Corte di Cassazione, sez. Lavoro, Sentenza n.32388 del 08/11/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. BERRINO Umberto – Presidente –

Dott. MANCINO Rossana – Consigliere –

Dott. MARCHESE Gabriella – Consigliere –

Dott. CALAFIORE Daniela – Consigliere –

Dott. CAVALLARO Luigi – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 9760/2017 proposto da:

A.S.G.I. ASSOCIAZIONE STUDI GIURIDICI SULL’IMMIGRAZIONE, in persona del legale rappresentante pro tempore, S.G., SA.AI., tutti domiciliati in ROMA PIAZZA CAVOUR, presso LA CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentati e difesi dagli ALBERTO GUARISO, LIVIO NERI;

– ricorrenti –

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa ope legis dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla VIA DEI PORTOGHESI 12;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1100/2016 della CORTE D’APPELLO di MILANO, depositata il 13/10/2016 R.G.N. 1300/2014;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 15/06/2021 dal Consigliere Dott. LUIGI CAVALLARO;

il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. GIACALONE Giovanni, visto il D.L. 28 ottobre 2020, n. 137, art. 23, comma 8 bis, convertito con modificazioni nella L. 18 dicembre 2020, n. 176, ha depositato conclusioni scritte.

FATTI DI CAUSA

Con sentenza depositata il 13.10.2016, la Corte d’appello di Milano ha confermato, per quanto rileva in questa sede, la pronuncia di primo grado che aveva rigettato le domande proposte da ASGI-Associazione Studi Giuridici sull’Immigrazione e dai cittadini extracomunitari Sa.Ai. e S.G. volte a sentir dichiarare il carattere discriminatorio delle condotte per effetto delle quali non era stato possibile ai due cittadini extracomunitari il conseguimento di taluni benefici assistenziali elargiti dal Comune di Voghera, poiché ostacolati da alcuni addetti che avevano rappresentato loro la necessità che le istanze fossero corredate di certificazione dello Stato estero di provenienza, giusta la previsioni del Regolamento comunale approvato nel 2013 coerentemente con il disposto del D.P.R. n. 445 del 2000, art. 3 e D.P.R. n. 394 del 1999, art. 2.

La Corte, in particolare, ha dato preliminarmente atto della cessazione della materia del contendere in relazione alle domande proposte dagli appellanti nei confronti del Comune di Voghera, in considerazione di quanto concordemente attestato dalle parti circa l’avvenuta erogazione dei sussidi da parte dell’ente locale sulla scorta della presentazione di autocertificazione ISEE; indi, sul presupposto che tutti gli appellanti avessero insistito nelle domande proposte nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri (rimasta contumace in prime cure e costituitasi solo nelle more del processo d’appello), le ha rigettate, condannando gli appellanti in solido a rifondere alla Presidenza del Consiglio le spese del gravame.

Avverso tali statuizioni ASGI, Sa.Ai. e S.G. hanno proposto ricorso per cassazione, deducendo sei motivi di censura. La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha resistito con controricorso. Il Pubblico ministero ha depositato conclusioni scritte.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo, i ricorrenti Sa.Ai. e S.G. si dolgono di violazione dell’art. 112 c.p.c., per avere la Corte di merito pronunciato condanna alle spese in loro danno nonostante che, a seguito della cessazione della materia del contendere nei confronti del Comune di Voghera, essi non avessero insistito nelle domande proposte nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, sulle quali invece aveva insistito soltanto ASGI.

Con il secondo motivo, ASGI (e, subordinatamente al rigetto del primo motivo, anche i ricorrenti Sa.Ai. e S.G.) denuncia violazione del T.U. n. 286 del 1998, art. 43, dell’art. 2, Direttiva UE n. 43/2000, dell’art. 21 CDFUE e dell’art. 14CEDU per avere la Corte territoriale ritenuto che gli atti regolamentari potessero essere vagliati sotto il profilo della discriminazione solo con riferimento a momenti concreti della loro esecuzione e applicazione.

