Corte di Cassazione, sez. I Civile, Ordinanza n.26584 del 30/09/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CAMPANILE Pietro – Presidente –

Dott. SCOTTI Umberto L. C. G. – Consigliere –

Dott. IOFRIDA Giulia – rel. Consigliere –

Dott. TERRUSI Francesco – Consigliere –

Dott. CARADONNA Lunella – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 8374/2016 proposto da:

Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del Ministro pro tempore, domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, presso l’Avvocatura Generale dello Stato, che lo rappresenta e difende ope legis;

– ricorrente –

contro

***** S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, Lungotevere della Vittoria n. 5, presso lo studio dell’avvocato Arieta Giovanni, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato Cerocchi Marco, giusta procura a margine del controricorso;

– controricorrente –

contro

Fallimento ***** S.p.a. n. *****, in persona del curatore avv. M.F., elettivamente domiciliato in Roma, Lungotevere della Vittoria n. 5, presso lo studio dell’avvocato Arieta Giovanni, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato Cerocchi Marco, giusta procura speciale per Notaio B.F. di *****;

– resistente –

E sul ricorso successivo:

Equitalia Sud s.p.a., già Equitalia Gerit S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, Via Piemonte n. 39, presso lo studio dell’avvocato Calabrò

Alessandra, che la rappresenta e difende, giusta procura in calce al ricorso;

– ricorrente –

contro

***** S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, Lungotevere della Vittoria n. 5, presso lo studio dell’avvocato Arieta Giovanni, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato Cerocchi Marco, giusta procura a margine del controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1493/2016 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 05/03/2016;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 17/06/2021 dal cons. Dott. IOFRIDA GIULIA.

FATTI DI CAUSA

La Corte d’appello di Roma, con sentenza n. 1493/2016, depositata in data 5/3/2016, – in controversia concernente opposizione della ***** spa alla cartella esattoriale con la quale le si era ingiunto di pagare Euro 2.317.714,67, dovuti a titolo di garanzia prestata a favore di alcune società, cui il Ministero dello Sviluppo Economico aveva revocato il finanziamento – ha, in accoglimento dell’appello della società, riformato la decisione di primo grado, che aveva, nella contumacia del Ministero convenuto, respinto l’opposizione.

In particolare, i giudici d’appello, respinta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata da Equitalia Gerit, essendo stata impugnata la cartella esattoriale per sua genericità (per essere, in essa, il credito descritto soltanto come relativo a “revoca agevolazioni attività produttive L. n. 488 del 1992” o “revoca contributi contratti di programma L. 23 dicembre 1996, n. 662”, come si evince dal controricorso di *****) e mancata notifica degli atti impositivi presupposti, hanno annullato la cartella esattoriale, per difetto di allegazione, alla cartella, dell’atto presupposto, vale a dire la revoca del finanziamento, avendo assunto rilievo decisivo, al riguardo, la contumacia in primo grado del Ministero, e condannato, in solido, il Ministero ed Equitalia Gerit, alla refusione delle spese di entrambi i gradì del giudizio in favore dei procuratori di *****, dichiaratisi antistatari.

Avverso la suddetta pronuncia, il Ministero dello Sviluppo Economico ed Equitalia Sud spa propongono distinti ricorsi per cassazione, rispettivamente notificati il primo il 24-25/3/2016 ed il secondo il 21/4-2/5-2016, affidati, ciascuno, ad un motivo, nei confronti di ***** spa (che resiste con distinti controricorsi). Equitalia ha depositato memoria. Il Fallimento ***** spa, a seguito di dichiarazione di fallimento del 23/5/2019, ha depositato memoria, riportandosi alle considerazioni svolte da ***** spa nel controricorso ed insistendo per l’inammissibilità ed il rigetto del ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il Ministero dello Sviluppo Economico, ricorrente principale, lamenta, con unico motivo, la violazione e falsa applicazione, ex art. 360 c.p.c., n. 3, della L. n. 449 del 1997, art. 24, comma 32, come interpretato dalla L. n. 99 del 2009, art. 3, comma 8, nella parte in cui la Corte di merito ha ritenuto illegittima la cartella per non avere esaustivamente indicato il fondamento della pretesa in considerazione della mancata produzione in giudizio degli atti prodromici alla stessa, atteso che gli atti inerenti il rapporto sottostante tra amministrazione e beneficiario (ed in particolare, la revoca dell’agevolazione) non dovevano, in ogni caso, essere notificati al soggetto che aveva rilasciato garanzia autonoma, come accaduto nella specie, essendo la richiesta di escussione svincolata dal rapporto garantito.

