Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Ordinanza n.27967 del 14/10/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TIRELLI Francesco – Primo Presidente f.f. –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente di Sez. –

Dott. ESPOSITO Lucia – Consigliere –

Dott. SCODITTI Enrico – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – Consigliere –

Dott. TERRUSI Francesco – rel. Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. PERRINO Angelina Maria – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 13943/2020 proposto da:

GRAN SASSO LAGA S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIALE DELLE MILIZIE 1, presso lo studio dell’avvocato FRANCESCO CAMERINI, che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

GAL TERREVERDI TERAMANE SOC. CONSORTILE COOP. A. R.L. (già

Partenariato in itinere Gal Terreverdi Teramane), in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato CARLO SCARPANTONI;

– controricorrente –

e contro

REGIONE ABRUZZO, in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale, elettivamente domiciliata a ROMA, VIA G.P. DA PALESTRINA, 19, presso lo studio dell’avvocato FABIO FRANCESCO FRANCO, rappresentata e difesa dall’avvocato STEFANIA VALERI, dell’Avvocatura Regionale;

– controricorrente –

e contro

D.P.A., GAL TERRE D’ABRUZZO S.C.A.R.L., GAL GRAN SASSO VELINO S.R.L., GAL TERRE AQUILANE S.R.L., COMUNE DI MARTINSICURO, COMUNE DI ALBA ADRIATICA, COMUNE DI PINETO, COMUNE DI GIULIANOVA, COMUNE DI SILVI, COMUNE DI ROSETO DEGLI ABRUZZI, COMUNE DI TORTORETO;

– intimati –

avverso la sentenza n. 6181/2019 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 17/09/2019.

Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 22/06/2021 dal Consigliere Dott. FRANCESCO TERRUSI;

lette le conclusioni scritte del Procuratore Generale Aggiunto LUIGI SALVATO, il qual chiede che la Corte dichiari il ricorso inammissibile.

RILEVATO

che:

in relazione alla procedura indetta dalla Regione Abruzzo con Det. Direttoriale DPD020/47 in data 30 giugno 2016, avente a oggetto la selezione dei GAL (gruppi d’azione locale) e delle strategie di sviluppo locale di tipo partecipativo in attuazione del Programma di sviluppo rurale Abruzzo 2014-2020, la società consortile Gran Sasso Laga s.r.l. impugnava, a fronte di un bando previdente finanziamenti con fondi Europei, il provvedimento di proroga del termine di presentazione delle domande;

lamentava che il provvedimento fosse stato adottato senza alcuna ragione d’interesse pubblico e al solo scopo di consentire a un altro soggetto (il costituendo GAL Terreverdi Teramane) di prendere parte alla selezione;

in particolare sosteneva che il provvedimento di proroga era stato adottato da un organo incompetente;

il contraddittorio si radicava con le altre società consortili e con la regione Abruzzo;

all’esito di motivi aggiunti, l’adito Tar accoglieva nel merito – per quanto in effetti rileva – il ricorso introduttivo della Gran Sasso Laga, per l’incompetenza del direttore del dipartimento di disporre la proroga del termine di presentazione delle domande; riteneva invece precluso (data la natura assorbente della censura accolta) l’esame degli altri motivi del ricorso introduttivo e dichiarava improcedibili i motivi aggiunti;

avverso la decisione proponevano appello il GAL Terreverdi Teramane s.c.a.r.l. e la regione Abruzzo, prospettando la sussistenza, invece, della competenza del direttore del dipartimento;

nel giudizio si costituiva la società consortile Gran Sasso Laga, controdeducendo e proponendo impugnazione incidentale;

avutasi la costituzione di altri GAL, il Consiglio di stato, con sentenza non definitiva n. 6181 del 2019, accoglieva gli appelli del GAL Terreverdi Teramane e della regione Abruzzo e, in riforma della sentenza del Tar, rigettava la serie di censure di cui al ricorso principale relativa al vizio di incompetenza; dopodiché, con sentenza definitiva n. 7583 del 2019 dichiarava improcedibile, oltre che inammissibile, l’appello suddetto per la parte, non definita dalla prima sentenza, relativa all’istanza di accesso ad altri atti del procedimento amministrativo;

la società Gran Sasso Laga ha chiesto la cassazione di entrambe le decisioni, per violazione dell’art. 34 cod. proc. amm.;

il GAL Terreverdi Teramane ha replicato con controricorso; né la regione, né gli altri intimati hanno svolto difese;

il procuratore generale ha depositato conclusioni scritte;

la ricorrente ha depositato una memoria.

