Corte di Cassazione, sez. Lavoro, Ordinanza n.27160 del 23/10/2019

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TORRICE Amelia – Presidente –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – rel. Consigliere –

Dott. TRICOMI Irene – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 19799/2014 proposto da:

I.N.P.S. – ISTITUTO NAZIONALE PREVIDENZA SOCIALE, in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA CESARE BECCARIA 29, presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli Avvocati ELISABETTA LANZETTA, SEBASTIANO CARUSO, FRANCESCA FERRAZZOLI, GIUSEPPINA GIANNICO, CHERUBINA CIRIELLO;

– ricorrente –

contro

V.C., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA COLA DI RIENZO 180, presso lo studio dell’avvocato FRANCO BOUCHE’, che lo rappresenta e difende;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1161/2013 della CORTE D’APPELLO di PALERMO, depositata il 22/07/2013 R.G.N. 396/2011.

RILEVATO

che:

1. la Corte d’Appello di Palermo confermava la sentenza del Tribunale della stessa città che aveva condannato l’INPS a pagare a V.C., già dipendente dell’Istituto appartenente al ruolo ad esaurimento L. n. 88 del 1989, ex art. 15, comma 1, inquadrato come ispettore generale, le differenze retributive riconnesse allo svolgimento da parte del medesimo, nel periodo dal 6/7/2001 al 31/7/2006, di funzioni di dirigente coordinatore dell’area vigilanza svolte presso la sede provinciale INPS di Palermo;

riteneva la Corte territoriale che, sulla base del contratto nazionale integrativo del 2001, le mansioni correlate alla preposizione all’area vigilanza, attribuita al V. con specifici ordini di servizio (42/2001 e 2/2003), avessero carattere dirigenziale e che, in particolare, fosse stata attribuita al V. l’intera responsabilità relativa alla direzione del servizio che il predetto aveva gestito con pienezza di responsabilità, coordinando il personale ispettivo ed amministrativo in dotazione e programmandone l’attività;

evidenziava, inoltre, che nessuna limitazione di ordine funzionale o temporale risultasse apposta negli indicati ordini di servizio con conseguente preclusione della possibilità di ricondurre le attribuzioni nell’ambito della delega funzionale di competenze che il dirigente può esercitare per esigenze di servizio temporanee e determinate in favore di dipendenti subordinati ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 17;

2. avverso tale sentenza l’I.N.P.S. ha proposto ricorso per cassazione con due motivi;

3. V.C. ha resistito con controricorso, successivamente illustrato da memoria.

CONSIDERATO

che:

1. con il primo motivo l’Istituto denuncia, ex art. 360 c.p.c., n. 3, violazione o falsa applicazione degli artt. 1362 e 1363 c.c., in relazione al c.c.n.i. INPS per l’anno 2001, sottoscritto il 25/7/2001, violazione o falsa applicazione degli artt. 1362 e 1363 c.c. e segg., con riferimento alla circolare INPS n. 131/2001, nonchè violazione o falsa applicazione della L. n. 88 del 1989, art. 15, comma 1 e del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 69, comma 3, ed ancora violazione o falsa applicazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 2 e 27 e violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 52;

il ricorrente critica la decisione della Corte palermitana per aver, in buona sostanza, sostenuto che il modello organizzativo disciplinato dalla normativa interna dell’INPS dovesse ritenersi superato e, comunque, non operativo alla stregua di quanto disposto dalla norma gerarchicamente sovraordinata e ad ogni modo successiva dettata dal T.U. n. 165 del 2001, art. 17;

sostiene, al contrario, che il modello organizzativo adottato dall’Istituto con la Delib. n. 799 del 1999 e le relative circolari, lungi dall’essere superato dall’art. 17 del T.U., ha di fatto dato attuazione al D.Lgs. n. 29 del 1993, artt. 16 e 17 ed al D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 12, poi trasfusi nel D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 16 e 17;

dopo aver trascritto nel motivo gli articoli del c.c.n.i. 2001 rilevanti ai fini di causa, addebita alla Corte territoriale di non avere esaminato l’intera disciplina dettata per l’attività di vigilanza e, quindi, di non avere colto le differenze fra i compiti svolti dalla Direzione Regionale e quelli assegnati alle Direzioni Provinciali e sub Provinciali;

il ricorrente precisa poi che solo alla prima competono il governo complessivo, la responsabilità dell’attività ed il coordinamento a livello regionale, mentre alle altre è assegnata l’attuazione delle linee di pianificazione e la realizzazione del piano operativo e che detta distinzione incide sulla qualificazione degli uffici perchè, mentre l’area di vigilanza regionale deve essere necessariamente assegnata ad un dirigente, quella provinciale o sub provinciale può essere affidata anche ad un funzionario in possesso della qualifica di Ispettore Generale o di Direttore di Divisione;

aggiunge ancora l’INPS che la Corte, anche in ragione di quanto sopra, avrebbe finito per mal applicare la normativa della L. n. 88 del 1989, art. 15 e del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 69, comma 3, evidenziando come quest’ultima norma consentisse di assegnare ai dipendenti in possesso della qualifiche c.d. ad esaurimento “funzioni di direzione di uffici di particolare rilevanza non riservati al dirigente”;

