Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Ordinanza n.16081 del 09/06/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TIRELLI Francesco – Primo Presidente f.f. –

Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di Sez. –

Dott. BRUSCHETTA Ernestino Luigi – Presidente di Sez. –

Dott. SESTINI Danilo – Consigliere –

Dott. STALLA Giacomo Maria – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. MARULLI Marco – rel. Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. CRISCUOLO Mauro – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 19226/2019 proposto da:

R.M., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA ANTONIO BAIAMONTI 4, presso lo studio dell’avvocato ANDREA LIPPI, che lo rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 471/2018 della CORTE DEI CONTI – TERZA SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO – ROMA, depositata il 20/12/2018.

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 23/03/2021 dal Consigliere Dott. MARCO MARULLI.

FATTI DI CAUSA

1. R.M., già titolare di un trattamento pensionistico di guerra consistente nella fruizione di una pensione di prima categoria, inoltrava in data 19.11.2002 al resistente Ministero, in ragione dell’aggravamento intervenuto nella patologia oggetto di liquidazione, domanda di integrazione della pensione già goduta a mezzo della corresponsione dell’assegno di superinvalidità E/A1.

La sentenza 189/2015 della Sezione giurisdizionale del Lazio della Corte dei Conti, che accordava il richiesto beneficio, notificata dal R. al Ministero resistente a mezzo PEC ex lege 21 gennaio 1994, n. 53, in data 16.6.2015, era fatta oggetto di gravame erariale con appello notificato il 29.1.2016, sicchè il R., nel costituirsi nel giudizio così incardinato, ne eccepiva preliminarmente l’inammissibilità risultando esso tardivamente proposto rispetto al termine di sessanta giorni indicato dal D.L. 15 novembre 1993, n. 453, art. 1, comma 5-bis, convertito in legge con modificazione 14 gennaio 1994, n. 19, così come modificato dal D.L. 23 ottobre 1996, n. 543, art. 1, convertito in legge con modificazioni 20 dicembre 1996, n. 639.

La dispiegata eccezione era respinta dalla terza sezione centrale d’appello del giudice contabile con l’epigrafata sentenza 471/2018 sull’assunto che per espressa disposizione presidenziale interna alla Corte adottata con Decreto 21 ottobre 2015, n. 98, la decorrenza delle norme in materia di notificazioni a mezzo PEC era stata fissata a partire dal 30.6.2016, di modo che la notificazione della sentenza effettuata nella specie “non è idonea a far decorrere il termine breve per l’impugnazione in quanto compiuta… anteriormente a tale data”. Giudicando perciò ammissibile il gravame erariale, avendo il MEF, in difetto di una preventiva notifica della sentenza, interposto appello nel termine lungo, l’adito giudice procedeva, quindi, al suo accoglimento e annullava l’impugnata sentenza rinviando la causa al giudice a quo per un nuovo giudizio.

Avverso detta ultima sentenza propone ora ricorso per cassazione a mente dell’art. 111 Cost., comma 8 e art. 362 c.p.c., comma 1, il R. sulla base di un solo motivo a cui replica il MEF con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

2. Con l’unico motivo del proprio ricorso il R. lamenta il vizio di eccesso di potere giuridizionale in cui il decidente d’appello sarebbe incorso nel decretare l’ammissibilità del gravame erariale, quantunque proposto tardivamente, e si duole della violazione che in ragione di ciò sarebbe stata consumata dell’art. 111 Cost. e dell’art. 6, par 1, CEDU.

Argomenta, a questo titolo, che così ragionando la Corte dei Conti “ha commesso un errore in iudicando eccezionale, estremo e di radicale stravolgimento delle norme di riferimento, tale da ridondare in manifesta denegata giustizia” e da rendere estensibile il sindacato demandato alla Corte di Cassazione per motivi di giurisdizione. Più in dettaglio, ritenendo applicabili alla specie le disposizioni del citato decreto presidenziale, malgrado queste avessero efficacia solo interna agli uffici e nulla perciò prevedessero per la notifica delle sentenze, regolata in via telematica dalle norme contenute nel D.L. 18 ottobre 2012, n. 179, convertito in legge con modificazioni 17 dicembre 2012, n. 221, la Corte decidente avrebbe dato luogo ad “una decisione abnorme che si pone oltre il limite esterno della giurisdizione nel momento in cui il Giudice d’Appello su una sentenza di primo grado passata in giudicato, ha adoperato il potere giurisdizionale nonostante non lo avesse essendogli precluso ai sensi dell’art. 324 c.p.c. e art. 2909 c.c.”. Nondimeno in una visione di più ampio respiro del concetto di giurisdizione sposata da alcune pronunce di questa Corte, che avrebbero assecondato in una prospettiva evolutiva di esso una lettura contrassegnata dal passaggio da una nozione legata al quantum della giurisdizione ripartita tra i diversi giudici ad una nozione legata all’idea della “somministrazione della tutela giurisdizionale”, aprendo in tal modo la porta alla sindacabilità per motivi di giurisdizione anche dei vizi procedurali comportanti una denegazione di giustizia, l’impugnata decisione si porrebbe in aperto e diretto contrasto con la norma convenzionale dianzi richiamata con conseguente “radicale stravolgimento” dei principi del “processo equo” e della “parità delle armi” ivi codificati.