CONSIDERATO

che:

I. – con l’unico motivo la ricorrente assume che la sentenza non definitiva del Consiglio di stato sia affetta dalla violazione dell’art. 34 cod. proc. amm., perché in nessun caso il giudice amministrativo può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati;

il vizio starebbe nel fatto di avere il Consiglio di stato ritenuto che la proroga era stata disposta da un soggetto (tale Dott. D.P.), non quale direttore del dipartimento, bensì quale autorità di gestione, ancorché quel medesimo soggetto avesse inequivocamente adottato il provvedimento di proroga in via sostitutiva, per sopperire alla mancata adozione della misura a opera del dirigente del servizio competente;

in tal modo il giudice amministrativo avrebbe, secondo la ricorrente, invaso la sfera amministrativa, avendo ritenuto legittima la proroga in virtù di poteri non esercitati (tali essendo quelli dell’autorità di gestione), anziché dei poteri effettivamente esercitati illegittimamente (tali essendo quelli del direttore del dipartimento);

II. – il ricorso, che investe entrambe le decisioni ma svolge censura alla sola sentenza non definitiva, è inammissibile;

III. – innanzi tutto è da ricordare che il ricorso per cassazione contro le sentenze del Consiglio di stato per motivi inerenti alla giurisdizione (art. 111 Cost., comma 8, art. 362 c.p.c. e art. 110 cod. proc. amm.) è ammesso quando il giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all’amministrazione (cosiddetta invasione o sconfinamento), ovvero al contrario la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento);

egualmente il ricorso è ammesso nelle ipotesi di difetto relativo di giurisdizione, che si ha quando il giudice amministrativo affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici (tra le più recenti ex aliis Cass. Sez. U. n. 7031-21, Cass. Sez. U. n. 12155-21);

le decisioni del giudice amministrativo concernenti la legittimità dei provvedimenti della pubblica amministrazione sono impugnabili col ricorso per cassazione, sempre ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, ma solo qualora siano affette da eccesso di potere giurisdizionale sotto il profilo della usurpazione della funzione amministrativa;

in tale prospettiva, che è quella denunziata nel caso di specie, occorre che l’indagine svolta dal giudice amministrativo abbia tuttavia ecceduto i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato e sconfinato, quindi, nella sfera del merito puro, istituzionalmente riservato alla pubblica amministrazione, al punto da incentrarsi in una diretta e concreta valutazione di opportunità e convenienza di un atto con sostituzione – per quanto nella esteriore forma di una decisione giurisdizionale – della volontà dell’amministrazione;

ciò ricorre essenzialmente quando l’organo giudicante esprima un sindacato di merito con contenuto sostanziale di per sé esecutorio, sì da non lasciare alcuno spazio a ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa (v. Cass. Sez. U. n. 2604-21; Cass. Sez. U. n. 23905-20 e molte altre);

IV. – la situazione non è riscontrabile con riguardo al caso di specie, in cui il Consiglio di stato, rimanendo all’interno dei confini della propria giurisdizione, ha espresso un semplice giudizio di legittimità dell’atto amministrativo, basato sulla valutazione della conformità della deliberazione alla disciplina legale relativa alla sfera di competenza dell’organo deliberante;

il giudizio è stato espresso per la decisiva circostanza che il termine oggetto di differimento era stato sostanzialmente stabilito dallo stesso dirigente del dipartimento mediante le previste linee guida operative per l’avvio dell’attuazione della sottostante misura; cosicché ogni decisione modificativa, secondo il principio del contrarius actus, spettava – secondo il Consiglio di stato – anzitutto (se non, addirittura, in via esclusiva) al detto organo;

V. – a fronte di quanto eccepito dal GAL Gran Sasso Laga, l’impugnata sentenza si è limitata a ritenere la legittimità del provvedimento amministrativo così come adottato, peraltro aggiungendo che la ricostruzione dell’accaduto stava a dimostrare come vi fosse, in fatto, la necessità di una decisione tempestiva, e come non fosse mancato (riguardo alla problematica) un confronto tra gli uffici competenti alla gestione del Piano; cosicché la proroga infine disposta non era punto qualificabile, sotto il profilo giuridico, come frutto di un intervento sostitutivo per inerzia dell’organo competente, quanto piuttosto come espressione di esercizio di poteri spettanti iure proprio all’Autorità di gestione;

il ricorso, tenendo tale motivazione in non cale, è dunque inammissibile;

le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente alle spese processuali, che liquida in favore di ciascuno dei controricorrenti in Euro 7.200,00, di cui Euro 200,00, per esborsi, oltre accessori e rimborso forfetario di spese generali nella massima misura di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello relativo al ricorso, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 22 giugno 2021.

Depositato in Cancelleria il 14 ottobre 2021