Corte di Cassazione, sez. V Civile, Ordinanza n.30964 del 29/10/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TRIBUTARIA

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CHINDEMI Domenico – Presidente –

Dott. DE MASI Oronzo – Consigliere –

Dott. RUSSO Rita – rel. Consigliere –

Dott. DELL’ORFANO Antonella – Consigliere –

Dott. PENTA Andrea – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso R.G. 8397/2016 proposto da:

S.E., R.A., G.F., tutti elettivamente domiciliati in Roma, piazza della Libertà 20 presso lo studio dell’avv. Fabrizio Bruni che li rappresenta e difende all’avv. Antonio Vitucci;

– ricorrenti –

contro

CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE, presso il Ministero della Giustizia, con sede in Roma, via Arenula 71, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso, dagli avv. Fabio Merusi, Lorenzo Del Federico, Gianni Di Matteo e Raffaele Izzo ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultimo in Roma, Lungotevere Marzio 3;

– contro ricorrente –

EQUITALIA SUD s.p.a. in persona del legale rappresentante pro tempo con sede in Roma;

– intimata –

avverso la sentenza n. 4957/28/15 della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE del LAZIO depositata il 23 settembre 2015;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 06.05.2021 dal Consigliere Relatore Dott. RITA RUSSO.

RILEVATO

Che:

1. – La presente controversia nasce dalla deliberazione assunta dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati (COA) di Roma che stabilisce di non riscuotere più dagli avvocati non abilitati al patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori, a far data dall’anno 2001, il contributo che ai sensi del D.Lgs. lgt. n. 382 del 1944, art. 14, il Consiglio Nazionale Forense (CNF) determina annualmente. Il CNF, dopo il responso favorevole dell’Autorità vigilante sul corretto funzionamento degli ordini professionali, ha proceduto alla riscossione nei confronti dei diretti interessati, tramite Equitalia. I ricorrenti, avvocati, raggiunti da avviso di pagamento del predetto contributo per gli anni dal 2005 hanno proposto ricorso innanzi alla Commissione tributaria provinciale di Roma, che nella resistenza del CNF, che lo ha lo ha accolto.

Il Consiglio ha proposto appello che la Commissione tributaria regionale del Lazio, pur confermando la dichiarata prescrizione per una annualità, ha per il resto accolto, respingendo l’eccezione di inammissibilità dell’appello e ritenendo il contributo dovuto non solo dagli avvocati iscritti all’albo specificamente tenuto dal CNF e cioè l’albo dei patrocinanti presso le giurisdizioni superiori, ma da tutti gli iscritti all’albo degli avvocati, come peraltro oggi confermato dalla L. 31 dicembre 2012, n. 247. Ciò in quanto il CNF svolge funzioni nell’interesse della intera categoria e la tenuta dell’albo dei cassazionisti non è che una funzione ulteriore, peraltro neppure esercitata alla data dell’entrata in vigore del D.Lgs. lgt. n. 382 del 1944. Il giudice d’appello ha anche disatteso la richiesta dei ricorrenti di sollevare incidente di costituzionalità, rilevando che la norma limita la determinazione del contributo alla copertura delle spese strettamente necessarie al funzionamento dell’organo.

2. – Avverso la predetta sentenza tre degli originar ricorrenti i hanno proposto ricorso per cassazione affidandosi a due motivi. Ha resistito con controricorso il CNF. Le parti hanno depositato memorie e la causa è stata trattata alla udienza camerale del 6 maggio 2021.

RITENUTO

Che:

3. – Con il primo motivo del ricorso, i ricorrenti lamenta ex art. 360 c.p.c., n. 4, la nullità della sentenza per violazione dell’art. 330 c.p.c..

Deducono di avere proposto in sede d’appello una eccezione di inammissibilità e improcedibilità dell’appello che è stata respinta con una motivazione in conferente e non applicabile alla fattispecie in esame l’eccezione riguardava infatti l’avvenuta notifica dell’appello al difensore costituito una volta spirato il termine di sei mesi per l’impugnazione, invece che come prescrive l’art. 330 c.p.c. alla parte personalmente.

Il motivo è infondato.