2. con il secondo motivo, formulato ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 5, l’Istituto denuncia omessa, insufficiente, contraddittoria motivazione circa un punto controverso e decisivo per il giudizio;

richiama la Delib. riorganizzazione funzionale n. 799 del 1998, nonchè la circolare n. 17 del 2 febbraio 1999 (in vigore al momento degli ordini di servizio concernenti il V., da cui origina la controversia) per evidenziare che nelle sedi provinciali e sub provinciali solitamente opera un unico dirigente che, di regola, è il Direttore, mentre solo nelle sedi di maggiore estensione è prevista la presenza di un numero massimo di tre dirigenti che vengono preposti rispettivamente: alla gestione ed al coordinamento, ai processi ed alle risorse, alla contabilità e finanza;

deduce che non esiste, pertanto, una figura dirigenziale che nelle sedi provinciali o sub provinciali si occupi esclusivamente dell’area di vigilanza e per questa ragione il c.c.n.i. e la circolare n. 131 del 2001 hanno previsto che la funzione possa essere affidata anche ad un funzionario apicale;

sostiene che la Corte territoriale avrebbe del tutto omesso di considerare la struttura organizzativa dell’Istituto e le argomentazioni addotte a difesa dell’Ente in punto di inesistenza di una specifica area di vigilanza di livello dirigenziale nell’ambito delle sedi provinciali e sub provinciali;

entrambi i motivi di ricorso, da trattarsi unitariamente perchè connessi, sono fondati (v. in fattispecie sovrapponibili Cass. 23 luglio 2019, n. 19927; Cass. 26 febbraio 2019, n. 5616);

va innanzitutto precisato che i contratti collettivi integrativi, disciplinati dal D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 40 e 40 bis, nelle diverse versioni succedutesi nel tempo, se pure di rilievo nazionale in ragione della organizzazione dell’amministrazione interessata, hanno carattere decentrato rispetto ai comparto e per essi non è previsto, a differenza dei contratti collettivi nazionali, il particolare regime di pubblicità di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 47, comma 8;

in sede di legittimità, pertanto, non è consentita la interpretazione diretta di detti contratti, potendo essere unicamente denunciata la violazione, da parte del giudice del merito, dei criteri di ermeneutica contrattuale di cui agli artt. 1362 c.c. e segg. (in tal senso fra le più recenti Cass. 17 febbraio 2014 n. 3681);

nel caso di specie l’Istituto ricorrente ha correttamente formulato la censura, poichè ha indicato i canoni esegetici violati dalla Corte territoriale, alla quale ha sostanzialmente addebitato di non avere considerato nella loro interezza le clausole contrattuali dedicate alla attività di vigilanza e di non avere vallutato, al fine di individuare la volontà delle parti collettive, il quadro normativo di riferimento e gli atti organizzativi adottati dall’INPS nell’esercizio del potere conferitogli dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 27;

tanto chiarito, entrambi i rilievi sono fondati, poichè nella interpretazione del contratto collettivo è necessario procedere al coordinamento delle varie clausole, in quanto l’espressione “senso letterale delle parole” va riferita all’intera dichiarazione negoziale e non soltanto ad una parte della stessa (v. Cass. 19 settembre 2014, n. 19779);

è, altresì, centrale il canone di coerenza fra contenuti normativi legali e contenuti normativi contrattualli (cfr. Cass. 7 aprile 2004, n. 8741) che assume particolare rilievo nell’impiego pubblico contrattualizzato, alla luce del disposto del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 2;

3.3 va, poi, rilevato che il c.c.n.i. 25/7/2001, nel disciplinare le competenze, l’organizzazione e le funzioni della attività di vigilanza, stabilisce che compete alla Direzione Regionale “il governo complessivo della responsabilità dell’attività di vigilanza ed il relativo coordinamento a livello regionale” che comportano la determinazione delle linee di indirizzo, la formulazione del piano annuale delle attività, la verifica dei risultati dell’attività ispettiva, la distribuzione delle risorse sul territorio, finalizzata anche ad assicurare l’uniformità dell’azione ispettiva;

quanto alla dotazione organica il contratto prevede che “presso ogni Direzione Regionale è costituita un’area vigilanza da attribuire ad un dirigente in forza alla direzione stessa, senza che ciò comporti la ridefinizione della relativa pianta organica” e che “tale dirigente potrà essere coadiuvato da un art. 15 o, in subordine, da un funzionario apicale (C4/ C5) di profilo amministrativo con compiti di organizzazione coordinamento”;

alle direzioni provinciali e sub provinciali è, invece, attribuita “l’attuazione delle linee di pianificazione regionale attraverso la realizzazione del piano operativo assegnato dalla direzione regionale”, alla quale resta riservata la funzione di “regia”;

il contratto collettivo stabilisce, inoltre, che “presso ciascuna direzione l’area di vigilanza è affidata ad un dirigente, senza che ciò comporti la ridefinizione della relativa pianta organica o, in carenza, è assunta ad interim dal direttore; la funzione, pur in presenza di un dirigente, può essere attribuita anche ad un funzionario con la qualifica di ispettore generale/direttore di divisione… resta inteso che la programmazione, la gestione dell’attività nonchè la verifica dei comportamenti è di esclusiva competenza della funzione dirigenziale che si avvarrà, come illustrato in sede di descrizione dei profili, della collaborazione del personale ispettivo con profilo C/4”;

