Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Ordinanza n.20690 del 20/07/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente –

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Presidente di sez. –

Dott. DE CHIARA Carlo – Presidente di sez. –

Dott. ACIERNO Maria – rel. Consigliere –

Dott. DI MARZIO Mauro – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

Dott. MANCINO Rossana – Consigliere –

Dott. CRUCITTI Roberta – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 25127-2019 proposto da:

COOPERATIVA SOCIALE E DI LAVORO OPERATORI SANITARI ASSOCIATI –

O.S.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA A. BERTOLONI 26B, presso lo studio dell’avvocato MASSIMILIANO BRUGNOLETTI, che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI – COMMISSARIO STRAORDINARIO PER L’ATTUAZIONE DEL PIANO DI RIENTRO DEL SETTORE SANITARIO DELLA REGIONE LAZIO, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

REGIONE LAZIO, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA MARCANTONIO COLONNA 27, presso lo studio dell’avvocato RITA SANTO, che la rappresenta e difende;

AZIENDA SANITARIA LOCALE ROMA *****, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA CASAL BERNOCCHI 73 presso la sede legale dell’Azienda, rappresentata e difesa dall’avvocato FABIO FERRARA;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 3519/2019 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 28/05/2019;

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 13/04/2021 dal Consigliere Dott. MARIA ACIERNO;

lette le conclusioni scritte del Procuratore Generale Aggiunto Dott. LUIGI SALVATO, il quale chiede che la Corte dichiari il ricorso inammissibile.

FATTI DI CAUSA E RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il Consiglio di Stato, confermando la pronuncia del T.A.R. ha rigettato la domanda di annullamento del Decreto 000126 del 20/4/2016 del Presidente della Regione Lazio, emesso in qualità di Commissario ad acta che aveva ad oggetto “la definizione del livello massimo di finanziamento per l’anno 2016 per le prestazioni erogate da strutture private accreditate con onere a carico delle SSR” in particolare nella parte in cui non aveva previsto la voce “Accantonamento ex Anni Verdi” e nella parte in cui aveva disposto di “far cessare ogni rapporto atipico che non sia contrattualizzato nelle forme di cui al D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8 quinquies “. Il ricorso era stato proposto dalla Cooperativa Sociale di Lavoro Operatori Sanitari Associati – O.S.A. e nello stesso era contenuta anche la domanda di accertamento del diritto, anche per l’anno 2016, di svolgere le attività riabilitative assistenziali precedentemente erogate dall’Associazione “*****” e dal Consorzio “Ri Rei”, limitatamente alle attività aziendali da quest’ultimo affittate alla ricorrente, e, per l’effetto, di ricevere i relativi finanziamenti regionali, oltre al risarcimento dei danni. E’ stato precisato in fatto nella sentenza impugnata che l’Associazione *****, titolare dell’accreditamento per le attività di riabilitazione nell’anno 2006, è stata posta in liquidazione ed ha cessato di operare. Per continuare l’attività è stato costituito il Consorzio Ri.Rei, composto da più cooperative, tra le quali la ricorrente, cui è stata affidata in via eccezionale e transitoria la gestione dei centri di riabilitazione ex ***** con provvedimento della Regione Lazio n. 2466 del 2006. L’affidamento è stato reiterato fino al 2016. Con Delib. n. 604 del 2006, la Regione Lazio ha preso atto del rapporto in essere con il Consorzio e della sua atipicità rispetto allo schema ordinario dell’accreditamento istituzionale ex D.Lgs. n. 502 del 1992 stabilendo che i costi sostenuti sarebbero stati remunerati mediante “versamento da parte della Regione di un acconto fino al 90% della media storica di quanto percepito dall’Associazione ***** nei sei mesi precedenti alla sospensione del rapporto di accreditamento provvisorio di cui alla D.G.R. n. 539 del 2006, sulla base di specifica rendicontazione mensile in ordine alle spese strettamente connesse all’erogazione dei servizi assistenziali”. Con Delib. n. 702 del 2008 la Regione ha disposto che il pagamento delle prestazioni sarebbe avvenuto “a tariffa” secondo il prezziario regionale. Con Delib. n. 65 del 2010 la Regione ha espressamente autorizzato il Consorzio a proseguire le attività così come avviate d’urgenza nel 2006, sino al termine del procedimento di autorizzazione e accreditamento istituzionale dei centri gestiti dal medesimo consorzio. Nell’anno 2011 sono state’ ceduti in affitto alle singole cooperative consorziate i rispettivi rami d’azienda per la gestione dei centri. La controversia ha infatti ad oggetto uno di essi e precisamente la struttura di ***** per la quale l’accreditamento è intervenuto il 3 agosto 2017.

