Corte di Cassazione, sez. II Civile, Sentenza n.2128 del 29/01/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MANNA Felice – Presidente –

Dott. ORICCHIO Antonio – Consigliere –

Dott. COSENTINO Antonello – Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – rel. Consigliere –

Dott. CASADONTE Annamaria – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso (iscritto al N. R.G. 6674/’17) proposto da:

P.A. (C.F.: *****), rappresentato e difeso, in forza di procura speciale a margine del ricorso, dall’Avv. Massimo Pajno ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’Avv. Patrizia Del Nostro, in Roma, piazza Cavour, n. 17;

– ricorrente –

contro

BANCA D’ITALIA S.P.A (C.F.: *****), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa, in virtù di procura speciale in calce al controricorso, dagli Avv.ti Vincenza Profeta e Giovanni Lupi ed elettivamente domiciliata presso gli stessi, in Roma, v. Nazionale, n. 91;

– controricorrente-

e PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE DI APPELLO DI ROMA;

– intimato –

avverso il decreto della Corte di appello di Roma reso nel proc.

R.V.G. n. 5167/2014, depositato il 13 settembre 2016;

Udita la relazione della causa svolta nell’udienza pubblica del 19 novembre 2020 dal Consigliere relatore CARRATO Aldo.

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Capasso Lucio, che ha concluso per il rigetto del ricorso;

uditi gli Avv.ti Simona Latini (per delega), nell’interesse del ricorrente, e Giovanni Lupi, per la controricorrente.

FATTI DI CAUSA

1. Con delibera del 15 gennaio 2013 e notificata il 22 marzo 2013, la Banca d’Italia irrogava dei confronti di P.A. la sanzione amministrativa pecuniaria dell’importo di Euro 5.000,00 ai sensi del D.Lgs. n. 385 del 1993, art. 145, (c.d. TUB), per aver, nella qualità di componente del Collegio sindacale della SO.FI.ME. s.p.a. (“Società Finanziaria Messinese”, successivamente diventata “Finanza & Trading” s.p.a.), omesso il controllo sulla comunicazione alla stessa Banca d’Italia delle variazioni negli organi sociali da parte dei componenti del Collegio sindacale (in relazione al disposto dell’art. 106, comma 6, del TUB).

Il P. impugnava detto provvedimento sanzionatorio dinanzi al TAR Lazio con ricorso dell’8-13 maggio 2013 sul presupposto che, all’epoca, tale giudice amministrativo fosse funzionalmente munito di giurisdizione esclusiva su tali impugnazioni ai sensi del combinato disposto del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. I), art. 134, comma 1, lett. c) e art. 135, comma 1, lett. c), (c.d. codice del processo amministrativo).

Nelle more del giudizio amministrativo sopravveniva la sentenza della Corte i costituzionale 15 aprile 2014, n. 94 (pubblicata nella G.U. 23 aprile 2014), con la quale veniva dichiarata l’illegittimità costituzionale, per violazione dell’art. 76 Cost., dei richiamati del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133, comma 1, lett. I), art. 134, comma 1, lett. c) e art. 135, comma 1, lett. c), (Attuazione della L. 18 giugno 2009, n. 69, art. 44, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), nella parte in cui attribuivano alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, con cognizione estesa al merito, e alla competenza funzionale del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – sede di Roma le controversie in materia di sanzioni irrogate dalla Banca d’Italia, con conseguente declaratoria di l’illegittimità costituzionale, tra gli altri, dell’art. 4, comma 1, n. 17), dell’Allegato 4 al medesimo D.Lgs. n. 104 del 2010, nella parte in cui abrogava il D.Lgs. 1 settembre 1993, n. 385, art. 145, commi da 4 a 8, (Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia).

Secondo il Giudice delle leggi, il legislatore delegato, intervenendo in modo innovativo sul riparto di giurisdizione, non aveva tenuto in debita considerazione i principi e criteri enunciati dalla delega per il riordino normativo del processo amministrativo e del riparto di giurisdizione tra giudici ordinari e amministrativi contenuta nella L. n. 69 del 2009, art. 44, il quale richiedeva, tra l’altro, di adeguare le norme vigenti alla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori. Pertanto, le norme impugnate avevano inciso profondamente sul precedente assetto, illegittimamente discostandosi dalla consolidata giurisprudenza delle sezioni unite civili della Corte di cassazione circa la spettanza alla giurisdizione ordinaria delle controversie in questione.

