Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Sentenza n.18976 del 05/07/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PETITTI Stefano – Primo Presidente f.f. –

Dott. GENOVESE Francesco Antonio – Presidente di Sez. –

Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di Sez. –

Dott. BISOGNI Giacinto – Presidente di Sez. –

Dott. GRECO Antonio – rel. Consigliere –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

Dott. LOMBARDO Luigi Giovanni – Consigliere –

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 29776/2017 proposto da:

UNICA – SOCIETA’ COOPERATIVA DI ABITAZIONE, IN LIQUIDAZIONE COATTA AMMINISTRATIVA, in persona del Commissario Liquidatore pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA VITTORIO EMANUELE II 18, presso lo STUDIO GREZ, rappresentata e difesa dagli avvocati FEDERICO DE MEO, e FAUSTO FALORNI;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI SCANDICCI, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato CLAUDIA BONACCHI;

– controricorrente –

e contro

CONSIGLIO REGIONALE DELLA TOSCANA, REGIONE TOSCANA, D.M.G., + ALTRI OMESSI;

– intimati –

avverso la sentenza n. 2257/2017 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 15/05/2017.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 08/10/2019 dal Consigliere Dott. ANTONIO GRECO;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. CAPASSO Lucio, che ha concluso per l’inammissibilità

del ricorso;

uditi gli avvocati Fausto Falorni, e Claudia Bonacchi.

CENNI DEL FATTO Nell’ambito dell’edificazione di 22 sub-lotti del PEEP nel Comune di Scandicci, comprendenti 247 alloggi di edilizia convenzionata e mc. 1300 di spazi commerciali, assegnata con deliberazione del Consiglio comunale del 2000 al Consorzio Nuova Badia (raggruppamento costituito da una pluralità di operatori), la UNICA – Società Cooperativa di Abitazione, realizzò 100 appartamenti di propria pertinenza, stipulando poi i relativi contratti di definitiva assegnazione in proprietà.

Ai fini della realizzazione di edilizia convenzionata, il 2 marzo 2006 il Comune di Scandicci, il Consorzio Nuova Badia ed i singoli operatori sottoscrivevano la convenzione con la quale si prevedeva, tra l’altro, la cessione della proprietà dei lotti al Consorzio ed ai singoli operatori, stabilendo in particolare, all’art. 9, che “nel caso di alienazione a prezzo superiore a quello determinato secondo i criteri di cui sopra sarà applicata al venditore o ai suoi aventi causa una penalità a favore del Comune da due a cinque volte la differenza fra il prezzo stabilito dalla presente convenzione e quello effettivamente praticato”. Con successiva Delib. del 2011 la detta penale veniva determinata dalla Giunta Comunale “nella misura di due volte la differenza fra il prezzo massimo stabilito dalla convenzione e quello effettivamente praticato”.

Successivamente, quindi, il Comune di Scandicci, rilevato che per la vendita di taluni immobili erano stati praticati prezzi superiori a quelli che avrebbero dovuto essere determinati in applicazione dei criteri in convenzione, ingiungeva, con dieci distinti provvedimenti (avverso i quali erano proposti altrettanti ricorsi), il pagamento di somme di vario ammontare, a titolo di sanzione per l’inosservanza delle pattuizioni convenzionali, con l’avvertimento che, in caso di inottemperanza, avrebbe provveduto a riscossione coattiva.

Il giudizio promosso dalla Società Cooperativa Unica dinanzi al Tribunale amministrativo regionale della Toscana atteneva alla legittimità della richiesta del Comune di Scandicci, ed investiva sia la natura giuridica della penalità – sanzione amministrativa ovvero “penale” ex art. 1382 c.c. – sia, più in generale, la legittimità/validità, sotto diversi profili, della clausola convenzionale che la prevede.

La sentenza del TAR Toscana – che accoglieva solo parzialmente i ricorsi riuniti, ridefinendo alcuni criteri per la quantificazione delle dette penali – era impugnata davanti al Consiglio di Stato dalla UNICA; il Comune di Scandicci si costituiva proponendo impugnazione incidentale.

Il giudizio era definito con la sentenza n. 2257/17, depositata il 15 maggio 2017: il Consiglio di Stato rigettava tanto l’appello principale che l’appello incidentale, confermando, in parte con diversa motivazione, la sentenza di primo grado.

In particolare, ricondotta la convenzione del 2 marzo 2006 al genus degli accordi sostitutivi di provvedimenti, e segnatamente dei contratti ad oggetto pubblico, non disciplinati dalle regole proprie del diritto privato, ma meramente dai “principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti”, sempre “in quanto compatibili” e salvo che “non diversamente previsto”, il Consiglio di Stato ascrive le dette penali all’esercizio di un vero e proprio potere sanzionatorio, che ripete il proprio fondamento normativo dalla L. n. 865 del 1971 e dall’art. 1382 c.c., potere giustificato dalla connotazione di imperatività-autoritarietà propria del provvedimento amministrativo, al quale l’accordo andava a sostituirsi.