2. La ricorrente (incidentale) Equitalia lamenta, con unico motivo, la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 91 e 92 c.p.c., ex art. 360 c.p.c., n. 3, nella parte in cui la Corte di merito ha condannato, in solido, il Ministero ed Equitalia Gerit alla rifusione delle spese di entrambi i gradi del giudizio, atteso che, come riconosciuto dalla Corte di merito, la cartella esattoriale è stata annullata per responsabilità esclusiva dell’Ente impositore che, scegliendo di rimanere contumace in primo grado, non aveva fornito la prova della notifica del titolo esecutivo prodromico, attività di esclusiva competenza dell’amministrazione, essendo l’agente di riscossione estraneo all’attività di iscrizione a ruolo.

3. Preliminarmente, in relazione al Fallimento della ***** spa, intervenuto nel corso del presente giudizio di legittimità, deve ribadirsi che, nel giudizio di cassazione, dominato dall’impulso di ufficio, non sono applicabili le comuni cause di interruzione del processo previste dalla legge in generale (ex multis, Cass. S.U. 14385/2007; Cass. 21153/2010; Cass. 14786/2011; Cass. 8685/2012) e dalla L.Fall., art. 43 (Cass. 21153/2010; Cass. 8685/2012; Cass. 7477/2017; Cass. 27143/2017).

Il Fallimento è intervenuto volontariamente nel giudizio, costituendosi con memoria ex art. 378 c.p.c..

Ora, secondo consolidato principio di questo giudice di legittimità, nel giudizio di cassazione, mancando un’espressa previsione normativa che consenta al terzo di prendervi parte con facoltà di esplicare difese, è inammissibile l’intervento di soggetti che non abbiano partecipato alle pregresse fasi di merito, fatta eccezione per il successore a titolo particolare nel diritto controverso, al quale tale facoltà deve essere riconosciuta solo ove non vi sia stata precedente costituzione del dante causa (Cass. 25423/2019; Cass. 33448/2018; Cass. 5759/2016).

Nel presente giudizio, la ***** spa aveva già depositato controricorso, quindi l’intervento del Fallimento ***** spa va dichiarato inammissibile.

4. Sempre preliminarmente, va rilevato che non viene in discussione nel presente giudizio la questione della possibilità per l’amministrazione di riscuotere la polizza di garanzia a mezzo ruolo esattoriale basato sul provvedimento di revoca del beneficio, sulla base della natura interpretativa e non innovativa della L. n. 99 del 2009, art. 3 (cfr. Cass. 21232/2016; conf. Cass. 1336/2017 e Cass. 650/2018 e Cass. 10809/2020).

Ora, la L. 27 dicembre 1997, n. 449, art. 24, comma 32 dispone che “Il provvedimento di revoca delle agevolazioni disposte dal Ministro dell’industria del commercio e dell’artigianato in materia di incentivi all’impresa costituisce titolo per l’iscrizione a ruolo, ai sensi del D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, art. 67, comma 2, e successive modificazioni, degli importi corrispondenti degli interessi e delle sanzioni”.

La L. 23 luglio 2009, n. 99, art. 3, comma 8, ha interpretato il suddetto comma nel senso che “il provvedimento di revoca delle agevolazioni disposte dal Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato, dal Ministero delle attività produttive e dal Ministero dello sviluppo economico in materia di incentivi alle imprese costituisce titolo per l’iscrizione a ruolo degli importi corrisposti e dei relativi interessi, rivalutazioni e sanzioni nei confronti di tutti gli obbligati e quindi anche nei confronti dei soggetti che hanno prestato garanzia fideiussoria in relazione alle agevolazioni revocate”. In tal modo, in forza del titolo rappresentato dalla revoca delle agevolazioni, che diviene esecutivo, senza necessità di accertamento del credito in via amministrativa, l’amministrazione può agire con cartella, D.Lgs. n. 46 del 1999, ex art. 21 anche nei confronti del garante.

Nella specie, malgrado la rubrica del motivo rechi il riferimento alla L. n. 99 del 2009, art. 3 l’unica censura sollevata dal Ministero ricorrente principale riguarda la declaratoria di nullità della cartella esattoriale per mancata notifica degli atti presupposto, anche tenuto conto della ratio decidendi della sentenza impugnata.