3. Il motivo, pur internamente articolato, esprime un’unitaria censura che non può essere condivisa esponendosi preliminarmente ad un ostativo rilievo di inammissibilità.

4. E’ bene in via di principio sgombrare il terreno dall’ultima delle considerazioni sviluppate dal ricorrente, dacchè è certo vero che nel solco di una tendenza idealizzata inizialmente da queste SS.UU. nella sentenza 30254 del 23/12/2008 (“ai fini dell’individuazione dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa, che tradizionalmente delimitano il sindacato consentito alle S.U. sulle decisioni del Consiglio di Stato che quei limiti travalichino, si deve tenere conto dell’evoluzione del concetto di giurisdizione – dovuta a molteplici fattori: il ruolo centrale della giurisdizione nel rendere effettivo il primato del diritto comunitario; il canone dell’effettività della tutela giurisdizionale; il principio di unità funzionale della giurisdizione nella interpretazione del sistema ad opera della giurisprudenza e della dottrina, tenuto conto dell’ampliarsi delle fattispecie di giurisdizione esclusiva; il rilievo costituzionale del principio del giusto processo, ecc. – e della conseguente mutazione del giudizio sulla giurisdizione rimesso alle S.U., non più riconducibile ad un giudizio di pura qualificazione della situazione soggettiva dedotta, alla stregua del diritto oggettivo, nè rivolto al semplice accertamento del potere di conoscere date controversie attribuito ai diversi ordini di giudici di cui l’ordinamento è dotato, ma nel senso di tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi, che comprende, dunque, le diverse tutele che l’ordinamento assegna a quei giudici per assicurare l’effettività dell’ordinamento. Infatti è norma sulla giurisdizione non solo quella che individua i presupposti dell’attribuzione del potere giurisdizionale, ma anche quella che dà contenuto a quel potere stabilendo le forme di tutela attraverso le quali esso si estrinseca”) e fatta propria in prosieguo anche da SS.UU. 2403/2014 e 2242/2015, si sia venuto consolidando un indirizzo interpretativo propugnante la convinzione che in nome dell’eccesso di giurisdizione siano sindacabili non solo le norme sulla giurisdizione che individuano “i presupposti dell’attribuzione del potere giurisdizionale”, ma anche quelle che stabiliscono “le forme di tutela” attraverso cui la giurisdizione si estrinseca, e ciò sulla scorta di un concetto di giurisdizione, c.d. “dinamico” (o “funzionale” o “evolutivo”), che renderebbe censurabili, segnatamente nei casi nei quali la violazione delle stesse comporta un diniego di giustizia, le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti anche per violazione di legge in relazione alla giurisdizione, qualora sia conseguenza di un’interpretazione “abnorme o anomala” (Cass., Sez. U., 20/05/2016, n. 10501), ovvero di “stravolgimento” delle “norme di riferimento” (Cass., Sez. U., 17/01/2017, n. 956) o di violazione di norme sovranazionali (Cass. Sez. U., 29/12/2017, n. 31226).

5. La vis expansiva di questo indirizzo ha tuttavia conosciuto una battuta d’arresto allorchè la Corte Costituzionale, pure in questo sollecitata dall’ordinanza di rimessione della SS.UU. n. 6891/2016 (“è andata affermandosi una nozione di “limite esterno” collegato all’evoluzione del concetto di giurisdizione, da intendere in senso dinamico, nel senso dell’effettività della tutela giurisdizionale”), ha chiarito con la sentenza 6 del 2018 che “la tesi che il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, previsto dell’art. 111 Cost., comma 8, avverso le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, comprenda anche il sindacato su errores in procedendo o in iudicando non può qualificarsi come una interpretazione evolutiva, poichè non è compatibile con la lettera e lo spirito della norma costituzionale”. E per vero, ha ragionato la Corte nell’occasione, il controllo di giurisdizione che l’art. 111 Cost., comma 8, affida alla Corte di Cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti “attinge il suo significato e il suo valore dalla contrapposizione con il precedente comma 7, che prevede il generale ricorso in cassazione per violazione di legge contro le sentenze degli altri giudici, contrapposizione evidenziata dalla specificazione che il ricorso avverso le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti è ammesso per i “soli” motivi inerenti alla giurisdizione”. Esclusa, perciò, la legittimità di soluzioni intermedie basate su una lettura estensiva dell’istituto che dovrebbe consentire di rendere sindacabili le sentenze “abnormi” o “anomale” ovvero affette da uno “stravolgimento” radicale delle norme di riferimento, deve di conseguenza “ritenersi inammissibile ogni interpretazione di tali motivi che, sconfinando dal loro ambito tradizionale, comporti una più o meno completa assimilazione dei due tipi di ricorso”. Donde la conclusione che “reccesso di potere giudiziario”, denunziabile con il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, come è sempre stato inteso, sia prima che dopo l’avvento della Costituzione, va riferito, dunque, alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, e cioè quando il Consiglio di Stato o la Corte dei conti affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all’amministrazione (cosiddetta invasione o sconfinamento), ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento); nonchè a quelle di difetto relativo di giurisdizione, quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici”.