Con il ricorso odierno Unica – Società Cooperativa di Abitazione in liquidazione coatta amministrativa, denuncia l’illegittimità della sentenza del Consiglio di Stato, lesiva dei suoi interessi, perchè avrebbe ecceduto i limiti esterni della giurisdizione, esercitando un’attività di produzione normativa riservata al legislatore.

Il Comune di Scandicci resiste con controricorso; il Procuratore generale ha depositato conclusioni scritte nel senso dell’inammissibilità del ricorso.

Tanto la Cooperativa Unica che il Comune di Scandicci hanno depositato memorie.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico e complesso motivo, proponendo ricorso ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, dell’art. 362 c.p.c., comma 1 e del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 110, la Società Cooperativa di Abitazione Unica denuncia “Difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera di attribuzioni riservata al Legislatore. Violazione della L. 22 ottobre 1971, n. 865, art. 35. Violazione della L. n. 10 del 1977, art. 8 e del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 18. Violazione dell’art. 1382 c.c.. Violazione della L. n. 689 del 1981, art. 1”.

La ricorrente infatti si duole che la detta sentenza del Consiglio di Stato, nel definire il contenzioso instaurato con il Comune di Scandicci abbia violato i limiti esterni della giurisdizione, “creando” una norma inesistente nell’ordinamento, che conferirebbe alle amministrazioni comunali il potere di applicare sanzioni amministrative pecuniarie, nel caso di violazioni delle pattuizioni contenute nelle convenzioni relative alla cessione di aree in diritto di proprietà nell’ambito della realizzazione di interventi PEEP. A fronte del motivo di appello che lamentava come le sanzioni applicate sarebbero state illegittime per violazione della riserva di legge di cui alla L. n. 689 del 1981, art. 1, non essendovi alcuna norma di legge – in particolare nella L. n. 865 del 1971, art. 35,L. n. 10 del 1977, art. 8 e nel D.P.R. n. 380 del 2001, art. 18, che attribuisca al Comune il potere di applicare sanzioni pecuniarie nel caso di superamento del prezzo massimo di vendita degli alloggi realizzati su aree cedute ih proprietà, il giudice di appello ha ritenuto che il fondamento normativo che legittimerebbe l’irrogazione di siffatte sanzioni da parte del Comune di Scandicci sarebbe da rinvenire nella L. 22 ottobre 1971, n. 865, art. 35, ovvero nell’art. 1382 c.c.: ma in questo modo – lamenta la Cooperativa Unica con l’odierna impugnazione – il Consiglio di Stato, sotto l’apparenza di un’interpretazione della L. n. 865 del 1971, art. 35 e dell’art. 1382 c.c., avrebbe in realtà creato nuove disposizioni di legge, così esercitando sostanzialmente un’attività di produzione legislativa riservata al legislatore.

Il ricorso è inammissibile.

Deve, infatti, ancora ribadirsi quanto più volte affermato da questa Corte (tra le altre, di recente, Cass., sez. un., n. 19679 del 2019, in motivazione), secondo cui “non sussiste eccesso di potere giurisdizionale quando il giudice svolge attività interpretativa delle norme. H sindacato delle Sezioni Unite della Cassazione sulle decisioni del giudice amministrativo è, infatti, circoscritto ai motivi inerenti alla giurisdizione, ossia ai vizi concernenti l’ambito della giurisdizione in generale o il mancato rispetto dei limiti esterni della giurisdizione, con esclusione di ogni sindacato sul modo di esercizio della funzione giurisdizionale, cui attengono invece gli errori “in iudicando”, o anche “in procedendo”, i quali esorbitano dai confini dell’astratta valutazione di sussistenza degli indici definitori della materia ed investono l’accertamento della fondatezza o meno della domanda (tra le molte, Cass., S.U., 29 dicembre 2017, n. 31226; Cass., S.U., 27 aprile 2018, n. 10264). E ciò quale che sia la gravità della violazione, anche ove essa attinga alla soglia del c.d. stravolgimento delle norme di riferimento, sostanziali o processuali, applicate (Corte Cost., sent. n. 6 del 2018).

Infatti, in linea di principio (tra le ultime, v. Cass. sez. U. ord. 05/06/2018, n. 14437), l’interpretazione della legge (e perfino la sua disapplicazione) non trasmoda di per sè in eccesso di potere giurisdizionale (Cass. Sez. U. 21/02/2017, n. 4395; Cass. Sez. U. Ric. 2017 n. 25206 sez. SU – 18/12/2017, nn. 30301, 30302, 30303), perchè essa rappresenta il proprium della funzione giurisdizionale e non può, dunque, integrare di per sè sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione da parte del giudice amministrativo, così da giustificare il ricorso previsto dall’art. 111 Cost., comma 8. In questo senso si è affermato (cfr SU n. 16974 del 27/6/2018) che “è un inaccettabile paralogismo l’affermazione che la mancata o inesatta applicazione di norme di legge determinerebbe la creazione di una norma inesistente e, quindi, l’invasione della sfera di attribuzioni del potere legislativo o amministrativo; ed il controllo sulla giurisdizione non è estensibile alla prospettazione di pure e semplici violazioni o false applicazioni di legge, anche processuale, ascritte al giudice speciale”.