Di conseguenza era dichiarato costituzionalmente illegittimo, sempre per violazione dell’art. 76 Cost., anche l’art. 4, comma 1, n. 19), dell’Allegato 4 al D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, nella parte in cui aveva abrogato il D.Lgs. n. 58 del 1998, art. 187-septies, commi da 4 a 8, e 195, commi da 4 a 8, che attribuivano alla Corte d’appello la competenza funzionale per le controversie in materia di sanzioni inflitte dalla Banca d’Italia.

Quindi, per effetto della ritenuta incostituzionalità di una norma recante un’abrogazione espressa, tornavano ad avere applicazione le disposizioni illegittimamente abrogate.

A seguito di tale sopravvenienza il P. rinunciava al formulato ricorso dinanzi al TAR Lazio con atto notificato il 14 maggio 2014 e depositato il successivo 19 maggio 2014 e, successivamente, proponeva, in data 20 maggio 2014, nuovo ricorso in opposizione avverso la stessa delibera sanzionatoria della Banca d’Italia davanti alla Corte di appello di Roma, riproponendo i medesimi motivi già dedotti con la precedente opposizione.

Il TAR Lazio, precedentemente adito, per effetto della presentata rinuncia al giudizio dinanzi allo stesso instaurato, lo dichiarava estinto con Decreto del 27 giugno 2014, depositato il 1 agosto 2014.

2. Nella costituzione della Banca d’Italia, la Corte di appello di Roma, con decreto depositato il 13 settembre 2016, dichiarava inammissibile l’opposizione, condannando il P. al pagamento delle spese processuali.

A sostegno dell’adottata decisione la Corte Laziale rilevava che il precedente ricorso dinanzi al TAR era stato già proposto tardivamente, ovvero in violazione del termine di 30 giorni previsto dal D.Lgs. n. 385 del 1993, art. 145, comma 4 e che, pertanto, la nuova riproposizione del ricorso dinanzi alla stessa Corte di appello, a seguito di dichiarazione di estinzione del giudizio amministrativo conseguente alla citata sentenza della Corte costituzionale n. 94/2014, non avrebbe potuto determinare la rimessione in termini in favore dell’opponente, donde il ricorso non poteva che incorrere nella declaratoria di inammissibilità.

3. Avverso il suddetto decreto il P. ha proposto ricorso per cassazione articolato in due complessi motivi, al quale ha resistito con controricorso l’intimata Banca d’Italia. Il difensore del ricorrente ha anche depositato memoria ai sensi dell’art. 378 c.p.c..

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo il ricorrente ha censurato – ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 – per violazione e falsa applicazione dell’art. 24 Cost. e del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 29 e art. 145, comma 4, (rectius: n. 385/1993). Ad avviso del ricorrente, la Corte di appello di Roma, nello statuire che “affinchè la tutela fosse esercitata occorreva comunque la pendenza di un tempestivo ricorso dinanzi al TAR competente”, aveva erroneamente ritenuto tardivo il ricorso formulato dinanzi al giudice amministrativo, avendo applicato alla fattispecie in questione, invece che il termine (di sessanta giorni) di cui al D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 29, il termine decadenziale (di 30 giorni) previsto dal D.Lgs. n. 385 del 1993, art. 145, comma 4, invero non vigente al momento della proposizione dell’opposizione in quanto abrogato dal D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 4, comma 1, n. 17, dell’allegato 4, solo successivamente dichiarato costituzionalmente illegittimo con la sentenza n. 94/2014 della Corte costituzionale.

2. Con la seconda doglianza il ricorrente ha denunciato – sempre avuto riguardo all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 – la violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 84 e art. 35, comma 2, lett. c).

A fondamento di tale motivo il ricorrente ha prospettato l’erroneità dell’impugnata decisione nella parte in cui aveva attribuito alla rinuncia agli atti del giudizio – compiuta da esso ricorrente dinanzi al TAR Lazio ai sensi del citato il D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 84, – l’immediato effetto estintivo del procedimento giurisdizionale e ciò nonostante non fosse ancora intervenuta l’apposita pronuncia del giudice amministrativo in virtù e per gli effetti del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 35, comma 2, lett. c).