Il giudice d’appello ha chiarito che il termine di sei mesi previsto dall’art. 327 c.p.c. non era ancora scaduto alla data di notificazione dell’appello, applicandosi la sospensione feriale (45 giorni, secondo il regime catione temporis applicabile) e che deve tenersi conto non della data di ricezione della notifica ma della data di consegna del plico avvenuta il 23 gennaio 2015 e quindi tempestiva, poiché la sentenza di primo grado era stata depositata in data 11 giugno 2014. La notifica andava quindi eseguita presso il procuratore costituito come dispone l’art. 330 c.p.c..

4. – Con il secondo motivo del ricorso la parte lamenta la violazione del D.Lgs. lgt. n. 382 del 1944, art. 14, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3.

Secondo i ricorrenti verrebbe violato il principio per il quale la stessa tassa non può essere applicata più volte indipendenza dallo stesso presupposto. Questa tassa viene richiesta a chi già ne paga una per la iscrizione all’albo territoriale mentre il nostro ordinamento vieta la doppia imposizione. La previsione normativa si riferisce ad un’unica tassa e il CNF si è arrogato un potere impositivo ma soprattutto non previsto da alcuna norma vigente in violazione dell’art. 23 Cost..

Il motivo è infondato.

La base normativa del contributo di cui si tratta è data dal D.Lgs. lgt. n. 382 del 1944, art. 14, prevede che “Le commissioni predette (Commissioni centrali) esercitano le attribuzioni stabilite dagli ordinamenti professionali vigenti ed inoltre danno parere sui progetti di legge e di regolamento che riguardano le rispettive professioni e sulla loro interpretazione, quando ne sono richiesti dal Ministro per la grazia e giustizia. Determinano inoltre la misura del contributo da corrispondersi annualmente dagli iscritti nell’albo per le spese del proprio funzionamento”.

La norma è inserita nel contesto di un decreto legislativo luogotenenziale che nel 1944 ha disciplinato in via generale il funzionamento dei Consigli e delle Commissioni centrali delle professioni per cui esercizio è necessario essere iscritti in un albo, dettando delle norme quadro che, come si rende evidente anche dalla lettura dello stesso art. 14, sono poi suscettibili di essere integrate e specificate dalle singole norme di ordinamento professionale (esercitano le attribuzioni stabilite dagli ordinamenti professionali vigenti).

Nel testo dell’intero decreto legislativo la parola “albo” è utilizzata nel senso di albo professionale, quello cui è necessario essere iscritti per esercitare la professione; quando è necessario individuare un albo avente caratteristiche specifiche (es. art. 12, albo nazionale), ciò è espressamente detto. Nel testo dell’art. 14 si parla semplicemente di “albo”, senza altre specificazioni e pertanto nulla autorizza a ritenere che in questa norma alla parola “albo” si debba attribuire un significato diverso da quello generico utilizzato nell’intero decreto e più ristretto, in particolare che si intenda l’albo specificamente tenuto – se tenuto – dalla Commissione centrale (Consiglio).

La lettura sistematica della norma orienta dunque per ritenere che il contributo di cui in essa si parla sia dovuto da tutti gli iscritti all’albo professionale.

Ove si voglia poi ricorrere al criterio logico, la evidente ratio legis della norma è quella di consentire all’ente di imporre e riscuotere un contributo per il suo funzionamento da tutti coloro che di queste funzioni si giovano, sebbene “al di fuori di un rapporto sinallagmatico con l’iscritto” (Cass. s.u. 1782/2011). Si tratta infatti di una formazione sociale che applica i principi generali di solidarietà ed autoresponsabilità che governano tutte le formazioni sociali, per cui ciascuno dei partecipanti è tenuto a concorre alle spese comuni.

Le funzioni del CNF, pur nella progressiva evoluzione che nel tempo lo ha caratterizzato, sono sempre state esercitate nell’interesse di tutti gli avvocati; non è espressione di un ordine professionale diverso e separato, né i patrocinati presso le giurisdizioni superiori cessano di essere avvocati al momento della loro iscrizione in questo specifico albo.

La funzione primaria del Consiglio, prevista dalla legge professionale, è quella di controllo sul corretto esercizio della professione sul tutto il territorio nazionale, funzione che dopo la caduta del fascismo non è più demandata ad un organo controllato dallo Stato corporativo, tramite la nomina e revoca discrezionale da parte del ministro dei suoi componenti, ma è espressione della stessa avvocatura, poiché sono gli avvocati che eleggono i componenti del CNF.

