Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Ordinanza n.27324 del 07/10/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente –

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Presidente di sez. –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente di sez. –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. FERRO Massimo – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – rel. Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. FALASCHI Milena – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 21639-2016 proposto da:

COMUNE DI NISCEMI, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA STOPPANI 1, presso lo studio dell’avvocato EDOARDO NIGRA, che lo rappresenta e difende per procura speciale in atti;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELLA DIFESA, in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

COMUNE DI RAGUSA, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI BARBIERI 6, presso lo studio dell’avvocato CARMELO GIURDANELLA, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato SERGIO BONCORAGLIO;

LEGAMBIENTE SICILIA, (già LEGAMBIENTE, COMITATO REGIONALE SICILIANO ONLUS), ASSOCIAZIONE ITALIANA PER IL WORLD WIDE FUND FOR NATURE (W.W.F. ITALIA) O.N.L.U.S., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati DANIELA CIANCIMINO, CORRADO V. GIULIANO, NICOLA GIUDICE, ed ANTONELLA BONANNO;

ASS. MOVIMENTO NO MUOS SICILIA, in persona del legale rappresentante pro tempore, nonché O.E., M.G., B.R., rappresentati e difesi dagli avvocati CLAUDIA VIRGADAVOLA, e NICOLA GIUDICE;

M.G., C.E.L., A.F., R.G., rappresentati e difesi dagli avvocati SEBASTIANO PAPANDREA, PAOLA OTTAVIANO e NICOLA GIUDICE, tutti elettivamente domiciliati in ROMA presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE;

– controricorrenti –

nonché contro ASSESSORATO REGIONALE TERRITORIO E AMBIENTE DELLA REGIONE SICILIANA, ASSESSORATO REGIONALE AGRICOLTURA, SVILUPPO RURALE E PESCA MEDITERRANEA, AGENZIA REGIONALE PER LA PROTEZIONE DELL’AMBIENTE, PRESIDENZA DELLA REGIONE SICILIANA, T.S., P.G., MU.FI.SA., RI.SA., RI.AN., CA.LI., D.D.C.F., RI.DE., V.A., COMUNE DI VITTORIA, COMUNE DI GELA;

– intimati –

avverso la sentenza n. 133/2016 del CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA – PALERMO, depositata il 06/05/2016.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 06/07/2021 dal Consigliere Dott. LINA RUBINO.

RILEVATO

che:

1. Il Comune di Niscemi propone ricorso per Cassazione articolato in due motivi ed illustrato da memoria nei confronti del Ministero della difesa, dell’Assessorato al territorio e ambiente della Regione siciliana, dell’Assessorato regionale agricoltura, dell’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente, della Presidenza della Regione siciliana, di Legambiente, dell’Associazione italiana per il WWF, dei Comuni di Modica, Vittoria, Ragusa e Gela, dell’Associazione movimento No Muos Sicilia, di P.G., M.G., B.R., A.F., Mu.Fi.Sa., C.E., Ri.Sa., Ri.An., Ca.Li., T.S., D.D.C.F., R.G., Mi.Gi., Ri.De., V.A., O.E., P.G., per la cassazione della sentenza del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana del 6 maggio 2016, n. 133/2016, notificata il 20 giugno 2016.

2. Resiste con controricorso il Ministero della Difesa.

3. Resistono, con controricorsi adesivi a quello principale del Comune di Niscemi, il Comune di Ragusa nonché, congiuntamente, Legambiente Sicilia, già Legambiente Comitato regionale siciliano Onlus, l’Associazione italiana per il WWF Onlus, Mi.Gi., C.E., A.F., R.G., l’Ass. Movimento No Muos Sicilia, O.E., M.G., B.R..

4. Gli altri soggetti, regolarmente intimati, non hanno svolto attività difensiva in questa sede.

5. La Procura generale ha depositato conclusioni scritte con le quali chiede che si dichiari l’inammissibilità del ricorso.

6. La vicenda trae origine dalla richiesta di autorizzazione all’installazione del sistema di comunicazione satellitare Muos (Mobile User Objective System) che prevede la realizzazione di quattro satelliti e di quattro stazioni terrestri, una delle quali localizzata a Niscemi, dentro la base militare USA, ed al servizio del dipartimento della difesa degli Stati Uniti, ove era prevista la realizzazione di antenne paraboliche di elevata potenza, di alcuni fabbricati nonché di una strada di accesso e la costruzione di numerosi impianti di supporto, il tutto nella riserva naturale denominata sughereta di Niscemi.

