Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Sentenza n.11867 del 18/06/2020

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI CERBO Vincenzo – Primo Presidente f.f. –

Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di Sez. –

Dott. TORRICE Amelia – Consigliere –

Dott. LOCATELLI Giuseppe – Consigliere –

Dott. DORONZO Adriana – Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. ACIERNO Maria – Consigliere –

Dott. SCODITTI Enrico – Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 24692/2018 proposto da:

MARINA DI CERVIA S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA GIUSEPPE FERRARI 2, presso lo studio dell’avvocato ALESSANDRO CORTESI, che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI CERVIA, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, PIAZZA DEI SANTI APOSTOLI 66, presso lo studio dell’avvocato VINCENZO CELLAMARE, rappresentato e difeso dall’avvocato FRANCO FIORENZA;

– controricorrente –

e contro

AGENZIA DEL DEMANIO, MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, REGIONE EMILIA ROMAGNA;

– intimati –

avverso la sentenza n. 4292/2018 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 13/07/2018.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza dell’11/2/2020 dal Consigliere Dott. ALDO CARRATO;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. CELESTE Alberto, che ha concluso per il rigetto del ricorso;

uditi gli avvocati Alessandro Cortesi e Franco Fiorenza.

FATTI DI CAUSA

1. Con ricorso al T.A.R. dell’Emilia-Romagna, la s.r.l. Marina di Cervia impugnava la nota del Comune di Cervia del 16 ottobre 2009 con cui erano stati rideterminati, ai sensi della L. n. 296 del 2006, i canoni per gli anni 2007, 2008 e 2009 relativi ad una concessione demaniale marittima di un porto turistico in *****, sottoscritta il 1986 e con scadenza nel 2023.

La ricorrente deduceva, a fondamento del proposto ricorso, i vizi di violazione di legge ed eccesso di potere nonchè l’inapplicabilità della citata L. n. 296 del 2006, al rapporto concessorio dedotto in giudizio, unitamente alla violazione delle garanzie partecipative introdotte dalla L. n. 241 del 1990.

Si costituivano in giudizio il Ministero intimato unitamente all’Agenzia del Demanio per l’Emilia-Romagna, eccependo, in via pregiudiziale, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo nonchè la carenza di legittimazione passiva della stessa Agenzia del Demanio.

Resisteva al ricorso anche il Comune di Cervia, che, a sua volta, eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sul presupposto che, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a., la controversia avrebbe dovuto considerarsi rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario.

2. A seguito di incidente di legittimità costituzionale definito con la sentenza n. 29 del 2017 della Corte costituzionale e della conseguente riassunzione, l’adito TAR, con sentenza n. 547/2017, respingeva l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, rilevando che l’intentata causa non aveva contenuto meramente patrimoniale ma investiva l’esercizio di poteri discrezionali valutativi in relazione, in particolare, all’applicabilità al rapporto concessorio in corso della citata L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 252 e con riferimento al dettato del richiamato art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a..

3. Il Comune di Cervia proponeva appello avverso la suddetta sentenza e, nella costituzione della s.r.l. Marina di Cervia, il Consiglio di Stato (in sede giurisdizionale) lo accoglieva con sentenza n. 4292/2018 e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata decisione, dichiarava l’inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, indicando nel Tribunale civile di Ravenna il giudice ordinario competente ai sensi dell’art. 11, comma 1, c.p.a..

A fondamento dell’adottata decisione il Consiglio di Stato rilevava che la controversia doveva considerarsi appartenente alla giurisdizione del giudice ordinario poichè, nel caso in questione, essa riguardava la sola commisurazione dei canoni in applicazione della L. n. 296 del 2006 e il Comune di Cervia non aveva adottato alcun provvedimento autoritativo ma si era limitato a ricalcolare il canone in applicazione di una norma della citata legge di mero aggiornamento quantitativo per le concessioni demaniali marittime.

4. Avverso la sentenza di appello ha proposto ricorso, sulla base di un solo articolato motivo di giurisdizione, la s.r.l. Marina di Cervia deducendo la violazione del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 7 e art. 133, comma 1, lett. b), (c.d. codice del processo amministrativo), sul presupposto che, nel caso di specie, la cognizione della causa in questione doveva ritenersi appartenente alla giurisdizione del giudice amministrativo.

La difesa della ricorrente (per il tramite di nuovo difensore ritualmente costituitosi in sostituzione del precedente rinunciante al mandato) ha depositato anche memoria ai sensi dell’art. 378 c.p.c., a cui è stata allegata sentenza n. 18/2019 del Tribunale civile di Ravenna.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il ricorso in questione, la s.r.l. Marina di Cervia, nel denunciare la violazione delle richiamate norme, ha inteso sostenere – nel voler confutare la sentenza del giudice amministrativo di secondo grado che, nella fattispecie, mediante le note oggetto di impugnazione, il Comune di Cervia non si era limitato ad una mera “rideterminazione” dei suddetti canoni concessori, in applicazione di una norma di mero aggiornamento quantitativo per concessioni demaniali marittime, bensì aveva adottato un provvedimento autoritativo costituente frutto dell’esercizio di poteri “discrezionali-valutativi” in relazione al rapporto concessorio in corso.

