Corte di Cassazione, sez. I Civile, Sentenza n.34198 del 15/11/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CAMPANILE Pietro – Presidente –

Dott. MELONI Marina – Consigliere –

Dott. LAMORGESE Antonio P. – Consigliere –

Dott. SCALIA Laura – Consigliere –

Dott. CARADONNA Lunella – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n. 7008/2015 proposto da:

Società Cooperativa Sociale “Il pozzo di Giacobbe” a r.l., nella persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Stefano Catuara, ed elettivamente domiciliati in Roma, per procura a margine del ricorso per cassazione.

– ricorrente –

contro

Comune di Palermo, nella persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Calogero Bosco, dell’Avvocatura Comunale sita in *****, per mandato generali alle liti del 24 febbraio 1987, rep. n. 26873, Notaio P.F..

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte di appello di Palermo n. 1212/2014 depositata il 21 luglio 2014;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 13/07/2021 dal Consigliere Dott. Lunella Caradonna.

FATTI DI CAUSA

1. Con sentenza n. 1093/2011 del 28 ottobre 2011, il Tribunale di Agrigento, in composizione monocratica, ha rigettato la domanda proposta dalla società Cooperativa “Il Pozzo di Giacobbe” a r.l., nei confronti del Comune di Palermo per ottenere la condanna al pagamento della somma di Euro 68.290,31, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria, per l’assistenza prestata in favore di un disabile psichiatrico ( D.G.) dal 3 novembre 1998, al 22 maggio 2001, per l’assenza di convenzione ai sensi della L.R. n. 22 del 1986, art. 23.

2. La Corte di appello di Palermo ha rigettato l’appello proposto avverso la suddetta sentenza dalla società Cooperativa affermando che in assenza di convenzione non era possibile esercitare alcuna azione contrattuale e che anche l’azione di indebito arricchimento doveva essere esperita nei confronti dell’amministratore o del funzionario.

3. La società Cooperativa ricorre in cassazione con tre motivi.

4. Il Comune di Palermo resiste con controricorso.

5. Con ordinanza interlocutoria del 15 aprile 2020 di questa Corte, la causa, stante i principi di diritto che dovevano essere applicati, è stata rimessa in pubblica udienza.

6. La Procura Generale ha depositato conclusioni scritte con le quali ha chiesto l’accoglimento del ricorso.

7. Il ricorso è stato esaminato in Camera di consiglio senza l’intervento del Procuratore generale e dei difensori delle parti, secondo la disciplina dettata dal D.L. 28 ottobre 2020, n. 137, art. 23, comma 8 bis, inserito dalla Legge di Conversione 18 dicembre 2020, n. 176.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo la società Cooperativa lamenta la violazione e/o falsa applicazione della L. n. 328 del 2000, art. 6 e della L.R. n. 22 del 1986, art. 3, deducendo che il ricovero di D.G. era stato disposto con ordine del servizio sociale dell’Ospedale psichiatrico giudiziario e che in ragione di quanto disposto il Comune di Palermo non poteva esimersi dall’adottare i necessari e conseguenti provvedimenti amministrativi; che a nulla rilevava la dichiarata insufficienza degli stanziamenti di bilancio, né l’asserito incompleto espletamento delle procedure amministrative relative al perfezionamento delle procedure amministrative.

2. Con il secondo motivo la società ricorrente lamenta la violazione o falsa applicazione del D.Lgs. n. 77 del 1995, art. 35, che afferma che nell’acquisizione di beni e servizi, in mancanza di determinati presupposti, il rapporto obbligatorio ricorre tra il privato fornitore e l’amministratore, poiché nel caso in esame, il ricovero era stato disposto su provvedimento del Servizio Sociale dell’Ospedale psichiatrico dell’U.S.L. n. ***** di Mantova.

3. Con il terzo motivo, la società ricorrente lamenta che la sentenza oggetto di gravame ha violato gli artt. 2 e 32 Cost., ovvero il dovere inderogabile di solidarietà economica e sociale e il diritto alla salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività.