7. Il Comune di Niscemi dapprima espresse parere favorevole all’esecuzione di tali interventi, quindi sollecitò una verifica dell’ARPA sulle emissioni elettromagnetiche, all’esito della quale dispose l’annullamento in autotutela del nulla osta già rilasciato.

8. Con atto del 1 giugno 2011 I’ARTA (Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente), Servizio 1 Vas- Via, richiamate alcune relazioni tecniche acquisite, esprimeva in via sostitutiva, ai sensi della L.R. siciliana n. 13 del 2007, parere favorevole sulla valutazione di incidenza ambientale relativa al progetto e ne autorizzava l’esecuzione.

9. Questo provvedimento venne impugnato dal Comune di Niscemi davanti al T.A.R. per la Regione Siciliana, con ricorso dichiarato improcedibile.

10. Successivamente, la Giunta regionale revocò l’autorizzazione all’installazione del sistema Muos rilasciata con nota del 28 giugno 2011. Tali atti furono impugnati dal Ministero della difesa con ricorsi respinti dal T.A.R. Sicilia.

11. Infine, con provvedimento dirigenziale del 24 luglio 2013 il dirigente generale dell’ARTA revocò i provvedimenti adottati in autotutela, rimuovendo gli ostacoli alla sua realizzazione dell’impianto c.d. Muos.

12. Contro quest’ultimo atto fu proposto ricorso amministrativo da Legambiente e dal movimento No Muos, nonché da diversi proprietari di terreni ricadenti nell’area interessata; l’impugnativa venne accolta dal T.A.R. Sicilia con sentenza n. 461 del 2015, che fu impugnata davanti al Consiglio per la giustizia amministrativa per la Regione siciliana con appello principale del Ministero della difesa ed appello incidentale da parte del Comune di Niscemi e di Legambiente.

13. Consiglio di giustizia amministrativa emetteva una prima sentenza non definitiva, n. 581/2015, con la quale da un lato accoglieva l’appello del Ministero, osservando che l’autorizzazione paesaggistica non era scaduta ma aveva beneficiato di una proroga, e, riformando la sentenza di primo grado, affermava che il nulla osta rilasciato dall’Azienda Regionale Foreste Demaniali non era scaduta nel 2008; respingeva le eccezioni sollevate dal Comune di Niscemi e confermava l’illegittimità del provvedimento del 24 luglio 2013 recante la cosiddetta revoca delle revoche e quindi la necessità del suo annullamento, anche se seguendo un iter logico-motivazionale diverso rispetto a quello del tribunale. Affermava che per effetto delle suddette statuizioni il contenzioso si riduceva all’esame del solo ricorso proposto dal Comune di Niscemi, non potendo prendere in considerazione l’appello incidentale di Legambiente che, in quanto interventore ad adiuvandum, non aveva facoltà di ampliare il thema decidendum. Sempre con la sentenza parziale respingeva il terzo, il quarto motivo e la seconda parte del secondo mentre in relazione al primo motivo e alla prima parte del secondo disponeva l’espletamento di una verificazione, chiedendo agli esperti quale fosse la effettiva consistenza e quali fossero gli effetti anche sulla salute umana delle emissioni elettromagnetiche generate dall’impianto Muos quando funzionante e se quelle emissioni fossero conformi o meno alla normativa sovranazionale, nazionale e regionale in materia di tutela dalle esposizioni elettromagnetiche, di tutela ambientale delle aree SIC e di prevenzione antisismica; infine chiedeva ai verificatori se le emissioni elettromagnetiche dell’impianto Muos potessero mettere in pericolo la sicurezza del traffico aereo.

14. All’esito di tale verifica, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, con la sentenza n. 133 del 2016 qui impugnata, ha respinto il ricorso del Comune di Niscemi nella parte residua, escludendo, all’esito della verificazione, che la realizzazione del progetto e le emissioni elettromagnetiche derivanti dalla realizzazione dell’impianto MUOS comportino un rischio per la salute umana e per la sicurezza del traffico aereo civile. Ha respinto le critiche relative all’insufficienza del contraddittorio e all’utilizzazione di materiale documentale estraneo al fascicolo processuale e nel merito ha ritenuto che l’impianto in discussione non generi emissioni illegali né faccia sorgere le altre criticità ipotizzate dal Comune di Niscemi.