1.1. La ricorrente O.S.A. ha specificamente contestato il decreto Regionale del 2016 sopra indicato avente ad oggetto la determinazione del livello massimo di finanziamento per l’anno 2016 per le strutture sanitarie accreditate per non aver previsto la voce “Accantonamento ex *****” e per la parte in cui ha disposto “di far cessare ogni rapporto atipico” che non fosse contrattualizzato nelle forme di cui al D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8 quinquies. Con i motivi aggiunti ha anche impugnato la Delib. Commissario Straordinario n. 733 del 2016 con la quale si è provveduto ad individuare le somme da destinare alla copertura di spesa derivante dalla remunerazione delle prestazioni riabilitative erogate dalle strutture non accreditate, riconoscendo un importo analogo a quello liquidato nell’anno 2015, decurtato del 5%, ai sensi del D.C.A. n. 193 del 2016.

1.2 Viene pertanto lamentata la mancata previsione di un accantonamento per le strutture ex ***** e, nei motivi aggiunti, l’insufficienza del finanziamento assegnato dalla ASL Roma ***** alla copertura dei trattamenti riabilitativi in riferimento al rapporto atipico in essere fino all’accreditamento con la O.S.A. che imporrebbero la copertura integrale degli importi.

2. A sostegno della decisione il Consiglio di Stato ha precisato che il rapporto è effettivamente sorto attraverso uno schema atipico rispetto alle due ordinarie modalità di gestione del servizio sanitario delineate dal D.Lgs. n. 502 del 1992: l’amministrazione diretta e l’accreditamento di soggetti privati. I dati normativi all’interno dei quali deve essere inquadrato il thema decidendum devono essere tratti in primo luogo dal D.C.A. (decreto Commissario ad Acta) n. 126 del 2016 nella parte in cui si afferma che le singole AA.SS.LL. devono far cessare ogni rapporto atipico che non sia contrattualizzato D.Lgs. n. 502 del 1992, ex art. 8 quinquies tenendo conto dei tempi previsti dagli eventuali accordi sottoscritti e/o da diverse disposizioni regionali in materia; che le prestazioni di assistenza territoriale possono essere remunerate esclusivamente applicando le tariffe stabilite per il rispettivo profilo assistenziale; che le ASL possono fissare il livello massimo di finanziamento per le strutture cui verrà rilasciato il titolo di accreditamento successivamente alla data del presente decreto e che non potrà in alcun caso essere superato il livello di spesa assegnato per singola ASL nell’apposito allegato; che è stato accantonato un fondo da utilizzare per l’eventuale contrattualizzazione di strutture accreditate per far fronte a sospensioni del titolo di accreditamento o per strutture cui l’autorizzazione all’esercizio ed il titolo di accreditamento verrà rilasciato nel 2016; che le strutture accreditate per le quali verrà stabilito il limite massimo di finanziamento potranno eseguire prestazioni solo a seguito della sottoscrizione dell’accordo contrattuale di cui al D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8 quinquies.