E deve in particolare affermarsi (con Cass., sez. un., 25 marzo 2019, n. 8311) come “alla luce della sentenza n. 6 del 2018 della Corte costituzionale – la quale ha carattere vincolante perchè volta ad identificare gli ambiti dei poteri attribuiti alle diverse giurisdizioni dalla Costituzione, nonchè i presupposti e i limiti del ricorso ex art. 111 Cost., comma 8 – il sindacato della Corte di cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione concerne le ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione per “invasione” o “sconfinamento” nella sfera riservata ad altro potere dello Stato ovvero per “arretramento” rispetto ad una materia che può formare oggetto di cognizione giurisdizionale, nonchè te ipotesi di difetto relativo di giurisdizione, le quali ricorrono quando la Corte dei Conti o il Consiglio di Stato affermino la propria giurisdizione su materia attribuita ad altro giudice o la neghino sull’erroneo presupposto di quell’attribuzione. L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore è configurabile solo allorchè il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete, e non invece quando si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio, anche se tale attività ermeneutica abbia dato luogo ad un provvedimento “abnorme o anomalo” ovvero abbia comportato uno “stravolgimento” delle “norme di riferimento”, atteso che in questi casi può profilarsi, eventualmente, un “error in iudicando”, ma non una violazione dei limiti esterni della giurisdizione”.

L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera di attribuzioni riservata al legislatore è configurabile solo qualora il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete. L’ipotesi non ricorre quando il giudice speciale si sia attenuto al compito interpretativo che gli è proprio, ricercando la “voluntas legis” applicabile nel caso concreto, anche se questa abbia desunto non dal tenore letterale delle singole disposizioni, ma dalla “ratio” che il loro coordinamento sistematico disvela, tale operazione ermeneutica potendo dare luogo, tutt’al più, ad un “error in iudicando”, non alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale” (Cass., sez. un., 11 settembre 2019, n. 22711).

Un’ipotesi siffatta ricorre nella specie: ad escludere che nella sentenza impugnata l’attività interpretativa sia ridondata in attività creativa della norma giuridica si trova l’evidente mancato superamento dei canoni ermeneutici legali, applicati nella ricerca della voluntas legis, in particolare nel dettato della L. n. 865 del 1971, art. 35 e dell’art. 1382 c.c., secondo un itinerario di cui il giudice d’appello dà ampiamente conto.

Il Consiglio di Stato conclude per la sussistenza di un potere sanzionatorio all’esito – come annota analiticamente il Procuratore Generale – di scrupolosa attività interpretativa della L. n. 865 del 1971, art. 35, condotta con applicazione congiunta del criterio ermeneutico “letterale”, privilegiando un’interpretazione costituzionalmente orientata della norma, “sistematico”, tenendo presenti le interrelazioni tra i commi 8, 13 e 14 del detto art. 35, ed argomentando la sussistenza di un potere sanzionatorio “intermedio” dall’espressa previsione normativa di un potere più ampio, nonchè del criterio “logico”, reputando privo di razionalità il riconoscimento della sussistenza di un potere sanzionatorio per il mancato rispetto delle clausole della convenzione nel solo caso di quelle che prevedono la cessione di aree in diritto di superficie, negando al contempo la sussistenza dello stesso potere per il più rilevante caso delle convenzioni che prevedono la cessione di aree in diritto di proprietà, soluzione che finirebbe col creare una ingiustificata disparità di trattamento.

Nella sentenza impugnata – rileva ancora il Procuratore Generale – il Consiglio di Stato ha inoltre valutato la conciliabilità del risultato dell’operazione ermeneutica, condotta con applicazione dei canoni letterale, logico e sistematico, con i principi di tipicità dei casi oggetto di sanzioni amministrative, pervenendo argomentatamente ad un risultato positivo, come del pari argomentata è l’individuazione della portata precettiva dell’art. 1382 c.c..

Il ricorso deve essere pertanto dichiarato inammissibile.

Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, deve darsi atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

P.Q.M.

La Corte, a sezioni unite, dichiara il ricorso inammissibile e condanna la ricorrente al pagamento delle spese, liquidate in Euro 6.000, oltre a spese forfetarie nella misura di Euro 200.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

Così deciso in Roma, il 8 ottobre 2019.

Depositato in Cancelleria il 5 luglio 2021