7. A questi principi – che rispecchiano peraltro affermazioni largamente reiterate nel tempo – si riannoda la giurisprudenza successiva di questa Corte (in motivazione Cass., Sez. U., 15/09/2020, n. 19175; Cass., Sez. U., 14/01/2020, n. 413; Cass., Sez. U., 25/03/2019, n. 8311), resa attenta anche a rimarcare che il controllo che la Costituzione attribuisce alla Corte di Cassazione in sede di impugnazione delle decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, è circoscritto alle sole questioni inerenti la giurisdizione, cioè al controllo dell’osservanza delle norme di diritto che disciplinano i limiti esterni della giurisdizione stessa, ovvero all’esistenza di vizi che attengono all’essenza stessa della funzione giurisdizionale, senza estendersi al modo del suo esercizio, con la conseguenza che con il ricorso per cassazione avverso le decisioni del giudice amministrativo o del giudice contabile non possono essere dedotti altri eventuali errori, in iudicando o in procedendo (così in motivazione Cass., Sez. U., 15/09/2020, n. 19168; Cass., Sez. U., 10/05/2019, n. 12586; Cass., Sez. U., 31/10/2018, n. 27753). In particolare si è precisato, intendendo in tal modo sottolineare che diversamente risulterebbe obliterata ogni distinzione tra limiti interni ed esterni della giurisdizione ed il sindacato di giurisdizione verrebbe di fatto ad avere una latitudine non dissimile da quella che ha sui provvedimenti del giudice ordinario (Cass., Sez. U., 14/11/2018, n. 29285), che “il controllo del limite esterno della giurisdizione – che l’art. 111 Cost., comma 8, affida alla Corte di cassazione – non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errori “in iudicando” o “in procedendo”, senza che rilevi la gravità o intensità del presunto errore di interpretazione, il quale rimane confinato entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa, considerato che l’interpretazione delle norme costituisce il “proprium” distintivo dell’attività giurisdizionale” (Cass., Sez. U., 4/12/2020, n. 27770).

8. Questi pochi rilievi rendono ampiamente conto della fallacia che infirma la censura ricorrente.

La dispiegata censura si rivela, infatti, intanto, palesemente incongrua rispetto alla specie dedotta in giudizio, giacchè il diniego di giustizia che essa lamenta non sarebbe conseguenza di una violazione delle regole in punto di parità delle armi e processo equo, quanto piuttosto del fatto che, esaminando le allegazioni a cui il ricorrente aveva proceduto in coerenza con dette regole e nell’esercizio delle prerogative difensive perciò accordategli dall’ordinamento, eccependo segnatamente l’inammissibilità dell’atto di gravame erariale per tardività, ill decidente abbia deciso di rigettarle con una decisione che non lede il diritto di accesso ad un tribunale, ma che proprio l’esercizio di quel diritto e l’osservanza degli obblighi che ne sono conseguenza rendono al contrario ineludibile, in adempimento del dovere del giudice di pronunciare sulla domanda oggetto del giudizio.

9. Va da sè, poi, che la censura per come internamente formulata, dato che si imputa al decidente di aver applicato alla fattispecie una norma che non la contempla, esula manifestamente dal perimetro dell’eccesso di potere giurisdizionale che si rende sindacabile in questa sede, in quanto l’errore denunciato, che certo non è frutto di un difetto relativo di giurisdizione, non è neppure frutto di “sconfinamento” o di “arretramento” rispetto ai limiti di giurisdizione del giudice adito, ma è più esattamente, come si evince dal fatto che esso metta capo ad un vizio di falsa applicazione di legge, frutto, tutt’al più, di un errore da parte del giudice che, pur ritenendo esistente la propria giurisdizione, “tuttavia, nell’esercitarla, applichi regole di giudizio che lo portino a negare tutela alla situazione giuridica azionata, si risolve soltanto nell’ipotetica commissione di un errore all’interno di essa” (Cass., Sez. U., 12/12/2018, n. 32176; Cass., Sez. U., 30/03/2018, n. 8047; Cass., Sez. U., 6/06/2017, n. 13976).