5.1. Tanto premesso, l’unica censura del ricorso principale del Ministero è fondata.

5.2. Deduce la controricorrente che la necessità di previa notifica all’assicuratrice del titolo esecutivo, vale a dire la revoca dell’agevolazione, ai fini della conoscibilità da parte del debitore del merito della pretesa, non trova deroga né nel D.Lgs. n. 46 del 1999, art. 21 né nella L. n. 449 del 1997, art. 24, comma 32, come interpretato dalla L. n. 99 del 2009, art. 3, comma 8, e che, in ogni caso, il profilo della natura autonoma della garanzia prestata non è stato neppure esaminato nel presente giudizio, stante le omissioni dell’amministrazione, rimasta contumace in primo grado (mentre Equitalia si era limitata ad eccepire la propria carenza di legittimazione passiva).

5.3. Ora, deve rilevarsi che si è già formato un consolidato orientamento di legittimità (Cass. n. 3980 del 2015, Cass. nn. 3981, 3982, 3983, 4124, 4125, 4126, 4127, 4128, 4129, 4546, 4547, 4548 e 4549 del 2015, nonché, successivamente, Cass. n. 12300 del 2016, Cass. n. 7915 del 2018, Cass. n. 3711 del 2019; Cass. 25034/2019) secondo il quale “nel sistema di concessione delle agevolazioni pubbliche a sostegno degli interventi nel Mezzogiorno d’Italia (di cui al D.L. 22 ottobre 1992, n. 415, convertito nella L. 19 dicembre 1992, n. 488), ove la polizza fideiussoria a garanzia della restituzione della prima rata sia stata stipulata con richiamo espresso alla normativa di settore per una durata di trentasei mesi senza possibilità di proroga, l’assicuratrice è obbligata al pagamento della cauzione se la banca concessionaria, nel rispetto del predetto termine, contesti le inadempienze al percettore delle agevolazioni, senza che sia necessario l’intervento di un formale, provvedimento di revoca dell’agevolazione”.

5.4. Lo strumento contrattuale adottato (la legge indica diverse possibili alternative, a scelta del beneficiario: ad es. D.M. n. 527 del 1995, art. 5 comma 4 bis: “fidejussione bancaria o una polizza assicurativa, di pari importo della cauzione medesima, irrevocabile, incondizionata ed escutibile a prima richiesta”), e’, in forza delle indicazioni normative (essendo redatto sulla base di schema allegato ai decreti ministeriali di attuazione della normativa sulle agevolazioni), stato assimilato a quello della cauzione, ovvero è volto a garantire l’eventuale, immediata restituzione della prima tranche di un contributo solo provvisoriamente anticipato.

Per l’escussione non sono previste particolari formalità, né un contenuto predeterminato, bastando la richiesta di restituzione del pagamento. Essa ha come unico presupposto la contestazione dell’inadempienza al beneficiario, e la comunicazione di essa anche al garante, ma non anche il suo definitivo accertamento; accertamento necessario solo al fine dell’eventuale adozione del provvedimento di revoca e dell’avvio delle azioni di recupero.

Il pagamento di quanto è oggetto della polizza, cioè la restituzione della cauzione, è dovuto “a semplice richiesta” da parte della banca concessionaria, con la mera indicazione dell’inadempienza riscontrata e quindi con la mera allegazione di essa (sia pure a seguito di una motivazione ed all’esito di una adeguata condotta ispettiva, salvi gli esiti degli ulteriori accertamenti e del relativo iter di modifica o revoca del provvedimento di concessione), atteso che lo svincolo della cauzione o della polizza stessa è subordinato non già all’assenza di un provvedimento di revoca, ma all’assenza di “cause e/o fatti idonei a determinare l’assunzione di un provvedimento di revoca”.

E’ stato quindi ritenuto da questo giudice di legittimità che l’obbligazione di pagamento del garante sorge all’atto di quella sola comunicazione e della dichiarazione di sussistenza dell’inadempienza riscontrata, vale a dire della dichiarazione – o denunzia – della presenza di una causa o altro fatto idoneo a determinare l’assunzione di un, necessariamente successivo, provvedimento di revoca.

Il tutto dipende dal fatto che l’obbligazione nei confronti della banca concessionaria (che eroga il contributo o l’agevolazione, per conto dell’amministrazione) è funzionalmente e strutturalmente distinta da quella avente ad oggetto la restituzione delle somme percepite a titolo di erogazione, tanto da restare da quella indipendente e da giustificare, anche se del caso in via cautelativa (e quindi provvisoria), l’incameramento della somma versata – o promessa dalla garante – a titolo di cauzione al verificarsi pure di eventi o accadimenti che potrebbero non giustificare la revoca del provvedimento di concessione del finanziamento.