3. Ritiene il collegio che i due motivi – esaminabili congiuntamente siccome all’evidenza connessi (concernendo la medesima questione giuridica) – sono fondati per le ragioni che seguono.

Con il decreto impugnato in questa sede è stata ravvisata la tardività dell’originario ricorso proposto dinanzi al TAR Lazio dal P. (sul presupposto che all’epoca della sua formulazione la giurisdizione appartenesse al giudice amministrativo in materia), dovendosi ritenere violato il termine di trenta giorni dalla comunicazione del provvedimento impugnato, previsto al D.Lgs. n. 285 del 1993, art. 145, comma 4, tenendosi presente che esso era stato notificato il 22 marzo 2013 e che la notifica dell’opposizione era intervenuta l’8 maggio successivo, con il suo relativo deposito il 13 maggio.

Con lo stesso decreto la Corte laziale ha, altresì, ritenuto che non potevano accogliersi i rilievi avanzati dal P., in virtù dei quali, per effetto della su citata sentenza della Corte costituzionale n. 94/2014 (con conseguente riattribuzione della giurisdizione al giudice ordinario), sarebbero dovuti decorrere nuovi termini per impugnare il provvedimento sanzionatorio, e ciò sulla base della essenziale ragione che la tutela giurisdizionale non avrebbe potuto successivamente rivivere in spregio dei termini temporali fissati dalla legge (e già scaduti) per il rimedio oppositivo.

Ciò premesso, osserva il collegio che l’impugnato decreto della Corte di appello è errato in punto di diritto poichè non ha tenuto presente che, al momento della proposizione del ricorso in opposizione dinanzi al TAR Lazio (l’8-13 maggio 2013) e prima che intervenisse la sentenza di illegittimità costituzionale n. 94 del 2014, la disciplina processuale che trovava applicazione al riguardo – relativa all’esperimento delle azioni di annullamento dei provvedimenti amministrativi – era quella contenuta nel D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (c.d. codice del processo amministrativo).

E ciò per l’assorbente ragione che il menzionato comma 4 dell’art. 145 del TUB era stato abrogato dal proprio del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 4, comma 1, punto 17), dell’allegato 4, di cui poi venne dichiarata l’illegittimità costituzionale solo la citata sentenza n. 94 del 2014 (quindi successiva alla proposizione del ricorso dinanzi al TAR da parte del P.), pubblicata sulla G.U. del 23 aprile 2014, n. 18, con la riviviscenza della disciplina del previgente citato art. 145, comma 4, del TUB, che prescriveva il rispetto del termine di 30 giorni per la proposizione dell’opposizione in sede giudiziale.

In particolare, per effetto dell’applicabilità “ratione temporis” al ricorso in questione formulato dal P. dinanzi al Tar Lazio del D.Lgs. n. 104 del 2010, era previsto, in generale, che l’azione di annullamento dei provvedimenti amministrativi avrebbe dovuto essere proposto nel termine di decadenza di sessanta giorni, dall’avvenuta conoscenza da parte del destinatario (art. 29 del citato D.Lgs.).

Fatta questa precisazione, va segnalato che se è pur vero che ai procedimenti oppositivi ricadenti nell’ambito di applicabilità del medesimo D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 119, – tra i quali (indicati alla lett. b) i giudizi aventi ad oggetto del controversie relative ai provvedimenti adottati dalle Autorità amministrative indipendenti (come quelli emessi dalla Banca d’Italia, cui si riferisce il caso in questione) – si applicava il rito abbreviato dalla medesima norma disciplinato, ai sensi del comma 2 della stessa era stato previsto che, di regola, tutti i termini processuali ordinari erano stati dimezzati, ad eccezione, nei giudizi di primo grado, tra gli altri, del termine per la notificazione del ricorso introduttivo.

