Corte di Cassazione, sez. Lavoro, Ordinanza n.30144 del 26/10/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TORRICE Amelia – Presidente –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. TRICOMI Irene – Consigliere –

Dott. BELLE’ Roberto – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 23123/2015 proposto da:

D.C.G., elettivamente domiciliata in ROMA, VIA COSSERIA 2, presso lo studio dell’avvocato ALFREDO PLACIDI, rappresentata e difesa dall’avvocato ANTONIO LEONARDO DERAMO;

– ricorrente –

contro

REGIONE PUGLIA, in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA NIZZA 53, presso lo studio dell’avvocato FABIO CAIAFFA, rappresentata e difesa dall’avvocato ISABELLA FORNELLI;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 437/2015 della CORTE D’APPELLO di BARI, depositata il 23/04/2015 R.G.N. 2973/2012;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 24/03/2021 dal Consigliere Dott. ROBERTO BELLE’.

RITENUTO

Che:

1. la Corte d’Appello di Bari, riformando la pronuncia di primo grado del Tribunale della stessa città, ha rigettato la domanda con la quale D.C.G., dipendente della Regione Puglia, aveva domandato la retrodatazione degli effetti economici del proprio reiquadramento nella ex 8^ qualifica funzionale, D3;

2. in fatto è accaduto che la ricorrente, già dipendente della Regione inquadrata nella 6^ qualifica funzionale, avesse chiesto di partecipare ad un concorso finalizzato al predetto reinquadramento e ne fosse stata originariamente esclusa perché, trattandosi di progressione destinata al solo personale interno proveniente dalla 7^ qualifica funzionale, il suo titolo di laurea, potenzialmente idoneo all’accesso dall’esterno, era stato ritenuto inidoneo a legittimarla;

in esito a pronuncia cautelare del Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia, essa era stata quindi ammessa con riserva ed aveva superato le prove di esame;

tuttavia, successivamente, Corte Costituzionale 23 luglio 2002, n. 373 aveva dichiarato illegittima la Legge Regionale sulla cui base era stata bandita la procedura di reinquadramento, per essere stata destinata integralmente al solo personale interno;

la procedura di reinquadramento era stata quindi annullata con una serie di sentenze, sempre del Tribunale Amministrativo Regionale;

era poi sopravvenuta la L.R. Puglia n. 14 del 2004 la quale, all’art. 59, aveva stabilito la salvaguardia degli effetti delle procedure concorsuali annullate, in favore dei vincitori ed anche eventualmente in posizioni di esubero;

con successiva L.R. Puglia n. 1 del 2005, art. 73, si era previsto che in sede di applicazione dell’art. 59 cit., coloro che erano stati ammessi alle procedure con riserva e che fossero stati utilmente inseriti in graduatoria, venissero parimenti inquadrati nella qualifica funzionale rivendicata;

la ricorrente, già riposizionata in graduatoria in esito alla ammissione con riserva, era stata quindi anch’essa inquadrata al livello D3, con decorrenza giuridica dal 1.6.1999 e decorrenza economica dal 2005;

D.C.G. aveva pertanto agito in giudizio rivendicando il riconoscimento della retrodatazione anche economica del proprio reinquadramento;

3. la Corte d’Appello ha disatteso tale pretesa, affermando che la fonte del diritto al reinquadramento non poteva più essere ravvisata nella procedura concorsuale, ormai rimossa, ma nella legislazione regionale di salvaguardia degli effetti;

pertanto, concludeva la Corte territoriale, anche in ragione del principio di sinallagmaticità, era corretto che la ricorrente, non avendo medio tempore svolto le funzioni superiori, fosse stata reinquadrata a fini economici, come era accaduto per tutti i candidati già ammessi con riserva, solo a far data dal momento in cui era stata data attuazione alla legislazione regionale di salvaguardia, mentre per i candidati originariamente ammessi tout court al concorso, da tempo immessi nella posizione superiore e risultati vincitori, era stato mantenuto il già attribuito trattamento economico superiore;

4. D.C.G. ha proposto ricorso per cassazione con due motivi, cui ha opposto difese la Regione Puglia con controricorso ed entrambe le parti hanno infine depositato memoria.