In particolare, il Consiglio approva il codice deontologico (per gli anni qui rilevanti era in vigore il codice deontologico approvato il 17 aprile 1997 e succ. mod.) ed è giudice disciplinare di seconda istanza. La funzione disciplinare è una garanzia di libertà ed autonomia per tutti gli avvocati, poiché il controllo sul corretto esercizio della professione si svolge come espressione di una forma di autogoverno; al tempo stesso così si persegue l’obiettivo di mantenere ed accrescere il prestigio sociale della categoria, poiché vi è un organo indipendente che sanziona le condotte abusive. La selettività dell’accesso alla professione, il controllo sul suo corretto esercizio, il rigore ma anche l’indipendenza dell’organo disciplinare, connotano l’avvocatura nel suo insieme e disegnano i contorni di una professione qualificata e qualificante, tutelando così anche l’affidamento della collettività (Corte Cost. 405/2005; Corte Cost. 114/1970).

Inoltre, l’art. 14 cit. attribuisce specificamente alle Commissioni (e quindi anche al CNF) la funzione di rendere pareri sui progetti di legge e di regolamento che riguardano le rispettive professioni e sulla loro interpretazione, anche questa funzione indubbiamente di interesse generale per tutti gli iscritti all’albo professionale.

Si consideri ad esempio che la partecipazione alla funzione regolamentare comporta la predisposizione delle tariffe forensi da sottoporre al Ministro per l’approvazione; i ricorrenti non possono ignorare che il D.M. 8 aprile 2004, relativo alle tariffe forensi che essi stessi hanno sicuramente applicato nel periodo qui rilevante, è stato adottato previo esame della deliberazione del CNF del 20.9.2002 sui criteri per la determinazione degli onorari e dei diritti; così come è del Consiglio la circolare del 4.9.2006, n. 22-C/2006 sulla interpretazione e applicazione del D.L. 4 luglio 2006, n. 223, convertito in L. 4 agosto 2006, n. 248, che ha introdotto importanti novità di interesse generale per l’avvocatura, non ultimo la modifica delle regole sul patto di quota lite (art. 2233 c.c.) Non può dirsi pertanto che il Consiglio si sia arrogato un potere non previsti dalla legge, né che riscuota, per gli anni in questione, in base allo stesso presupposto in base al quale riscuotono gli ordini locali, che è disciplinato dal D.Lgs. lgt. n. 382 del 1944, art. 7.

4.2.- Ne’ può dirsi che vi sia violazione dell’art. 23 Cost..

Il principio di riserva di legge sancito dalla Carta Costituzionale, art. 23, rappresenta un principio tipico delle democrazie liberali, in virtù del quale nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge. Tale riserva è però relativa e non assoluta perché la norma richiede che la prestazione sia imposta non “per legge”, ma “in base alla legge”; ciò consente di lasciare all’autorità amministrativa consistenti margini di regolazione delle fattispecie, pur dovendosi evitare che la quantificazione della prestazione sia rimessa all’arbitrio dell’ente impositore.

In questi termini la Corte Costituzionale ha precisato che legge non può limitarsi a prevedere una prescrizione normativa “in bianco”, genericamente orientata ad un principio-valore, senza una precisazione, anche non dettagliata, dei contenuti e modi dell’azione amministrativa limitativa della sfera generale di libertà dei cittadini. La fonte primaria deve, invece, stabilire sufficienti criteri direttivi e linee generali di disciplina, richiedendosi in particolare che la concreta entità della prestazione imposta sia desumibile chiaramente dai pertinenti precetti legislativi (Corte Cost. 69/2017; Corte Cost. 139/2019).

In particolare, si è affermato che la norma costituzionale deve intendersi come rispettata anche in assenza di un’espressa indicazione legislativa dei criteri, limiti e controlli sufficienti a circoscrivere l’ambito di discrezionalità della amministrazione, purché gli stessi siano desumibili dalla destinazione della prestazione, ovvero dalla composizione e dal funzionamento degli organi competenti a determinarne la misura secondo un modello procedimentale idoneo ad evitare possibili arbitri (Corte Cost. 507/1988; Corte Cost. 182/1994; Corte Cost. 105/2003; Corte Cost. 190/2007).