2. Osserva il collegio che la norma di riferimento che viene in rilievo in proposito per la determinazione della giurisdizione si identifica, per l’appunto, con l’art. 133, 1 comma, lett. b), c.p.a., per il quale sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti ed i provvedimenti relativi ai rapporti di concessione di beni pubblici, “ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi”. Proprio con riferimento alla delimitazione di quest’ultima deroga la consolidata giurisprudenza di queste Sezioni unite (v., tra le tante, SU nn. 24902/2011, 13940/2014, 21597/2018), ha affermato che sono riservate alle giurisdizione del giudice ordinario quelle controversie con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere di intervento della P.A. a tutela di interessi generali, mentre quando, invece, la controversia coinvolga la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante, o quando investa l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del canone, e non semplicemente di accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali (sia sull’an che sul quantum), la stessa è attratta nell’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo.

Orbene, applicando questo principio generale alla fattispecie concreta qui in esame e correlandolo al petitum sostanziale concretamente riconducibile alla domanda originaria proposta dalla ricorrente dinanzi al TAR Emilia-Romagna, non può porsi in dubbio che, nel caso di specie, il Comune di Cervia non ha adottato un vero provvedimento autoritativo costituente esercizio di un potere pubblico di natura discrezionale (nemmeno a titolo di “discrezionalità tecnica”), essendosi, invero, detto ente limitato a disporre il ricalcolo del canone annuale per la concessione demaniale marittima in applicazione di una norma di mero aggiornamento quantitativo (ovvero ai sensi della L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 252), ragion per cui deve affermarsi l’appartenenza della controversia alla giurisdizione del giudice ordinario.

In particolare, a tal proposito, è importante rilevare che la legge finanziaria 2007 (segnatamente, della citata L. n. 296 del 2006, art. 1, commi 251 e segg.), abrogando la normativa previgente, aveva stabilito che, per le concessioni destinate ai porti turistici – che prima avevano una specifica disciplina – si applicassero gli stessi canoni previsti per le concessioni con finalità turistico-ricreative.

Dal canto suo, la Corte costituzionale, con la richiamata sentenza n. 29/2017, ha chiarito che non potevano applicarsi i criteri di calcolo commisurati ai valori di mercato per le opere realizzate dal concessionario, ma che ancora non erano entrate nel patrimonio dello Stato, potendo ciò avvenire solo alla fine del termine della concessione e non già nel corso della medesima.

Sulla base di tali presupposti il Comune di Cervia ha, in effetti, proceduto, esercitando il proprio potere “tecnico-ricognitivo”, ad una “rinnovata ed unilaterale modifica”, fondata sulla riqualificazione e classificazione delle aree dell’originaria concessione e valorizzando, in particolare, le superfici ospitanti i pontili, le scogliere ed i fabbricati, ossia tutte le opere realizzate dal concessionario secondo i nuovi (e asseritamente illegittimi) parametri.

In sostanza, l’attività posta in essere dal Comune di Cervia si è concretizzata in un mero accertamento tecnico – peraltro, sulla base delle schede di calcolo delle superfici fornite dallo stesso concessionario, e, quindi, privo di alcuna discrezionalità – all’esito del quale il medesimo Comune ha semplicemente provveduto all’aggiornamento della misura del canone da riscuotere, con esclusivo riguardo all’utilizzo del suolo (e non anche con riferimento ai manufatti nel senso sopra delineato), alla luce delle indicazioni “tabellari” di cui alla L. n. 493 del 1993, art. 3, che distingue, in proposito, le relativi superfici (in particolare, area scoperta, area coperta, specchi acquei liberi, specchi acquei occupati da opere di difficile rimozione, specchi acquei occupati da scogliere frangiflutti).

Alla luce delle esposte argomentazioni, deve, perciò, trovare conferma il principio in base al quale, in materia di concessioni amministrative di beni pubblici, il D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. b), (come il previgente della L. n. 1034 del 1971, art. 5, mod. dalla L. n. 205 del 2000, art. 7), nell’attribuire la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo fa espressamente salve le controversie aventi ad oggetto “indennità, canoni od altri corrispettivi”, che restano assoggettate al regime generale, a seconda che involgano diritti soggettivi a contenuto patrimoniale o l’esercizio di poteri discrezionali inerenti alla determinazione dei canoni od alla debenza del rimborso; ne consegue che le controversie attinenti alla sola rideterminazione dei canoni concessori, in applicazione di una cogente disposizione normativa (come nella specie), dovuti per la concessione d’uso di un bene pubblico (come per la concessione demaniale di un porto turistico) appartengono alla giurisdizione ordinaria, avendo ad oggetto diritti soggettivi a contenuto patrimoniale.

3. In definitiva, con riferimento alla fattispecie in questione, la giurisdizione deve essere attribuita al giudice ordinario in relazione alla corretta applicazione del disposto dell’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a., con il conseguente rigetto del ricorso e la rimessione delle parti dinanzi al giudice ordinario competente (come già individuato nell’impugnata sentenza), nel termine di legge.

In virtù del principio della soccombenza la società ricorrente va condannata al pagamento, in favore del controricorrente Comune di Cervia, delle spese del presente giudizio di legittimità, che si liquidano nei termini di cui in dispositivo.

Infine, ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, occorre dare atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni unite, rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale rimette le parti nel termine di legge.

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente Comune di Cervia, delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi Euro 4.200,00, di cui 200,00 per esborsi, oltre contributo forfettario, iva e cap nella misura e sulle voci come per legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Si dà atto che il presente provvedimento è sottoscritto dal solo presidente del collegio per impedimento dell’estensore, ai sensi del D.P.C.M. 8 marzo 2020, art. 1, comma 1, lett. a).

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite civili, il 11 febbraio 2020.

Depositato in Cancelleria il 18 giugno 2020