Con il terzo motivo, ASGI (e, subordinatamente al rigetto del primo motivo, anche i ricorrenti Sa.Ai. e S.G.) lamenta violazione del T.U. n. 286 del 1998, art. 43, dell’art. 2, lett. b), della Direttiva UE n. 43/2000, e dell’art. 14CEDU, per avere la Corte di merito ritenuto che nella specie fosse stata tratteggiata un’ipotesi di discriminazione indiretta, laddove l’atto di appello aveva evidenziato trattarsi di discriminazione diretta, basata sulla diversa nazionalità.

Con il quarto motivo, ASGI (e, subordinatamente al rigetto del primo motivo, anche i ricorrenti Sa.Ai. e S.G.) deduce violazione del D.Lgs. n. 215 del 2003, art. 5 e T.U. n. 286 del 1998, art. 44, per avere la Corte territoriale denegato la sua legittimazione ad agire sul presupposto che la vicenda fosse estranea alle discriminazioni per motivi di razza e origine etnica.

Con il quinto motivo, si denuncia violazione del T.U. n. 286 del 1998, art. 2, comma 5 e art. 43, per avere la Corte di merito ritenuto che sussistessero in concreto ragioni per la differenziazione del trattamento dei cittadini italiani e di quelli extracomunitari in ordine alla possibilità di ricorrere all’autocertificazione, senza considerare che il D.P.R. n. 445 del 2000, art. 3 e D.P.R. n. 394 del 1999, art. 2, costituiscono fonti normative secondarie che non possono derogare al principio di parità di trattamento e di divieto di discriminazione posti dalle norme primarie e che, con specifico riguardo alla situazione dedotta in giudizio, il successivo regolamento approvato con D.P.C.M. n. 159 del 2013, in materia di applicazione dell’Indicatore di Situazione Economica Equivalente (ISEE), ha previsto che tanto i redditi derivanti da immobili siti all’estero che il patrimonio immobiliare all’estero siano oggetto di autodichiarazione, che può essere utilmente resa anche da cittadini stranieri.

Con il sesto motivo, ASGI (e, subordinatamente al rigetto del primo motivo, anche la ricorrente Sa.Ai.) denuncia violazione della Direttiva UE n. 95/2011 e dell’art. 25 della Convenzione di Ginevra per non avere la Corte territoriale accolto quanto meno la prospettazione subordinata secondo cui la richiesta di documentazione proveniente dallo Stato estero sarebbe illegittima per i rifugiati politici.

Ciò posto, il primo motivo è fondato.

Risulta dalla sentenza impugnata che, nelle more del processo d’appello, è stata dichiarata con separata ordinanza la cessazione della materia del contendere in relazione alle domande proposte dagli odierni ricorrenti nei confronti del Comune di Voghera “per effetto di quanto concordemente attestato dalle parti in rapporto all’avvenuta erogazione dei sussidi da parte dell’Ente sulla base della presentazione della certificazione ISEE (…), per cui il processo è proseguito (…) in vista della pronuncia sull’appello nei confronti della PCM (…) (cfr. conclusioni presentate dagli appellanti innanzi alla Corte con allegazione di foglio a verbale)” (così la sentenza impugnata, pag. 3).

Risulta tuttavia dal citato “foglio a verbale” (debitamente trascritto a pagg. 6-7 del ricorso per cassazione) che l’Avv. Guariso, n.q. di difensore di tutti gli appellanti (e odierni ricorrenti) ha dichiarato di insistere “sulle domande svolte da ASGI nei confronti del Consiglio dei Ministri come da conclusioni che vengono allegate al verbale estratte dalle conclusioni di primo grado”, e concernenti la declaratoria del carattere discriminatorio della condotta della Presidenza del Consiglio consistente nell’aver adottato il D.P.R. n. 445 del 2000, art. 3 e il D.P.R. n. 394 del 1999, art. 2 e l’adozione delle pronunce consequenziali rassegnate nell’atto introduttivo del giudizio.