CONSIDERATO

Che:

1. con il primo motivo la lavoratrice adduce violazione e falsa applicazione di legge (art. 360 c.p.c., n. 3), ritenendo l’infondatezza della tesi sostenuta dalla Corte d’Appello secondo cui, a giustificare il diverso trattamento applicato nei suoi confronti, starebbe il fondarsi di esso su una diversa fonte normativa (la successiva legge regionale) di salvaguardia della sua posizione;

richiamando il principio per cui gli effetti di un concorso devono essere gli stessi per tutti partecipanti, la ricorrente sostiene che non vi sarebbero spiegazioni al diverso trattamento attuato nei suoi riguardi, né esse potevano derivare dal tenore delle norme regionali applicate, che non contenevano regole diverse per gli originari vincitori e per coloro che erano stati ammessi con riserva e sarebbero rientrati nell’ambito dei vincitori;

neppure poteva dirsi che la fonte regolatrice del diritto fosse mutata, nel senso che a sorreggere le assunzioni non fosse più il concorso ma la normativa di salvaguardia, perché ciò era accaduto anche per gli originari vincitori, cui però era stata riconosciuta la originaria decorrenza economica stabilita dal bando; pertanto, secondo la ricorrente, la discrezionalità utilizzata dalla Regione nelle operazioni di salvaguardia menzionate non sussisteva e non era legittimo che fossero state disciplinate diversamente situazioni omogenee;

2. anche il secondo motivo fa riferimento a violazione e falsa applicazione di legge (art. 360 c.p.c., n. 3), oltre all’omesso esame di un fatto controverso, quest’ultimo rubricato ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 4;

la ricorrente sostiene che sarebbe errato il ragionamento della Corte d’Appello basato sul mancato svolgimento dell’attività lavorativa, stante il principio di retroattività degli effetti dell’inquadramento conseguente a concorso;

si era poi trascurato che, a cagionare l’annullamento del concorso, era stata proprio l’azione giudiziale promossa dalla ricorrente (e da altri) in sede di giurisdizione amministrativa, sul presupposto della sua indebita esclusione dalla procedura, nonostante essa fosse munita dei titoli (laurea) utili ad un accesso dall’esterno;

pertanto, doveva trovare applicazione l’ulteriore principio per cui qualora il ritardo sia dipeso da eventi attribuibili alla P.A. datrice di lavoro, non si poteva far gravare lo stesso sui concorrenti vincitori;

3. i motivi vanno esaminati congiuntamente, stante la loro connessione e sono infondati;

4. deve intanto osservarsi che la vicenda ha avuto sviluppi giuridici ulteriori, non menzionati né dalla Corte territoriale, né dalle parti;

Corte Costituzionale 15 dicembre 2010, n. 354 ha infatti dichiarato l’illegittimità costituzionale della L.R. Puglia n. 14 del 2004, art. 59, comma 3;

immediatamente dopo la L.R. Puglia n. 1 del 2005, art. 73, è stato abrogato dalla L.R. Puglia n. 20 del 2005, art. 18;

e’ ancora poi intervenuto la L.R. Puglia n. 28 del 2011, art. 1, il quale ha disposto che “in via eccezionale e all’esclusivo fine di garantire la continuità dell’attività amministrativa e la funzionalità degli uffici regionali, nelle more dell’esperimento delle procedure concorsuali per la copertura dei posti resisi vacanti per effetto della sentenza della Corte costituzionale 15 dicembre 2010, n. 354, i dipendenti della Regione Puglia interessati dagli effetti di tale sentenza sono adibiti alle mansioni proprie della categoria in cui erano inquadrati alla data di pubblicazione della stessa sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana”;

anche tale norma è stata però dichiarata costituzionalmente illegittima da Corte Costituzionale 31 ottobre 2012, n. 245, con sentenza nel cui contesto la Consulta si è spinta a manifestare “preoccupazione” per il fatto “che la Regione Puglia continua ad approvare disposizioni legislative contrastanti con gli artt. 3 e 97 Cost., senza ottemperare a ben due giudicati costituzionali”;

