Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Ordinanza n.3167 del 09/02/2011

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VITTORIA Paolo – Primo Presidente f.f. –

Dott. PROTO Vincenzo – Presidente di sezione –

Dott. FELICETTI Francesco – Consigliere –

Dott. SEGRETO Antonio – rel. Consigliere –

Dott. FORTE Fabrizio – Consigliere –

Dott. BUCCIANTE Ettore – Consigliere –

Dott. TOFFOLI Saverio – Consigliere –

Dott. CHIARINI Maria Margherita – Consigliere –

Dott. TIRELLI Francesco – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ordinanza

sul ricorso 24250/2009 proposto da:

M.A., M.R., KING 95 S.R.L., PIANE CAMPO DI MERLO S.R.L., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA MONTE SANTO 25, presso lo studio dell’avvocato PATERNO’ RADDUSA Pietro, che li rappresenta e difende, per delega a margine del ricorso;

– ricorrenti –

contro

TODINI COSTRUZIONI GENERALI S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA EMILIA 88, presso lo studio dell’avvocato VINTI Stefano, che la rappresenta e difende, per delega a margine del controricorso;

– controricorrente –

e contro

ANAS S.P.A.;

– intimata –

avverso l’ordinanza n. 4482/09, depositata il 25/09/2009 (giudizio pendente n. 6527/2009) del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE di ROMA;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 18/01/2011 dal Consigliere Dott. ANTONIO SEGRETO;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott. Rosario Giovanni RUSSO, il quale chiede che le Sezioni unite della Corte, respingendo il ricorso in epigrafe indicato, con ordinanza statuisca la giurisdizione del giudice ordinario e compensi le spese, enunciando ai sensi dell’art. 384 c.p.c., comma 1, il seguente principio di diritto: “Compete al Giudice Ordinario la decisione sulla domanda con cui il proprietario di un fondo occupato ai sensi del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 49, ne chieda il rilascio, qualora alleghi che l’occupazione della Pubblica Amministrazione si sia protratta oltre il termine finale indicato nel provvedimento che l’abbia disposta”.

PREMESSO IN FATTO

M.A. e M.R. hanno proposto al TAR Lazio, sede di Roma, ricorso nei confronti dell’Anas s.p.a. e della Todini Costruzioni s.p.a., assumendo che la prima, nel corso di lavori per l’adeguamento del sistema viario *****, aveva disposto l’occupazione temporanea di alcuni terreni di loro proprietà, non predisposta all’espropriazione, ma per realizzarvi piste ed aree di cantiere; che tale occupazione temporanea scadeva il 5.11.2008; che alla scadenza i terreni non venivano restituiti e che avevano anche subito danni in relazione alla loro ragguardevole qualità agricola. I ricorrenti richiedevano che, previa esecuzione delle opere di ripristino, l’Anas e la Todini fossero condannati alla restituzione dei fondi occupati ed al risarcimento dei danni.

Resistevano gli intimati che eccepivano anche il difetto di giurisdizione del Tar.

I ricorrenti hanno proposto regolamento preventivo di giurisdizione, affermando la giurisdizione del GA. Resiste la Todini Costruzioni s.p.a con controricorso, affermando la giurisdizione dell’Ago.

Negli stessi termini conclude il P.G. nelle sue richieste.

I ricorrenti hanno presentato memorie.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Preliminarmente va osservato che la proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione non è preclusa dalla circostanza che il giudice adito per il merito abbia provveduto su una richiesta di provvedimento cautelare, pur se – come nella fattispecie – ai fini della pronuncia abbia risolto in senso affermativo o negativo una questione attinente alla giurisdizione, ovvero sia intervenuta pronunzia sul reclamo avverso il provvedimento cautelare, in quanto il provvedimento reso sull’istanza cautelare non costituisce sentenza e la pronunzia sul reclamo mantiene il carattere di provvisorietà proprio del provvedimento cautelare (Cass. Sez. Unite, 22/09/2003, n. 14070).

2. Ritengono queste S.U. che vada affermata la giurisdizione del giudice ordinario.

E’ incontestato che nessuna trasformazione irreversibile per effetto di realizzazione di opera pubblica abbia interessato i fondi occupati solo in via temporanea, con occupazione fino al 5.11.2008 non preordinata all’esproprio, ma alla realizzazione temporanea di piste ed aree di cantiere, ed è incontestato altresì che l’occupazione persiste, nonostante che sia scaduto il termine finale (5.11.2008) contenuto nel provvedimento di occupazione. I proprietari attori hanno richiesto in via principale al giudice amministrativo che fosse ordinato alla p.a. il rilascio di tali fondi, seppure dopo il ripristino nello status quo ante, nonchè la condanna degli intimati al risarcimento del danno per tale protrarsi dell’occupazione oltre il termine previsto. Gli attori, invece, non hanno avanzato alcuna richiesta di annullamento di atti amministrativi ovvero di declaratoria della loro illegittimità.