Così ricostruito il fatto processuale, erroneamente la Corte territoriale ha ritenuto che anche i ricorrenti Sa.Ai. e S.G. avessero coltivato le domande proposte nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri: è infatti consolidato nella giurisprudenza di questa Corte il principio secondo cui, nel giudizio di appello secondo il rito del lavoro, la mancata riproposizione in sede di precisazione delle conclusioni di domande ed eccezioni già proposte implica una presunzione di abbandono delle stesse, salvo il caso in cui il giudice del merito accerti diversamente sulla base di elementi desumibili dalla condotta processuale complessiva delle parti o dalla stretta connessione tra la domanda non riproposta con quelle specificamente formulate (così, tra le più recenti, Cass. n. 22626 del 2013).

Si deve piuttosto aggiungere, anche in vista dello scrutinio degli ulteriori motivi di cui al ricorso, che le conclusioni rassegnate in seno al ricorso introduttivo del giudizio avanti al Tribunale di Pavia erano state formulate in principalità nei confronti del Comune di Voghera, dolendosi essenzialmente i ricorrenti del fatto che l’adozione da parte dell’ente locale di un regolamento di contenuto analogo alle norme di cui al D.P.R. n. 445 del 2000, art. 3 e D.P.R. n. 394 del 1999, art. 2, avesse precluso loro l’accesso alle prestazioni di assistenza economica erogate dal Comune medesimo; solo “per quanto occorra” era stata formulata domanda di accertamento del carattere discriminatorio della condotta tenuta dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri (cfr. pagg. 28-30 del ricorso introduttivo del giudizio al Tribunale di Pavia, in atti di parte ricorrente). Ed è dunque evidente che, una volta ottenute le prestazioni che costituivano oggetto della domanda proposta in giudizio (cfr. specialmente il punto 3 di pag. 30 del ricorso cit.: “ordinare al comune di Voghera di ammettere i (…) ricorrenti alle prestazioni di assistenza economica, assegnando a ciascuno di essi (…) la somma di Euro 840,00”), nessun interesse residuava in capo ai ricorrenti Sa. e S. per coltivare una domanda che era stata proposta solo “per quanto occorresse” al fine del conseguimento del bene della vita cui essi aspiravano e che nelle more era stato conseguito.

L’accoglimento del primo motivo di ricorso concentra ovviamente nell’ASGI la qualità di unica parte ricorrente per ciò che concerne le censure di cui ai restanti motivi: sebbene il quinto motivo non rechi, a differenza degli altri, l’indicazione che la sua proposizione ad opera dei ricorrenti Sa. e S. è effettuata “in subordine” (scii.: al rigetto del primo motivo), si tratta, come esordisce l’illustrazione della censura, del “cuore del problema” (cfr. pag. 20 del ricorso per cassazione), ossia della condotta discriminatoria imputata alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e ravvisata nell’adozione del D.P.R. n. 445 del 2000, art. 3 e D.P.R. n. 394 del 1999, art. 2, che è questione su cui, come ampiamente s’e’ detto, solo ASGI aveva insistito in sede di appello.

Sul punto, reputa il Collegio che la sentenza impugnata debba essere confermata, ancorché con diversa motivazione.

Come convincentemente rilevato dal Pubblico ministero nelle sue conclusioni, una volta cessata la materia del contendere sulle domande proposte dai cittadini extracomunitari contro il Comune di Voghera, le domande nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, su cui ha insistito l’Associazione ricorrente sia in grado di appello che in questa sede di legittimità, si rivelano dirette unicamente a censurare una norma astratta, indipendentemente dalla sua applicazione a casi concreti: e nemmeno nella tutela giurisdizionale accordata ai sensi del combinato disposto del D.Lgs. n. 215 del 2003, artt. 4 e segg. e D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 28, può essere domandato al giudice di enunciare il significato astratto della norma di legge senza alcuna specifica attinenza con un fatto concreto rispetto al quale sia sorta l’esigenza della tutela giurisdizionale.