4.1 quanto appena precisato, potendo caducare l’intero sistema di salvaguardia posto in essere dalla Regione Puglia rispetto a quel concorso, è vicenda giuridica potenzialmente idonea a rendere a priori ed in ogni caso infondata la pretesa della D.C., in quanto finalizzata a perseguire un effetto che la Corte Costituzionale ha ritenuto non legittimo;

si dovrebbero in proposito valutare le conseguenze che, sulla norma di salvaguardia evocata dalla ricorrente (art. 73 cit.), può avere determinato la caducazione della norma di salvaguardia della posizione dei candidati originariamente ammessi tout court (art. 59 cit.) la quale, per richiamo dello stesso art. 73, costituiva la disciplina nel cui ambito dovevano operare le garanzie disposte a favore dei candidati ammessi con riserva;

eventualmente ci si dovrebbe poi interrogare sulla legittimità dell’art. 73 cit., come anche della successiva normativa di ulteriore salvaguardia successivamente emanata e ulteriormente caducata dalla Corte Costituzionale;

5. tuttavia, volendo esaminare l’accaduto anche a prescindere da ciò o comunque al fine di valutare la congruità dei comportamenti interinali tenuti dalla Regione Puglia, quale datore di lavoro, nel contesto di tale convulso sovrapporsi di norme poi dichiarate costituzionalmente illegittime, si deve ritenere che in ogni caso il ricorso sia da disattendere;

5.1 è in effetti corretto l’assunto da cui muove la Corte territoriale, ovverosia che a giustificare le progressioni non poteva comunque più essere l’originario concorso, le cui procedure erano state inevitabilmente annullate per effetto della declaratoria di illegittimità costituzionale della legge regionale su cui esse si fondavano;

quel concorso rilevava ormai come mero dato di fatto e gli effetti di salvaguardia degli esiti concorsuali derivavano semmai dalla normativa regionale intervenuta rispetto sia agli originari vincitori, sia a chi, come la ricorrente, era stato ammesso con riserva ma sarebbe stato vincitore sulla base degli esiti delle prove svolte;

5.2 d’altra parte, non è possibile imputare alla Regione Puglia, intesa come Pubblica Amministrazione, una responsabilità per avere agito sulla base di norma poi dichiarata costituzionalmente illegittima e prima che tale illegittimità fosse dichiarata;

questa S.C., ad altro proposito ma con principio di tutta evidenza ha stabilito che non si può “configurare retroattivamente la colpa del soggetto che abbia conformato il proprio comportamento alle norme anteriormente alla pronuncia di incostituzionalità” (Cass. 13 novembre 2018, n. 29169; Cass. 7 ottobre 2015, n. 20100);

a tale principio è stata apportata un’eccezione nei casi in cui l’azione per il ripristino della legalità mancata fosse stata iniziata ancor prima della pronuncia di illegittimità costituzionale (Cass. 13 novembre 2018, n. 29168, sulla scia di Cass. 8.11.2017 26469);

tuttavia, in quei casi, la rimozione della norma in conseguenza della declaratoria di illegittimità costituzionale comportava in sé, con la caducazione consequenziale di quanto attuato in base alla norma stessa, il riespandersi della situazione indebitamente lesa;

nel caso di specie, la conseguenza della declaratoria di illegittimità costituzionale della normativa sulla cui base il concorso era stato bandito, comportando il consequenziale annullamento del concorso, opererebbe diversamente, in quanto ne resterebbe rimosso anche il fondamento della situazione asseritamente violata, che non può dunque essere ripristinata come tale, né la P.A. avrebbe potuto agire in tal senso, perché la caducazione del concorso le impediva di dare corso in qualunque modo agli effetti di esso;

ciò rende evidente come, nonostante l’originaria azione giudiziale in sede di giurisdizione amministrativa sia stata proposta dall’interessata prima della declaratoria di illegittimità costituzionale, non sia possibile la conservazione degli effetti di essa, destinati a caducarsi come il concorso cui la domanda accedeva;

non a caso, per regolare quanto accaduto, erano state emanate le leggi regionali sopra citate;