15. Con il primo motivo di ricorso, il Comune ricorrente denuncia l’eccesso di potere giurisdizionale nonché la violazione dei limiti esterni della giurisdizione con riferimento alla competenza del legislatore. Sostiene che la verificazione espletata nel corso del giudizio di secondo grado è nulla per violazione del principio del contraddittorio e del diritto di difesa delle parti costituite. Ripropone sostanzialmente le contestazioni già fatte valere davanti al Consiglio di giustizia amministrativa nel corso della verificazione e sostiene di non essere stato messo in grado di partecipare a mezzo di propri legali alle riunioni e che siano state introdotte nella verificazione documentazioni prodotte dall’ambasciata americana che non facevano parte del giudizio e quindi che non sono state previamente sottoposte al contraddittorio delle parti.

16. Il motivo è inammissibile. Entrambe le violazioni denunciate si traducono in eventuali errores in procedendum e si collocano quindi al di fuori dal perimetro del giudizio di legittimità per motivi attinenti alla giurisdizione sui provvedimenti dei giudici speciali di ultimo grado, che si ferma alla verifica della eventuale violazione dei limiti esterni della giurisdizione. Ne’ può ritenersi che un eventuale errore sulla interpretazione della norma processuale o una forzatura del contenuto da attribuire alla norma processuale si traduca in una sostanziale riscrittura della norma stessa con sconfinamento nei poteri del legislatore.

17. Il ricorrente cita la sentenza di questa Corte n. 24468 del 2013, secondo la quale “In tema di sindacato delle Sezioni Unite sulle decisioni del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione, è configurabile l’eccesso di potere giurisdizionale con riferimento alle regole del processo amministrativo solo nel caso di radicale stravolgimento delle norme di rito, tale da implicare un evidente diniego di giustizia e non già nel caso di mero dissenso del ricorrente nell’interpretazione della legge”.

18. In tempi più recenti e dopo il dialogo sul punto con la Corte costituzionale, la posizione delle Sezioni unite in merito ai ben circoscritti limiti della verifica consentita alla Corte di cassazione in punto di giurisdizione sui provvedimenti dei giudici speciali è bene espressa da Cass. n. 8311 del 2019, e successive conformi, secondo la quale “L’eccesso di potere giurisdizionale, denunziabile con il ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione – che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale -, nonché di difetto relativo di giurisdizione, riscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici; conseguentemente, in coerenza con la nozione di eccesso di potere giurisdizionale esplicitata dalla Corte costituzionale (sent. n. 6 del 2018), che non ammette letture estensive neanche se limitate ai casi di sentenze “abnormi”, “anomale” ovvero di uno “stravolgimento” radicale delle norme di riferimento, tale vizio non è configurabile per “errores in procedendo”, i quali non investono la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale dei giudici speciali, bensì solo la legittimità dell’esercizio del potere medesimo.”.

19. Il ricorrente in memoria sottolinea che il mancato rispetto del contraddittorio non integri una semplice violazione di norma processuale interna al processo amministrativo, ma si traduca in una violazione del principio del giusto processo, di rilevanza costituzionale. Deve ritenersi, conformemente a quanto osservato dal Ministero controricorrente che si tratti non di una palese violazione del contraddittorio atta a minare l’esercizio del diritto di difesa, costituzionalmente tutelato, ma di un mero dissenso del ricorrente nella interpretazione della legge in relazione all’istituto della verificazione. L’istituto della verificazione, previsto nel codice del processo amministrativo è ben distinto dalla consulenza tecnica. Esso comporta l’intervento di un organismo qualificato in funzione consultiva del giudice e la legge esclude il contraddittorio in quel momento dell’istruttoria attestandolo invece in una fase successiva e cioè in relazione agli sviluppi della verificazione stessa. Su questa base il Consiglio di Stato, Sez. V, numero 533 del 2015, ha affermato l’impossibilità di sancire la nullità della verificazione svolta in assenza di contraddittorio.