3. Il D.P.R. n. 327 del 2001, art. 49, sotto la rubrica “L’occupazione temporanea di aree non soggette ad esproprio”, statuisce che: “1. L’autorità espropriante può disporre l’occupazione temporanea di aree non soggette al procedimento espropriativo anche individuate ai sensi dell’art. 12, se ciò risulti necessario per la corretta esecuzione dei lavori previsti.

2. Al proprietario del fondo è notificato, nelle forme degli atti processuali civili, un avviso contenente l’indicazione del luogo, del giorno e dell’ora in cui è prevista l’esecuzione dell’ordinanza che dispone l’occupazione temporanea.

3. Al momento della immissione in possesso, è redatto il verbale sullo stato di consistenza dei luoghi.

4. Il verbale è redatto in contraddittorio con il proprietario o, nel caso di assenza o di rifiuto, con la presenza di almeno due testimoni che non siano dipendenti del soggetto espropriante. Possono partecipare alle operazioni il possessore e i titolari di diritti reali o personali sul bene da occupare.

5. Le disposizioni di cui ai precedenti commi si applicano, in quanto compatibili, nel caso di frane, alluvioni, rottura di argini e in ogni altro caso in cui si utilizzano beni altrui per urgenti ragioni di pubblica utilità”.

4.1. Osserva questa Corte che in rapporto sia al provvedimento di esproprio, sia ai provvedimenti previsti dagli artt. 22 bis e 43 T.U., l’occupazione temporanea di cui agli artt. 49 e 50 T.U., ha una sua precisa autonomia ontologica e funzionale, individuabile (specialmente se si esclude l’ipotesi di cui al comma 5, dell’art. 49 T.U.) nella sua funzione esclusivamente strumentale rispetto ai lavori previsti ed all’opera, a cui è finalizzato l’esproprio, ma anche nella recisione di ogni collegamento normativo funzionale rispetto alla vicenda espropriativa ed alla stessa occupazione d’urgenza preordinata all’espropriazione (art. 22 bis T.U.). 4.2.

L’apprensione del bene occupato a norma dell’art. 49 T.U. tende non all’espropriazione della proprietà, ma a soddisfare un’esigenza temporanea, non funzionale all’opera, ma alla sua esecuzione.

La stessa norma espressamente dichiara che si tratta di “aree non soggette al procedimento espropriativo”.

Ciò comporta che si è fuori dalla materia dell’espropriazione e degli effetti propri della dichiarazione di pubblica utilità e, quindi, della giurisdizione esclusiva di cui al D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, in quanto l’impossessamento del bene è puramente strumentale e temporaneo.

Nè può sostenersi che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo possa discendere dal D.P.R. n. 327 del 2001, art. 53, il quale dispone che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del GA, le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti della amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad essi equiparati, conseguenti all’applicazione delle disposizioni del testo unico.

Come infatti si desume implicitamente dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 191/2006, la disciplina di cui al cit. art. 53 ricalca quella di cui al D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, con la conseguenza che giurisdizione esclusiva prevista nella prima norma attiene esclusivamente alle controversie relative all’attività propriamente espropriativa.

La figura di tale forma di occupazione temporanea, non finalizzata all’esproprio, ma ad altre esigenze (ed, occupazione meramente detentiva) si avvicina all’istituto della requisizione temporanea, poichè entrambi gli istituti in comune presentano i caratteri della temporaneità dell’occupazione finalizzata a sopperire ad un’esigenza pubblica contingente e non all’acquisizione definitiva della titolarità di quel bene (cfr. Cass. civ., Sez. 1^, 06/08/2008, n. 21249).

5. Questa Corte, che pure non ha precedenti in tema di giurisdizione sulla domanda restitutoria di un bene sottoposto ad occupazione temporanea ex art. 49 T.U., ha tuttavia già ritenuto che, con riferimento a domanda di restituzione del terreno requisito e di risarcimento del danno per il protrarsi dell’occupazione, va affermata la giurisdizione del giudice ordinario ove, per la scadenza del termine stabilito dall’ordinanza di requisizione, essa sia divenuta inefficace, sicchè non è in contestazione il provvedimento di requisizione e la controversia non ha ad oggetto atti o provvedimenti della pubblica amministrazione(Cass. Sez. Unite, 03/07/2006, n. 15203; Cass. S.U. 8 aprile 2003 n. 5462).