5.3 si può poi rilevare che la disciplina di salvaguardia della posizione degli originari candidati ammessi tout court al concorso (L.R. Puglia n. 14 del 2004, art. 59) e di coloro che erano stati ammessi con riserva, avevano superato le prove scritte e si erano collocati in posizione utile (L.R. Puglia n. 1 del 2005, art. 73), si è limitata a mantenere fermi gli inquadramenti già effettuati in esito al concorso annullato (art. 59) ed a disporre l’inquadramento nella qualifica funzionale perseguita di coloro che erano stati ammessi con riserva;

nulla è stato esplicitamente disposto sulle relative decorrenze, che sono state poi fissate dalla Regione, quale Pubblica Amministrazione – datore di lavoro, per tutti in senso retroattivo a fini giuridici, mentre a fini economici la retroattività ha riguardato solo coloro la cui ammissione, non essendo stata illo tempore subordinata alla riserva, aveva già comportato di fatto la stipula di contratti per il livello superiore, poi giuridicamente caducata dall’annullamento del concorso e i cui effetti di riqualificazione sono stati ripristinati con la legge di salvaguardia;

premesso che, con la caducazione del concorso, nessuno poteva vantare diritti al riconoscimento degli effetti giuridici del concorso stesso (almeno fino a quando non sono intervenute le citate leggi regionali, poi peraltro interessate dalle ulteriori vicende presso la Corte Costituzionale di cui si è detto), non si può affermare che le modalità in concreto poste in essere dalla P.A., per quanto riguarda gli effetti economici, siano state in sé indebitamente discriminatorie rispetto ai diversi candidati di quella selezione;

gli effetti economici sono stati fatti decorrere dalla Regione, come rilevato dalla Corte d’Appello, dalla firma del contratto per la qualifica superiore, così ponendoli in connessione con l’effettivo esercizio delle mansioni proprie di essa; a parte la coerenza di ciò con l’assetto delle sopravvenute norme regionali (le quali, in un caso – art. 59 – disponevano restasse fermo l’inquadramento già attuato e, nell’altro – art. 73 – disponevano ex novo l’inquadramento nella qualifica perseguita) vi è da rilevare che tale scelta, rispetto a chi avesse firmato il contratto già all’epoca della conclusione di quel concorso e quindi avesse iniziato ad operare nel livello superiore, era conseguenza necessitata dal disposto dell’art. 2126 c.c., comma 1 e quindi il mantenimento degli effetti anche economici, in quei casi, era ineludibile (v., in tal senso, anche il D.L. n. 98 del 2011, art. 16, comma 8, conv. con mod. in L. n. 111 del 2011);

altrettanto non può dirsi per chi, avendo ottenuto solo l’ammissione con riserva, non avesse svolto di fatto attività nel livello superiore, sicché non vi è a discorrere di discriminazioni indebite o di alterazioni del sinallagma ai danni della ricorrente;

lo svolgimento di fatto dell’attività nel livello superiore era infatti elemento differenziale tra le situazioni in comparazione che esclude l’indebita disparità di trattamento, mentre, sotto il profilo del sinallagma, era proprio il mantenimento degli effetti economici dei rapporti intercorsi ab origine con chi già aveva firmato il contratto e quindi svolto attività di livello superiore, a costituire necessaria ed ineludibile preservazione del rapporto tra prestazioni e remunerazioni;

6. infine, sebbene l’accaduto afferisca occasionalmente, in questo caso, ad un medesimo soggetto giuridico – la Regione – coinvolto dalla vicenda sia come legislatore che come Pubblica Amministrazione, la domanda non è stata azionata sub specie di responsabilità civile del legislatore e quindi non può essere esaminata da questo punto di vista, peraltro finora sempre disatteso dalla giurisprudenza di questa S.C. (Cass. 24 dicembre 2019, n. 34465; Cass. 22 novembre 2016, n. 23730);

7. il ricorso, anche al di là delle declaratorie di illegittimità costituzionale riepilogate al punto 4, è dunque da ritenere in ogni caso infondato;

8. al rigetto del ricorso segue la regolazione secondo soccombenza delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione liquidate in Euro 200,00 per esborsi ed Euro 4.500,00 per competenze professionali oltre al rimborso delle spese generali del 15% e accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 24 marzo 2021.

Depositato in Cancelleria il 26 ottobre 2021