La giurisprudenza costituzionale ha affermato che non è compito necessario della legge specificare un limite minimo o massimo della prestazione richiesta, e che anche qualora i criteri preordinati a circoscrivere la potestà impositiva non siano espressi dall’enunciato legislativo, la riserva di legge deve ritenersi rispettata quando, dal contesto della disciplina di cui esso è parte integrante, si possono evincere elementi o riferimenti comunque capaci di limitare l’attività dell’organo che definisce il quantum dell’onere imposto.

In particolare, si è affermato che il rispetto della riserva relativa di legge di cui all’art. 23 Cost. va apprezzato prendendo in considerazione l’intero sistema delle norme in cui ciascuna prestazione s’inscrive, potendo eventuali carenze della singola disposizione di legge essere colmate attraverso una interpretazione sistematica del tessuto normativo, complessivamente considerato, in cui essa si innesta e dal quale sono stati tratti, anche per implicito, gli elementi essenziali dell’imposizione (Corte Cost. 56/1972; Carte Cost 7/2001; Corte Cost 69/2017).

E’ dunque ammissibile il rinvio a provvedimenti amministrativi diretti a determinare elementi o presupposti della prestazione, purché risultino assicurate, mediante la previsione di adeguati parametri, le garanzie in grado di escludere un uso arbitrario della discrezionalità amministrativa (così anche la giurisprudenza di questa Corte v. Cass. 16498/2003; Cass. 18262/2004; Cass. 22322/2006).

In altre parole, l’integrazione ad opera di fonti secondarie è ammessa a condizione che la legge stabilisca criteri idonei a disciplinare gli eventuali margini di discrezionalità lasciati amministrazione e nella determinazione in concreto della prestazione e ne individui almeno l’oggetto.

4.3. – Applicando questi principi al caso in esame si osserva che l’art. 14 pone un paramento concreto e specifico per la determinazione del contributo, e lo indica nella copertura delle spese di funzionamento dell’ente; con ciò il contributo si lega strettamente al bilancio dell’ente e cioè un documento contabile la cui formazione è a sua volta regolata da norme di legge ed ordinamentali e che è sottoposto a controlli.

Per questa ragione il CNF invoca a sua difesa la sentenza della Corte costituzionale n. 67/1973 che in una fattispecie analoga (contributo per il Consiglio nazionale dei consulenti del lavoro) ha ritenuto sufficiente a soddisfare la riserva di legge relativa di cui all’art. 23 Cost. la circostanza che la determinazione del contributo sia ancorato al fabbisogno finanziario necessario a coprire le spese, e che a sua volta l’entità di dette spese sono desumibili dai bilanci annuali, sottoposti a controlli.

Gli ordini ed i Collegi professionali costituiscono infatti enti pubblici non economici (Cass. 21226/2011) sebbene su base associativa e ad appartenenza necessaria; ciò significa che il CNF deve adeguare la sua organizzazione a criteri di trasparenza ed efficienza secondo quanto dispone il D.Lgs. n. 165 del 2001 e la sua contabilità e la gestione economico finanziaria è soggetta alle regole poste dal D.P.R. n. 97 del 2003 nonché del D.Lgs. n. 286 del 1999. Inoltre, l’ente è (ed era anche all’epoca delle imposizioni in questione) soggetto alla vigilanza del Ministro della giustizia, come previsto dalla legge professionale.

In sintesi, il D.Lgs. lgt. n. 382 del 1944, art. 14, nel conferire alle Commissioni centrali (e quindi anche al CNF) il potere di imporre agli iscritti all’albo professionale un contributo, rapportato alle spese necessarie al suo funzionamento, non si pone in contrasto con l’art. 23 Cost. per difetto di determinatezza, poiché la prestazione è imposta in base ad una previsione di legge che contempla la destinazione della prestazione, collegandola specificamente ad un paramento, quali le spese per il funzionamento dell’ente, la cui concreta quantificazione segue procedure legalmente predeterminate poiché il funzionamento del Consiglio, e il suo bilancio, in ragione della sua natura di ente pubblico non economico, sono regolati da un complesso sistema normativo, nonché da un sistema di controlli, idonei ad escludere ogni profilo di arbitrarietà nella quantificazione del contributo.

Ne consegue il rigetto del ricorso.

Considerata la novità della questione le spese del giudizio si compensano interamente tra le parti.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso. Compensa interamente tra le parti le spese del giudizio.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio da remoto, il 6 maggio 2021.

Depositato in Cancelleria il 29 ottobre 2021