20. In memoria, il Comune di Niscemi riporta, a suffragio della tesi che sia intervenuta una violazione del principio del contraddittorio censurabile in Cassazione anche nel ristretto profilo del sindacato sula violazione dei limiti esterni alla giurisdizione, ampi stralci di Cass. S.U. n. 10794 del 2015, nel corpo della quale si affermava la necessità di un pieno rispetto del principio del contraddittorio nel corso della verificazione espletata nell’ambito del processo amministrativo. Ma il precedente citato non è congruente, in quanto la sentenza è resa in diverso contesto, ovvero a seguito di ricorso su una sentenza del TSAP resa in unico grado quale giudice amministrativo. In riferimento a questa tipologia di provvedimenti, vale il principio per cui, con riguardo alle decisioni rese, in sede di giurisdizione amministrativa, dal Tribunale superiore delle acque pubbliche nelle materie di cui al R.D. n. 1775 del 1933, art. 143 il ricorso alle Sezioni Unite della Corte di cassazione è esperibile, oltre che per i vizi indicati dall’art. 201 citato R.D. (incompetenza ed eccesso di potere), per ogni violazione di legge, sostanziale e processuale, e non per soli motivi inerenti alla giurisdizione, essendo tale limitazione operante, a norma dell’art. 111 Cost., unicamente per le pronunce del Consiglio di Stato e della Corte dei conti (in questo senso da ultimo Cass. S.U. n. 7833 del 2020; in precedenza già Cass. SS.UU. n. 15251/02; Cass. SS.UU. n. 14624/03).

21. Da ultimo, il Consiglio di Stato ha precisato quali siano i momenti in cui deve necessariamente aver spazio il contraddittorio in sede di verificazione, puntualizzando, a proposito dell’applicazione del principio del contraddittorio nell’ambito delle verificazioni, che, al contrario di quanto previsto in tema di consulenza tecnica, dove vi è l’indicazione di un articolato svolgimento della procedura, comprensiva delle modalità di contraddittorio anche sulla bozza di relazione (art. 67 e ss. c.p.a.), la disposizione in tema di verificazione non prevede un obbligo simile e concludendo nel senso che: “In materia di verificazione il contraddittorio processuale è assicurato dall’ordinamento consentendo alle parti di prendere posizione sulla relazione di verificazione, mediante il deposito entro i termini di legge di apposita memoria difensiva, CO? cui formulare le pertinenti osservazioni l’eventuale difetto del contraddittorio durante le operazioni di verificazione, sebbene previsto nell’ordinanza di ammissione del mezzo di prova, in quanto si traduce nella inosservanza di un ordine istruttorio, che non trova corrispondenza in una norma prescrittiva di forme processuali, non sembra, pertanto, potere configurare una fattispecie di nullità, non richiedendo, di conseguenza, di per sé, la rinnovazione della verificazione all’uopo espletata” (Consiglio di Stato, VI, n. 4458 del 2020).

22. Pertanto, poiché, in materia di verificazione il contraddittorio processuale è assicurato dall’ordinamento consentendo alle parti di prendere posizione sulla relazione di verificazione, mediante il deposito entro i termini di legge di apposita memoria difensiva, con cui formulare le pertinenti osservazioni (Cons. Stato, III, 19 ottobre 2017, n. 4848, per cui il contraddittorio concerne esclusivamente gli sviluppi e le risultanze della verificazione), l’eventuale difetto del contraddittorio durante le operazioni di verificazione non trova corrispondenza in una norma prescrittiva di forme processuali e non sembra, pertanto, potere configurare una fattispecie di nullità, non richiedendo, di conseguenza, di per sé, la rinnovazione della verificazione all’uopo espletata. Escluso quindi che il mancato rispetto dell’ordine istruttorio possa comportare la nullità della verificazione, al contrario di quanto si prevede in tema di consulenza tecnica, ed anche in tale sede con il limite generale del raggiungimento dello scopo (art. 156 c.p.c.), residua pur sempre la possibilità di valorizzazione della fase contraddittoria, essendo questa funzionale a fornire al giudicante elementi istruttori utili alla ricostruzione dei fatti di causa, tramite lo strumento delle memorie.

23. Con il secondo motivo di ricorso il Comune di Niscemi denuncia l’eccesso di potere giurisdizionale per violazione dei limiti esterni della giurisdizione con riferimento alla competenza della pubblica amministrazione. Sostiene che il Consiglio di giustizia amministrativa avrebbe stravolto il contenuto del suo motivo di impugnazione, col quale si denunciava la carenza istruttoria negli atti istruttori posti a fondamento delle autorizzazioni impugnate: nel corso del giudizio di appello, non si sarebbe occupato della legittimità o meno degli atti presupposti, ma, disponendo la verificazione avrebbe effettuato una nuova, irrituale e postuma attività istruttoria, al fine di ritenere valide ed efficaci le autorizzazioni regionali rilasciate, ad avviso del Comune di Niscemi, irregolarmente, previo accertamento nel merito della insussistenza del rischio ambientale.

