Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Sentenza n.2909 del 08/02/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PETITTI Stefano – Primo Presidente f.f. –

Dott. GENOVESE Francesco Antonio – Presidente di Sez. –

Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di Sez. –

Dott. BISOGNI Giacinto – Presidente di Sez. –

Dott. GRECO Antonio – rel. Consigliere –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

Dott. LOMBARDO Luigi Giovanni – Consigliere –

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 20230/2017 proposto da:

ANAS, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– ricorrente –

contro

CAVECON S.R.L., GRECO S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliate in ROMA, VIALE PARIOLI 180, presso lo studio dell’avvocato MARCO DI LULLO, che le rappresenta e difende unitamente all’avvocato GIORGIO LECCISI;

– controricorrenti –

e contro

CONSORZIO STABILE GRANDI OPERE S.C.A.R.L.;

– intimata –

avverso la sentenza n. 2/2017 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 12/05/2017.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 08/10/2019 dal Consigliere Dott. ANTONIO GRECO;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. CAPASSO Lucio, che ha concluso per l’inammissibilità

del ricorso;

uditi gli avvocati Ettore Figliolia, per l’Avvocatura Generale dello Stato, Marco Di Lullo e Giorgio Leccisi.

FATTI DI CAUSA

Con provvedimento del 22 settembre 2014 la spa ANAS, all’esito della gara, affidò lavori di manutenzione straordinaria su viadotti presenti nella provincia di Cosenza all’ATI Consorzio Stabile Grandi Opere scarl – MAS Costruzioni.

L’aggiudicazione fu revocata per riscontrate irregolarità contributive del Consorzio Stabile Grandi Opere e l’appalto fu quindi affidato alla spa CAVECON. Tale provvedimento fu impugnato davanti al giudice amministrativo dal Consorzio Stabile Grandi Opere.

Il Tar accolse il ricorso, annullando l’aggiudicazione in favore della CAVECON, mentre l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, cui la controversia era quindi rimessa a seguito dell’appello della srl CAVECON e della srl Greco (cessionaria del ramo d’azienda della prima avente ad oggetto l’attività di lavori edili e stradali), con la sentenza 29 febbraio 2016, n. 6, riformò la decisione, respingendo il ricorso proposto in primo grado dal Consorzio Stabile Grandi Opere sul rilievo che non erano consentite dalla legge regolarizzazioni postume della posizione previdenziale. Tale decisione interveniva successivamente alla ultimazione dei lavori oggetto dell’appalto.

Le società CAVECON e Greco agivano quindi in ottemperanza dinanzi al Consiglio di Stato, lamentando che l’ANAS, nonostante la diffida ad essa inviata, non aveva dato attuazione al giudicato formatosi sulla sentenza dell’Adunanza plenaria. Chiedevano fosse ordinato all’ANAS di emettere il provvedimento definitivo di aggiudicazione ad esse CAVECON e Greco o, in subordine, ove fosse stata acclarata l’oggettiva impossibilità di dare esecuzione totale o parziale al detto giudicato dell’Adunanza plenaria n. 6 del 2016, che l’ANAS e/o il Consorzio Stabile Grandi Opere fossero condannati al risarcimento del danno.

Il Consiglio di Stato in Adunanza plenaria dichiarava improcedibile la domanda di CAVECON e Greco diretta a conseguire l’aggiudicazione – per essere già ultimati i lavori oggetto dell’appalto all’epoca della formazione del giudicato – e la correlata domanda diretta ad ottenere le penalità di mora, mentre accoglieva in parte la domanda di risarcimento del danno nei confronti dell’ANAS; per quanto nella presente sede rileva, dichiarava il proprio difetto di giurisdizione sulla domanda di risarcimento avanzata da CAVECON e Greco nei confronti dell’ATI Consorzio Stabile Grandi Opere, in quanto

“in base all’art. 103 Cost. e art. 7 c.p.a. il giudice amministrativo ha giurisdizione solo per controversie nelle quali sia parte una pubblica amministrazione o un soggetto ad essa equiparato, con la conseguenza che la domanda che la parte privata danneggiata dall’impossibilità di ottenere l’esecuzione in forma specifica del giudicato proponga nei confronti dell’altra parte privata, beneficiaria del provvedimento illegittimo, esula dall’ambito della giurisdizione amministrativa”.

E nella specie – prosegue la sentenza dell’Adunanza plenaria è “dirimente la considerazione che l’amministrazione non ha ritualmente proposto una domanda in tal senso, non potendosi, a tal fine, ritenere sufficiente che, come avvenuto nel presente giudizio, l’amministrazione si limiti, nella sola memoria difensiva ad eccepire l’ingiustificato arricchimento dell’aggiudicatario o, comunque, ad invocare l’esclusiva e/o concorrente responsabilità di quest’ultimo nella causazione del danno. In ogni caso, la sede processuale per esaminare la domanda in esame non potrebbe essere il giudizio di ottemperanza, ma l’ordinario giudizio di cognizione. Si tratta invero di una domanda che non rientra fra quelle che, ai sensi dell’art. 112, comma 3, c.p.a., sono proponibili in sede di ottemperanza”.