10. Nè, per vero, vi è ragione di deflettere da questo quadro di giudizio – che sottrae dunque la declinata censura al sindacato di queste SS.UU. – alla stregua di quanto ancora il ricorrente lamenta denunciando il carattere “eccezionale, estremo e di radicale stravolgimento delle norme di riferimento” che discenderebbe, a suo giudizio, dall’errore in iudicando in cui è caduta la sentenza impugnata.

La doglianza rispecchia, è vero, una riflessione non estranea alle preoccupazioni di questa Corte (Cass., Sez. U., 29/12/2017, n. 31226), tanto che, sia pure se in modo tralatizio, essa ha mantenuto una sua persistente vitalità anche dopo Corte Cost. 6/2018, laddove, con particolare riferimento alla questione della sindacabilità del rifiuto del giudice speciale di dar corso al rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, si è inteso affermare che “il controllo del limite esterno della giurisdizione – che l’art. 111 Cost., comma 8, affida alla Corte di cassazione – non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice speciale, suscettibili di comportare errori “in iudicando” o “in procedendo” per contrasto con il diritto dell’Unione Europea, salva l’ipotesi, “estrema”, in cui l’errore si sia tradotto in una interpretazione delle norme Europee di riferimento in contrasto con quelle fornite dalla Corte di giustizia Europea, sì da precludere l’accesso alla tutela giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo” (Cass., Sez. U., 30/10/2020, n. 24107; ed in motivazione Cass., Sez. U., 15/09/2020, n. 19168; Cass., Sez. U., 21/08/2020, n. 17578).

Ora, in disparte dalle perplessità che l’affermazione suscita circa la sua compatibilità con le ragioni di Corte Cost. 6/2018 – di cui si rendono ad esempio interpreti SS.UU. 6/03/2020, n. 6460, annotando che l’enunciato di costituzionalità “categoricamente esclude (punto 14.1. delle ragioni in diritto) che l’intervento delle sezioni unite della Corte di cassazione, in sede di controllo di giurisdizione, possa essere giustificato dalla violazione di norme dell’Unione o della CEDU, perchè scorrettamente viene ricondotto al controllo di giurisdizione un motivo di illegittimità (sia pure particolarmente qualificata), in quanto tale estraneo a quell’istituto e dovendo il relativo problema, pure indubbiamente esistente, trovare la sua soluzione all’interno di ciascuna giurisdizione” – il richiamo di essa nel caso di specie non risulta pertinente.

Da un lato, si è visto, l’allegazione sul punto non si accorda con la fattispecie concreta oggetto di giudizio, atteso che, stando alla stessa prospettazione del ricorrente, il preteso diniego di giustizia di cui egli sarebbe rimasto vittima per aver la decisione impugnata ritenuto ammissibile il proposto gravame erariale, non trova giustificazione in una violazione del diritto di accesso alla tutela giurisdizionale, ma è, piuttosto, proprio, alla luce dell’avvenuto esercizio di quel diritto che si giustifica, avendo infatti il ricorrente sollevato l’eccezione dopo essersi costituito ed aver preso parte al giudizio d’appello. D’altro canto, come pure si è detto, il vizio che si imputa alla decisione è consistito in una falsa applicazione di legge conseguente ad un errore ermeneutico che ha avuto ad oggetto l’applicazione di norme di diritto interno; esso non ha perciò alcun addentellato in norme sovranazionali rispetto alle quali si possa sostenere che l’interpretazione accolta dal decidente, risolvendosi nel precludere l’accesso alla tutela giurisdizione, contrasti con l’interpretazione corrente di esse e dia vita perciò a quell’ipotesi “estrema” che renderebbe possibile un controllo di giurisdizione ex post.

Il richiamo al ricordato orientamento si rivela quindi qui di poco effetto e non vale pertanto a rimuovere la premessa declaratoria di inammissibilità del ricorso.

11. Il ricorso va dunque dichiarato inammissibile.

12. Le spese, considerato il quadro giurisprudenziale di riferimento come emergente dalle svolte motivazioni, possono essere integralmente compensate.

Ove dovuto sussistono i presupposti per il raddoppio del contributo unificato ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater.

P.Q.M.

Dichiara il ricorso inammissibile.

Compensa integralmente le spese del presente giudizio.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente, ove dovuto, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezioni Unite Civili, il 23 marzo 2021.

Depositato in Cancelleria il 9 giugno 2021