6. Eguale principio va affermato nell’ipotesi di domanda di restituzione e di risarcimento del danno (sia in forma specifica attraverso il ripristino dello status quo ante, sia nella forma per equivalente) a seguito di scadenza del termine di occupazione temporanea non predisposta all’esproprio, di cui al D.P.R. n. 327 del 2001, art. 49.

La scadenza del termine della occupazione temporanea non finalizzata all’esproprio rende questa inefficace, sicchè l’occupazione del terreno per il periodo successivo risulta sprovvista di qualsiasi titolo.

In questi casi, infatti, la posizione giuridica fatta valere in giudizio è di diritto soggettivo e, non essendo in contestazione il provvedimento di occupazione, la controversia non ha per oggetto atti o provvedimenti della pubblica amministrazione, sicchè essa non è soggetta alla giurisdizione esclusiva prevista dal D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, comma 1, come modificato dalla L. n. 205 del 2000, art. 7 e ridefinito dalla sentenza n. 204 del 2004 della Corte Costituzionale.

7.1. A ben vedere in questa linea è anche un ultimo arresto di queste S.U., che ha affermato che nel caso di requisizione in uso di un bene immobile di proprietà privata, le domande di risarcimento del danno consequenziale alla dedotta illegittimità del provvedimento e di quello derivante dalla perdurante occupazione dopo la scadenza del provvedimento, appartengono entrambe alla giurisdizione amministrativa, in quanto la compressione della situazione soggettiva del titolare dell’immobile trova origine nell’ordinanza di requisizione, il cui annullamento, facendo venir meno retroattivamente il titolo che giustificava l’occupazione del bene, travolge la distinzione tra la situazione anteriore e quella successiva alla scadenza del termine previsto nell’ordinanza medesima, configurandosi l’occupazione per entrambi tali periodi come “usurpativa”, essendo unico il danno sofferto dal privato, che trova la propria causa prima nella requisizione illegittimamente disposta ed altrettanto illegittimamente sviluppatasi nel tempo. Non è quindi necessario frazionare la pretesa risarcitoria in due distinte domande da rivolgersi, rispettivamente, al giudice amministrativo ed al giudice ordinario, opponendosi ad una siffatta conclusione sia le esigenze di concentrazione ed accelerazione processuale insite nella disciplina introdotta in tema di giustizia amministrativa dal D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34 e art. 35, comma 4 (come sostituito dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 7, lett. b), ed alla luce di quanto disposto dalla sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004), sia il principio di ragionevole durata del processo, enunciato dall’art. 111 Cost., comma 2 (Cass. civ., Sez. Unite, 09/03/2009, n. 5625).

7.2. Da ciò consegue che, se non si fanno valere vizi di illegittimità del provvedimento amministrativo di occupazione temporanea non finalizzata all’esproprio (o di requisizione), ma solo l’illecito protrarsi dell’occupazione temporanea oltre il termine di scadenza previsto nel provvedimento amministrativo che ha disposto la misura, non vi è ragione di affermare la giurisdizione del giudice amministrativo, appartenendosi la stessa al giudice ordinario.

8. Quindi va affermato il seguente principio: “Si appartiene al giudice ordinario la giurisdizione sulla domanda con cui il proprietario di un fondo, occupato ai sensi del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 49, ne chieda il rilascio, qualora da una parte non chieda l’annullamento del procedimento di occupazione per vizi dell’atto, e dall’altro chieda il solo rilascio del fondo, eventualmente con il ripristino dello status quo ed il risarcimento del danni,allegando che l’occupazione della P.A. si sia protratta oltre il termine finale indicato nel provvedimento che l’abbia disposta”.

9. Va quindi affermata la giurisdizione del giudice ordinario; va rimessa la causa al tribunale territorialmente competente, in ottemperanza del principio della translatio iudicii, di cui alla L. n. 69 del 2009, art. 59.

Esistono giusti motivi (segnatamente la novità della questione in termini di occupazione dell’immobile, per fini diversi dall’espropriazione) per compensare per intero le spese di questo regolamento.

P.Q.M.

Afferma la giurisdizione del giudice ordinario e rimette la causa al tribunale territorialmente competente. Compensa per intero le spese di questo regolamento.

Così deciso in Roma, il 18 gennaio 2011.

Depositato in Cancelleria il 9 febbraio 2011