2.1 Il Consiglio di Stato afferma che il disposto della Delib. è chiaro nell’assoggettare al sistema tariffario tanto le strutture accreditate che quelle non ancora tali ma in predicato di conseguire l’accreditamento al fine di uniformare le diverse tipologie di operatori convenzionati e garantire un più efficace e uniforme controllo della spesa sanitaria. Diversamente da quanto sostiene la Cooperativa, pertanto, la Delib. prende in considerazione le strutture non ancora accreditate ma “inserite nel percorso volto al rilascio del titolo di accreditamento” prevedendo un “accantonamento” volto a coprire le prestazioni erogate dalle strutture non ancora accreditate. Viene specificato che le ASL potranno suddividere l’accantonamento solo dopo l’accreditamento e che la copertura avverrà nei limiti del livello di finanziamento assegnato. La ASL Roma tre ha provveduto riconoscendo ad OSA un importo analogo a quello del 2015. L’esame delle disposizioni sopra illustrate evidenzia che il D.C.A. del 2016 modifica quello definito nella Det. n. 65 del 2010 in quanto introduce una specifica regolamentazione delle posizioni atipiche in fase di regolarizzazione. Le due fonti normative regolano lo stesso fenomeno con soluzioni differenziate. Il D.C.A. n. 126 del 2016 consente di chiarire la relazione sussistente tra “tetti di spesa” e accantonamenti” evidenziando che i secondi hanno lo scopo di assegnare un tetto di spesa solo a conclusione dell’iter di rilascio dell’autorizzazione all’esercizio e del titolo di accreditamento in favore delle strutture subentrate ad “*****” e non invece per il rimborso integrale dei costi sostenuti. Ciò creerebbe una discriminazione contrastante con la ratio dell’uniformità di gestione che il nuovo sistema intende creare. Il precedente sistema degli “acconti” previsto nella determina n. 604 del 2006 non consentiva ugualmente il ristoro integrale dei costi in quanto prevedeva comunque una percentuale (90% della media storica dei sei mesi precedenti) e comunque si tratta di un sistema di pagamento del tutto diverso da quello fondato sull’accantonamento. Ciò che rileva, secondo il Consiglio di Stato è che la metodica degli accantonamenti non è stata concepita in modo avulso dal sistema dei tetti di spesa e in funzione di una remunerazione integrale dei costi.

2.2 Il punto di cesura tra i due sistemi si rinviene nella Delib. n. 702 del 2008 la quale ha ricondotto i rapporti atipici nei limiti delle tariffe regionali e dell’accertato effettivo svolgimento delle prestazioni.

I decreti commissariali che hanno stabilito gli accantonamenti nel tempo hanno sempre condizionato l’utilizzo dei fondi accantonati al perfezionamento delle procedure di accreditamento, lasciando intendere che gli importi si sarebbero dovuti ricondurre nei limiti della remunerazione tariffaria. Tale passaggio prescinde dal perfezionamento della procedura di accreditamento.

2.3 In conclusione, secondo quanto affermato nella pronuncia impugnata, gli accantonamenti sono sempre stati previsti in funzione dell’assegnazione di un tetto di spesa da determinarsi all’esito dell’iter di accreditamento. Il fatto che si sia protratta la procedura fino al punto di determinare un progressivo differimento della definizione dei tetti di spesa non conduce alla conclusione della remunerazione integrale e senza limiti di costi, non potendo la Cooperativa ricorrente essere sottratta all’ordinario sistema di pagamento previsto per tutti gli altri operativi, ponendosi comunque all’interno della cornice disegnata dai principi del D.Lgs. n. 502 del 1992. Il rispetto del budget assegnato, pur essendo previsto per le strutture accreditate, deve essere esteso a qualunque titolare di rapporto concessorio, essendo la conseguenza dell’esigenza di controllo e contenimento della spesa sanitaria nazionale e regionale sottesa al sistema delineato dalla legge. La pretesa sottesa al ricorso, non è fondata in alcun modo né sulla nuova normativa generale di riferimento in tema sanitario né sul tenore dei provvedimenti regionali applicabili. Anche il pregresso sistema degli accantonamenti presupponeva un limite invalicabile di remunerazione delle prestazioni sanitarie e con la sua venuta meno alle ASL è stato attribuito l’onere di circoscrivere la remunerazione nell’ambito dei limiti tariffari. Così ha fatto la ASL Roma ***** con la Delib. n. 733 del 2016 la quale individua le somme da destinare alle strutture ex ***** fissando un tetto di spesa il quale va ritenuto un limite assoluto in analogia con i budget delle strutture accreditate.

3. Avverso tale pronuncia ha proposto ricorso per cassazione la Cooperativa O.S.A. Hanno resistito con controricorso il Commissario straordinario per il piano di rientro del settore sanitario, la ASL Roma *****, la Regione Lazio. La Asl Roma ***** ha depositato memoria. Il procuratore generale con requisitoria scritta ha concluso per l’inammissibilità del ricorso.