Ciò significa che, nell’intervallo temporale di vigenza del D.Lgs. n. 104 del 2010, anche per la proposizione dei ricorsi (e, quindi, per la loro notificazione), in primo grado (di merito, e tale deve considerarsi anche quando per il procedimento sia previsto un solo grado di merito) avverso gli indicati provvedimenti, era rimasto immutato il termine decadenziale ordinario di 60 giorni, come sancito in generale dal ricordato art. 29 dello stesso D.Lgs. n. E’, quindi, indubbio, che all’atto della notificazione del ricorso dinanzi al TAR da parte del P., quest’ultimo era tenuto ad osservare, a pena di decadenza, il termine di sessanta giorni, termine che risulta effettivamente rispettato, essendo il ricorso stesso stato notificato l’8 maggio 2013 (con il suo conseguente deposito il 13 maggio seguente), a fronte dell’avvenuta notificazione del provvedimento sanzionatorio opposto in data 22 marzo 2013. Non avrebbe, pertanto, la Corte di appello di Roma potuto applicare – “ora per allora” – il più breve termine di 30 giorni per le impugnazioni in materia reintrodotto solo a seguito della citata sentenza di illegittimità costituzionale n. 94/2014, pubblicata sul supplemento della G.U. n. 18 del 23 aprile 2014.

E proprio per effetto dell’intervento di tale pronuncia di incostituzionalità, il P., con atto notificato alla Banca d’Italia il 14 maggio 2014 e depositato il successivo 19 maggio 2014, ebbe a formalizzare, ai sensi del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 84, apposita rinuncia al ricorso pendente dinanzi al TAR Lazio, e, subito di seguito, in data 20 maggio 2014 proponeva nuovamente opposizione, avverso lo stesso decreto già impugnato dinanzi al citato giudice amministrativo, avanti alla Corte di appello di Roma, in dipendenza della ripristinata sussistenza della giurisdizione ordinaria sui procedimenti oppositivi ai provvedimenti sanzionatori adottati dalle Autorità indipendenti.

Solo, poi, con decreto del 27 giugno 2014, depositato il 1 agosto 2014, il TAR Lazio dichiarava il ricorso estinto per rinuncia (come da decreto prodotto e ed anche trascritto nel ricorso per cassazione), ragion per cui solo in tale data il giudizio amministrativo poteva dirsi definito con un provvedimento giudiziale (cfr., per tutte, Consiglio di Stato, adunanza plenaria, 24 giugno 2004, n. 8), donde, all’atto della rinnovata presentazione del ricorso avverso il provvedimento della Banca d’Italia, lo stesso giudizio amministrativo doveva considerarsi ancora pendente.

Da questo sviluppo della vicenda processuale discende, dunque, che certamente il P. non era decaduto dal termine per impugnare il provvedimento sanzionatorio, avendolo osservato (quello di sessanta giorni) al momento della proposizione del ricorso dinanzi al Tar Lazio (per quanto detto in precedenza) e avendo riproposto il ricorso stesso – in via, in effetti, prosecutoria – dinanzi alla Corte di appello di Roma (quale giudice ordinario, avanti al quale si era venuta a verificare la “translatio”), a seguito della suddetta sentenza della Corte costituzionale n. 94/2014, oltretutto nel termine di trenta giorni dalla sua pubblicazione in G.U., in pendenza ancora del giudizio amministrativo, così rimanendo fermi gli effetti processuali determinatisi al momento della formulazione del primo tempestivo ricorso.

Oltretutto, su un piano generale, va ricordato che – secondo la giurisprudenza di questa Corte (v. Cass. n. 5240/2000 e, più recentemente, Cass. n. 1644/2019) – l’efficacia retroattiva delle pronunce di accoglimento emesse dalla Corte costituzionale incontra un limite nelle situazioni consolidate per effetto di intervenute decadenze, con la precisazione che tale limite, tuttavia, non opera quando la dichiarazione di illegittimità costituzionale investe proprio la norma che avrebbe dovuto rendere operante la decadenza.

4. In definitiva, sulla scorta delle argomentazioni complessivamente esposte, il ricorso va accolto, con la conseguente cassazione dell’impugnato decreto ed il rinvio del procedimento di opposizione alla Corte di appello di Roma, in diversa composizione, che, sul presupposto della tempestività del ricorso originariamente formulato dal P.A., si pronuncerà sui motivi con esso proposti e provvederà a regolare anche le spese del presente giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa il decreto impugnato e rinvia, anche per le spese del presente giudizio, alla Corte di appello di Roma, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della 2 Sezione civile, il 19 novembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 29 gennaio 2021