Non ignora ovviamente il Collegio che – come rimarcato nel ricorso per cassazione – le sentenze CGUE 10.7.2008, C54/07, Feryn, e 25.4.2013, C-81/12, Asociatia Accept, hanno affermato che l’esistenza di una discriminazione diretta non presuppone che sia identificabile un denunciante che asserisca di essere stato vittima di tale discriminazione, ben potendo le normative nazionali degli Stati membri riconoscere alle associazioni che abbiano un legittimo interesse a far rispettare la Direttiva n. 43/2000 il diritto di avviare procedure giurisdizionali o amministrative volte a garantire il rispetto degli obblighi da essa derivanti senza agire in nome di un denunciante determinato o anche in mancanza di un denunciante identificabile. E nemmeno ignora, a fortiori, che – come parimenti ricordato nel ricorso per cassazione – le stesse Sezioni Unite di questa Corte, con sentenza n. 7951 del 2016, si sono espresse favorevolmente circa la possibilità che un’azione civile contro la discriminazione venga esperita anche qualora le disparità di trattamento derivino da un atto amministrativo generale, quali nella specie i regolamenti di cui al D.P.R. n. 445 del 2000 e D.P.R. n. 394 del 1999.

Si deve nondimeno rilevare che anche la tutela giurisdizionale finalizzata alla rimozione delle condotte discriminatorie, D.Lgs. n. 215 del 2003, ex art. 4 e D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 28, soggiace alla disciplina generale dell’art. 100 c.p.c., secondo cui “per proporre una domanda o per contraddire alla stessa è necessario avervi interesse”; e che dunque vale anche per essa il principio costantemente enunciato dalla giurisprudenza di questa Corte secondo cui tale interesse deve essere concreto e attuale, nel senso che l’accertamento della volontà di legge in ordine ad una data situazione giuridica dev’essere preordinato ad ottenere un risultato utile che sia giuridicamente apprezzabile e non conseguibile senza l’intervento del giudice: giacché nel processo civile non sono ammissibili questioni d’interpretazioni di norme se non in via incidentale e strumentale alla pronuncia sulla domanda principale di tutela del diritto ed alla prospettazione del risultato utile e concreto che la parte in tal modo intende perseguire (così, da ult., Cass. n. 2057 del 2019).

Si tratta di principi che non possono patire eccezioni nemmeno allorché la legittimazione ad agire sia conferita a enti esponenziali di interessi collettivi, altra cosa essendo l’interesse ad agire rispetto alla legitimatio ad causam: questa Corte, proprio con riguardo all’azione D.Lgs. n. 215 del 2003, ex artt. 4 e 5, ha già chiarito che il conferimento della legittimazione ad agire agli enti esponenziali, per i casi di discriminazione collettiva in cui non siano individuabili in modo diretto e immediato le persone lese dalla discriminazione, richiede pur sempre una concreta vicenda di fatto che abbia comportato l’attualizzazione dell’interesse ad agire in capo al soggetto esponenziale degli interessi collettivi (così Cass. n. 11166 del 2017, in motivazione). Ed è dunque evidente che, nel caso di specie, in cui – come più volte dianzi ricordato – le domande nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri erano state proposte solo “per quanto occorra” ai fini del conseguimento di un bene della vita che, nelle more del giudizio, è stato effettivamente conseguito, nessun interesse ad agire può residuare in capo all’Associazione ricorrente per far dichiarare il carattere discriminatorio delle norme regolamentari di cui al D.P.R. n. 445 del 2000, art. 3 e D.P.R. n. 394 del 1999, art. 2, essendo venuto a mancare il legame con la concreta vicenda di fatto in rapporto alla quale l’esigenza di tutela si era posta.

Il ricorso, pertanto, va accolto limitatamente al primo motivo, derivandone la cassazione della sentenza impugnata nella parte in cui ha posto a carico dei ricorrenti Sa. e S., in solido con ASGI, le spese del giudizio di appello.

Tenuto conto della complessità delle questioni trattate, si ravvisano giusti motivi per compensare tra tutte le parti le spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, rigettati gli altri. Cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e dichiara non tenuti Sa.Ai. e S.G. a rifondere alla Presidenza del Consiglio dei Ministri le spese del giudizio di appello. Compensa tra tutte le parti le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 15 giugno 2021.

Depositato in Cancelleria il 8 novembre 2021