4. Nell’unico motivo di ricorso viene dedotta la violazione dell’art. 360 c.p.c., comma 1, art. 110 c.p.a. e l’eccesso di potere giurisdizionale in relazione agli art. 103 e 113 Cost. per avere il Consiglio di Stato integrato il contenuto del D.C.A n. 126 del 2016 e modificato i presupposti fondanti la Delib. n. 733 del 2013 così sostituendosi nella diretta attività amministrativa della regione Lazio. Nella sostanza la giurisdizione è stata esercitata nella sfera riservata in via esclusiva alla discrezionalità amministrativa così travalicando i confini esterni della propria giurisdizione. Ha infatti enucleato un contenuto ed una motivazione inesistente dal predetto decreto traendo conclusioni che incidono direttamente sull’esercizio della funzione amministrativa. Non vi è traccia né nel D.C.A né nella successiva Delib. della volontà di superare il regime di pagamento atipico previsto anteriormente per la cooperativa ricorrente, il quale, di conseguenza, doveva ritenersi vigente, e soprattutto di prevedere un insuperabile tetto di spesa come per le strutture accreditate. Nella Delib. del 2006 era espressamente prevista la straordinarietà del rapporto con la regione e la non inclusione nel regime di accreditamento. Il Consiglio di Stato, in sede consultiva, aveva peraltro riconosciuto la straordinarietà del regime giuridico cui erano assoggettate le strutture ex ***** ed anche il T.A.R. in sede di conflitto negativo e la Corte di Cassazione in sede di regolazione della giurisdizione hanno riconosciuto la natura extra ordinem del rapporto con la Regione Lazio. Il D.C.A n. 126 del 2016 non si occupa delle strutture non accreditate, rimanendo in vigore, prima dell’accreditamento, la disciplina previgente e non può dirsi che con quel provvedimento si sia imposto un budget ed un tetto di spesa alle strutture in regime straordinario ed atipico. Tanto meno questo regime poteva essere con la successiva Delib. n. 733 del 2016 perché la A.S.L. non aveva questo potere e la fissazione del budget non è stata giustificata dall’avvenuto venire meno del rapporto atipico ma è rimasta del tutto immotivata salva la motivazione sostitutiva del Consiglio di Stato.

Il ricorso, come esattamente rilevato nella requisitoria del Procuratore Generale, è inammissibile. Il Consiglio di Stato ha fornito un’interpretazione del D.C.A del 2016 all’interno della cornice normativa del D.Lgs. n. 502 del 1992. Quel provvedimento amministrativo, secondo la ricostruzione, eseguita per via strettamente interpretativa dal Consiglio di Stato, aveva la funzione di dettare anche il regime transitorio fino alla conclusione della procedura di accreditamento, mediante gli accantonamenti i quali presuppongono un tetto di finanziamento e di spesa. La successiva Delib. attuativa ha fissato il budget. La conclusione conseguente all’interpretazione del tessuto normativo e regolamentge esaminato è che non si ravvisa alcuna ragione logico-giuridica a sostegno della tesi secondo la quale le strutture sanitarie in regime atipico non siano regolate dal provvedimento che vuole dettare un regime transitorio. La diversa tesi esposta in ricorso contiene una censura che si esaurisce nella prospettazione di un error in iudicando del tutto interno all’esercizio della giurisdizione amministrativa. Il controllo dei limiti esterni alla giurisdizione non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo (S.U. 27770 e 29653 del 2020).

In conclusione il ricorso è inammissibile con applicazione del principio della soccombenza in relazione al regime giuridico delle spese processuali.

PQM

Dichiara inammissibile il ricorso. Condanna la parte ricorrente a pagare alla Azienda Sanitaria Locale Roma ***** le spese processuali del presente giudizio da liquidarsi in Euro 7.500 per compensi ed Euro 200 per esborsi; alla Regione Lazio Euro 7.000 per compensi ed Euro 200 per esborsi; alla Presidenza del Consiglio dei Ministri- Commissario straordinario per l’attuazione del Piano di rientro del settore sanitario della Regione Lazio Euro 7000 per compensi oltre a spese prenotate a debito, oltre agli accessori di legge per tutte le parti resistenti.

Sussistono i requisiti processuali per l’applicazione del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 13 aprile 2021.

Depositato in Cancelleria il 20 luglio 2021