In conclusione, la funzione della polizza fideiussoria del tipo di quella prestata a garanzia della restituzione delle agevolazioni per attività produttive concesse ai sensi della L. n. 488 del 1992 o per contributi contratti di programma concessi ai sensi della L. n. 488 del 1992, è quella di consentire un incameramento immediato della cauzione, basato su una decisione unilaterale, che non richiede una dettagliata indicazione delle inadempienze addebitate al beneficiario.

5.5. La natura di garanzia autonoma, non dimostrata dall’amministrazione, secondo la controricorrente, a causa della sua mancata difesa in primo grado, stante la dichiarata contumacia, non necessitava, tuttavia, di prova specifica, trovando le garanzie prestate in relazione ad agevolazioni per attività produttive integrale disciplina e modello nella normativa di settore.

5.6. Vero poi che, in materia tributaria, questa Corte a Sezioni Unite (Cass. 11722/2010) ha affermato che la cartella esattoriale che non segua uno specifico atto impositivo già notificato al contribuente, ma costituisca il primo ed unico atto con il quale l’ente impositore esercita la pretesa tributaria, deve essere motivata alla stregua di un atto propriamente impositivo, e contenere, quindi, gli elementi indispensabili per consentire al contribuente di effettuare il necessario controllo sulla correttezza dell’imposizione, potendo la motivazione essere assolta “per relationem” ad altro atto che costituisca il presupposto dell’imposizione, del quale, tuttavia, debbono comunque essere specificamente indicati gli estremi ovvero debba essere curata l’allegazione, quando di esso il contribuente non abbia già integrale e legale conoscenza per effetto di precedente notificazione o pubblicazione.

Le stesse Sezioni Unite hanno, peraltro, precisato che “il difetto di motivazione della cartella esattoriale, che faccia rinvio ad altro atto costituente il presupposto dell’imposizione senza indicarne i relativi estremi di notificazione o di pubblicazione, non può condurre alla dichiarazione di nullità, allorché la cartella sia stata impugnata dal contribuente il quale abbia dimostrato in tal modo di avere piena conoscenza dei presupposti dell’imposizione, per averli puntualmente contestati, ma abbia omesso di allegare e specificamente provare quale sia stato in concreto il pregiudizio che il vizio dell’atto abbia determinato al suo diritto di difesa”.

Nella specie, la società assicuratrice aveva dedotto di non essere stata in grado di esercitare compiutamente il proprio diritto di difesa.

Tuttavia, il principio in ordine all’obbligo di motivazione della cartella esattoriale deve essere differenziato a seconda del contenuto prescritto per ciascuno tipo di atto.

5.7. Nella materia in oggetto, vale a dire nel sistema di concessione delle agevolazioni pubbliche a sostegno degli interventi nel Mezzogiorno d’Italia (di cui al D.L. 22 ottobre 1992, n. 415, convertito nella L. 19 dicembre 1992, n. 488) o di contributi per contratti di programma secondo L. n. 662 del 1996, va ribadito che, ove la polizza fideiussoria, a garanzia della restituzione dei contributi, sia stata stipulata con richiamo espresso alla normativa di settore, l’assicuratrice è obbligata al pagamento della cauzione in caso di contestazione, da parte della banca concessionaria, di inadempienze al percettore delle agevolazioni, senza che sia necessario l’intervento di un formale provvedimento di revoca dell’agevolazione e quindi senza che ne sia necessaria l’allegazione in sede di cartella esattoriale notificata al garante, D.Lgs. n. 46 del 1999, ex art. 21.

6. Il ricorso incidentale di Equitalia, in punto spese, è di conseguenza assorbito.

7. Per tutto quanto sopra esposto, in accoglimento del ricorso principale, assorbito l’incidentale, inammissibile l’intervento del Fallimento ***** spa, va cassata la sentenza impugnata, con rinvio alla Corte d’appello di Roma in diversa composizione. Il giudice del rinvio provvederà alla liquidazione delle spese del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso principale, assorbito il ricorso incidentale, inammissibile l’intervento del Fallimento ***** spa, cassa la sentenza impugnata, con rinvio alla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione, anche in ordine alle spese processuali del presente giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 17 giugno 2021.

Depositato in Cancelleria il 30 settembre 2021