Nei confronti della decisione ricorre l’ANAS denunciando illegittimo rifiuto di giurisdizione.

Resiste la COVECON con controricorso.

L’ANAS ha depositato memoria ed il Procuratore Generale conclusioni scritte.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo del ricorso l’ANAS spa denuncia “Violazione delle norme sulla giurisdizione. Illegittimo rifiuto di giurisdizione. Violazione degli artt. 7, 39, in riferimento agli artt. 102 e 112 c.p.c., artt. 41,112,114,133,134 c.p.a. (D.Lgs. n. 104 del 2019); artt. 25,25,103,113 Cost., art. 360 c.p.c., n. 1 e art. 362 c.p.c.”. Assume che con la sentenza impugnata l’Adunanza plenaria, “sottraendosi al dovere di statuire sulla domanda dell’ANAS di condanna del Consorzio soccombente”, avrebbe “disatteso i principi statuiti dalla giurisprudenza di legittimità secondo cui l’attuazione della decisione del Giudice amministrativo in sede di ottemperanza investe senz’altro anche la posizione dei soggetti privati che abbiano assunto la veste di parti nel processo amministrativo, essendo questi titolari di una posizione giuridica qualificata perchè opposta, siccome appunto controinteressati, rispetto a quella del soggetto che chiede l’ottemperanza”. La decisione non avrebbe “correttamente individuato lo spettro delle proprie prerogative giudiziali, procedendo ad un rifiuto di giurisdizione che si pone in aperto contrasto con la pertinente normativa di cui all’epigrafe del presente motivo di ricorso, e che legittima la proposizione del presente ricorso per motivi di giurisdizione”.

Il ricorso è inammissibile.

Si osserva anzitutto che la sentenza impugnata, pronunciata in sede di ottemperanza, considera “dirimente” ai fini della domanda formulata da ANAS, “la considerazione che l’amministrazione non ha ritualmente proposto una domanda in tal senso (cioè di condanna del Consorzio Stabile Grandi Opere soccombente), non potendosi, a tal fine, ritenere sufficiente che (come avvenuto nel presente giudizio) l’amministrazione si limiti, nella sola memoria difensiva – “non notificata alle controparti”, sottolineano nel controricorso Cavecon e Greco -, ad eccepire l’ingiustificato arricchimento dell’aggiudicatario o, comunque ad invocare l’esclusiva o concorrente responsabilità di quest’ultimo nella causazione del danno”.

In un quadro siffatto, la contestazione della ricorrente, che si fonda su un preteso rifiuto di giurisdizione, si rivela inammissibile, dal momento che l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha escluso di potersi pronunciare sulla domanda formulata dall’ANAS per ragioni, in primo luogo, di tipo processuale, dipendenti dalla tempestività e dalla ritualità della domanda. Tale valutazione, come puntualmente rileva il Procuratore Generale nelle conclusioni, secondo la consolidata giurisprudenza di queste Sezioni unite può al più rientrare nell’ambito di un preteso error in procedendo o in iudicando, non potendosi in alcun modo configurare come rifiuto di giurisdizione.

Questa Corte ha infatti affermato che “La decisione di rigetto della domanda proposta per ottenere l’ottemperanza di un giudicato amministrativo non è sindacabile dalla Corte di Cassazione per motivi inerenti all’interpretazione del giudicato e delle norme oggetto di quel giudizio, atteso che gli errori nei quali il giudice amministrativo sia eventualmente incorso, essendo inerenti al giudizio di ottemperanza, restano interni alla giurisdizione stessa” (Cass. sez. un., 26 dicembre 2016, n. 26274). Ed ha chiarito come “Al fine di distinguere le fattispecie, nelle quali il sindacato della S.C. sulle decisioni del Consiglio di Stato in sede di giudizio di ottemperanza è consentito, da quelle nelle quali tale sindacato è da ritenersi inammissibile, è decisivo stabilire se oggetto del ricorso è il modo con cui il potere di ottemperanza viene esercitato (cd. limiti interni della giurisdizione) oppure se viene posta in discussione la possibilità stessa, in una determinata situazione, di fare ricorso al giudizio di ottemperanza (cd. limiti esterni). Ne consegue che, ove le censure mosse alla decisione del Consiglio di Stato riguardino l’interpretazione del giudicato, l’accertamento del comportamento tenuto dalla P.A. e la valutazione di conformità di tale comportamento rispetto a quello che essa avrebbe dovuto tenere, gli errori nei quali il giudice amministrativo può eventualmente essere incorso, essendo inerenti al giudizio di ottemperanza, restano interni alla giurisdizione stessa e non sono sindacabili dalla Corte di cassazione” (Cass., sez. un., 30 maggio 2018, n. 13699).

In conclusione, il ricorso è inammissibile.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

Va dato atto, ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

PQM

La Corte, a sezioni unite, dichiara il ricorso inammissibile e condanna la ricorrente al pagamento delle spese, liquidate in Euro 7.000, oltre a spese forfettarie per Euro 200.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 8 ottobre 2019.

Depositato in Cancelleria il 8 febbraio 2021