24. Sostiene quindi che il CGA abbia debordato dagli ambiti della sua giurisdizione per avere invaso la sfera di competenza della discrezionalità della pubblica amministrazione nell’adozione degli atti del procedimento di convalida o sanatoria degli atti regionali autorizzativi del progetto Muos, e denuncia che il CGA si sia sostituito alla pubblica amministrazione debordando dalla giurisdizione di legittimità alla giurisdizione di merito in materia non prevista dall’ordinamento e cioè al di fuori delle materie tassativamente indicate dall’art. 134 CPA, tra le quali non rientra la materia ambientale, in violazione dell’art. 7, comma 6 c.p.a., integrando, con l’acquisizione dei dati compiuta in sede di verificazione, la palese carenza istruttoria che viziava gli atti regionali impugnati, laddove il controllo di legittimità avrebbe dovuto essere effettuato esclusivamente sulla base degli atti istruttori posti alla base delle predette autorizzazioni regionali.

25. Anche questo motivo di ricorso è inammissibile, perché si colloca fuori dai margini del controllo relativo al rispetto del perimetro esterno della giurisdizione demandato alla Corte di Cassazione.

26. Ai sensi della L. n. 104 del 2010, art. 134 (codice del processo amministrativo), effettivamente la materia ambientale si colloca al di furi del ristretto numero di materie in cui è consentito agli organi della giustizia amministrativa un controllo esteso al merito.

27. Tuttavia, nel caso di specie, non si ravvisa lo sconfinamento lamentato, perché il Consiglio di Giustizia amministrativa della Regione Siciliana non si è sostituito all’autorità amministrativa nello svolgimento diretto di attività amministrativa di sua competenza, ma ha fatto ricorso allo strumento processuale della verificazione per acquisire dati e valutazioni tecniche sulla base dei quali verificare la legittimità o meno del provvedimento impugnato. Quindi non ha compiuto una sostituzione nel compiere una attività omessa, né è intervenuto a sanare un’attività amministrativa illegittima, ma ha effettuato una verifica di legittimità dell’attività amministrativa svolta, per la quale ha fruito, come consentito dal processo amministrativo, dell’acquisizione in funzione consultiva di competenze tecniche mancanti al giudicante, grazie alle quali il giudice adito ha potuto pronunciarsi con cognizione di causa sulla legittimità o meno del provvedimento impugnato. A ciò deve aggiungersi che la verificazione, come indicato in riferimento al primo motivo di ricorso, come definita dall’art. 66 c.p.a., è attività istruttoria propria del processo amministrativo diversa dalla consulenza tecnica e di carattere più latamente acquisitivo, e per questo da un lato non soggiace pienamente alle garanzie del contraddittorio, dall’altro ha, nella stessa giurisprudenza del Consiglio di Stato, una portata legittimamente percipiente, che la consulenza tecnica normalmente non ha, che consente di escludere lo sconfinamento nell’attività di amministrazione, o di merito, anche quando si si compia una attività di acquisizione del dato al fine di effettuare la valutazione sulla legittimità dell’attività amministrativa svolta. Si tratta infatti di uno strumento di ausilio tecnico che può essere disposto non solo per fornire un supporto di competenze specialistiche alla decisione, ma anche per completare il novero dei fatti dei quali il giudice amministrativo deve avere chiara cognizione per poter decidere, qualora essi non siano chiaramente desumibili dalle risultanze documentali e quindi per verificare se, data quella situazione di fatto, il provvedimento adottato fosse o meno legittimo (v. Cons. Stato, V, 7.6.2016 n. 2433).

Il ricorso va pertanto dichiarato inammissibile.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come al dispositivo nei rapporti tra Comune di Niscemi e Ministero della Difesa. Possono essere compensate nei rapport tra il Comune di Niscemi e gli altri controricorrenti, stante la sostanziale coincidenza delle linee defensive.

Il ricorso per cassazione è stato proposto in tempo posteriore al 30 gennaio 2013, e il ricorrente risulta soccombente, pertanto è gravato dall’obbligo di versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater e comma 1 bis.

PQM

La Corte dichiara inammissibile il ricorso.

Pone a carico del ricorrente le spese di giudizio sostenute dal Ministero della Difesa, che liquida in complessivi Euro 10.000,00 oltre spese prenotate a debito.

Compensa le spese tra il Comune di Niscemi e le altre parti costituite.

Dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Corte di cassazione, il 6 luglio 2021.

Depositato in Cancelleria il 7 ottobre 2021