3.4 la Corte territoriale, nell’interpretare le disposizioni contrattuali sopra richiamate, ne ha valorizzato solo una parte, senza verificare la compatibilità del risultato esegetico raggiunto con la possibilità, espressamente prevista dalle parti collettive, di attribuire la “funzione”, anche in presenza di un dirigente, “ad un funzionario con qualifica di ispettore generale/direttore di divisione”;

quanto ai compiti affidabili al personale del ruolo ad esaurimento nell’ambito dell’attività di vigilanza, ha omesso di comparare la organizzazione prevista per le direzioni regionali con quella dettata per le sedi provinciali e sub provinciali;

infine il giudice di appello non ha considerato che le parti collettive hanno fatto chiaro riferimento alla pianta organica, sicchè, al fine di valutare se la funzione attribuita al V. potesse avere valenza dirigenziale, occorreva esaminare il regolamento di organizzazione dell’ente, adottato con la Delib. n. 799 del 1998, e la circolare INPS n. 17/1999, con i quali sono stati previsti il numero e le competenze dei dirigenti da assegnare alle sedi provinciali e sub provinciali;

va osservato, al riguardo, che ai fini dell’applicazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 52, sono necessarie l’allegazione e la prova della pienezza delle mansioni assegnate, sotto il profilo qualitativo e quantitativo, in relazione alle concrete attività svolte e alle responsabilità attribuite (v. Cass. 19 aprile 2007, n. 9328), sicchè ove la funzione dirigenziale comporti una pluralità di competenze diverse, seppure interagenti fra loro, non è sufficiente che il potere di direzione sia stato esercitato in relazione ad una parte di detti compiti;

la sentenza impugnata ha, poi, finito per non fare buon governo della disciplina di cui alla L. n. 88 del 1989, art. 15 e del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 69, comma 3;

come già chiarito da questa Corte (Cass. 7 luglio 2015 n. 14038) ai funzionari apicali delle qualifiche ad esaurimento poteva essere attribuita, per espressa previsione di legge, la funzione di direzione di uffici di particolare rilevanza con un trattamento economico definito nel primo contratto collettivo di comparto di cui al D.Lgs. n. 29 del 2003, art. 45: in conseguenza l’assegnazione all’area di vigilanza delle direzioni provinciali o sub provinciali non poteva legittimare la pretesa di differenze retributive, atteso che “era previsto che il trattamento economico di questi particolari dipendenti pubblici (sostanzialmente quadri, destinati poi a confluire nella qualifica di dirigenti a seguito di procedure selettive) era demandato alla contrattazione collettiva integrativa”;

in detto precedente, reso in fattispecie analoga di attribuzione delle funzioni di responsabile dell’area vigilanza presso una sede provinciale dell’INPS, si è altresì affermato che ciò era “quanto si è verificato nella specie perchè sulla base della contrattazione collettiva integrativa a questi dipendenti, con qualifica apicale non dirigenziale, cui era assegnata la direzione di uffici di particolare rilevanza, non riservati al dirigente, oppure la reggenza di uffici la cui direzione era riservata a dirigenti in attesa dell’espletamento della procedura selettiva per la copertura del posto, era attribuito un trattamento economico aggiuntivo che non necessariamente doveva coincidere con il trattamento economico da dirigenti” e si è richiamato il principio affermato, in proposito, da Cass. 15 gennaio 2015, n. 6161 secondo cui il diritto al compenso per lo svolgimento di mansioni superiori spettante ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 52, comma 5, non si traduce in un rigido automatismo, con erogazione al dipendente di un trattamento economico esattamente corrispondente alle mansioni superiori, essendo sufficiente, anche per l’osservanza dell’art. 36 Cost., la somministrazione di un compenso aggiuntivo rispetto alla qualifica di appartenenza, la cui determinazione può essere derivata anche da una norma collettiva;

4. la sentenza impugnata va, pertanto, cassata con rinvio alla Corte d’appello di Palermo, in diversa composizione, che procederà ad un nuovo esame nel rispetto dei criteri di ermeneutica contrattuale e dei principi di diritto sopra richiamati, provvedendo anche sulle spese del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

la Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, alla Corte d’appello di Palermo, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, all’Adunanza Camerale, il 19 settembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 23 ottobre 2019