4. I motivi, che in quanto connessi vanno trattati congiuntamente, sono infondati.

4.1 Già questa Corte ha affermato che l’esistenza di obblighi assistenziali a carico dei comuni non giustifica la pretesa creditoria relativa al pagamento di rette di degenza in strutture non convenzionate, dato che il suddetto obbligo, in tanto può ravvisarsi, in quanto abbia a base una previsione specifica; previsione che non si rinviene né nell’ambito della legislazione statale, né nell’ambito di quella regionale, circostanza questa peraltro ammessa dalla stessa società ricorrente quando richiama gli artt. 2 e 32 Cost. (Cass., 13 dicembre 2018, n. 32310; Cass., 13 gennaio 2021, n. 390).

Richiamando i principi già espressi con riferimento alla situazione riguardante l’assistenza alle persone anziane (ritenuta simile) è stato ribadito il principio per cui, in tema di servizi socio-assistenziali nella regione siciliana, il ricovero di persone anziane presso strutture private è subordinato, ai sensi della L.R. 9 maggio 1986, n. 22, art. 20, alla stipulazione di un’apposita convenzione da parte del comune, nonché, ai sensi della L.R. 11 dicembre 1991, n. 48, art. 1, lett. i), che richiama la L. 8 giugno 1990, n. 142, art. 55, all’attestazione della relativa copertura finanziaria, la cui sussistenza condiziona anche il pagamento dei corrispettivi delle prestazioni erogate, trattandosi di prestazioni positive previste a tutela di un diritto costituzionalmente protetto la cui attuazione non è però incondizionata (Cass., 10 giugno 2010, n. 14006).

E difatti, essa presuppone un bilanciamento con altri interessi costituzionalmente protetti, tenuto conto dei limiti oggettivi che il legislatore incontra in relazione alle risorse organizzative e finanziarie di cui dispone. Invero non può escludersi l’applicabilità delle predette disposizioni per effetto della L. 8 novembre 2000, n. 328, art. 6, il quale pone a carico del comune di residenza gli obblighi connessi all’integrazione economica necessaria per il ricovero, ma fa salve a sua volta le modalità stabilite dalla (allora vigente) L. n. 142 del 1990 (Cass. 12 novembre 2013, n. 25376).

4.2 Si tratta di principi che, in continuità con l’orientamento richiamato e in applicazione delle norme citate, vanno parimenti applicati anche in materia di assistenza ai disabili psichici.

4.3 E difatti, per tale tipologia di soggetti vengono in questione analoghi diritti costituzionalmente tutelati dagli artt. 2 e 32 Cost., sicché anche in relazione ad essi l’obbligo del comune di residenza di disporre il ricovero è subordinato all’attestazione della relativa copertura finanziaria, in quanto è vietata qualsiasi spesa in assenza di impegno contabile registrato sul competente capitolo di bilancio di previsione.

4.4 Tale obbligo di assistenza, infatti, non è incondizionato, ma presuppone un bilanciamento con altri interessi costituzionalmente protetti, ravvisabili nelle effettive risorse organizzative e finanziarie di cui l’ente dispone, che si traducono, poi, nell’osservanza delle disposizioni sui contratti della P.A. (Cass., 2 dicembre 2016, n. 24655; Cass., 13 dicembre 2018, n. 32310; Cass., 13 gennaio 2021, n. 390, le ultime due già citate).

La L.R. n. 22 del 1986, ha attribuito (art. 16) ai comuni, singoli o associati, la titolarità delle funzioni attinenti alla predetta materia, prevedendo poi (art. 23) che gli istituiti servizi socio-assistenziali devono essere attuati mediante gestione diretta; mediante convenzione con istituzioni pubbliche e private di assistenza e beneficenza e associazioni non aventi fini di lucro e mediante delega ai consigli di quartiere prioritariamente per specifici servizi previsti dalla stessa legge.

Anche il legislatore nazionale, con la L. n. 328 del 2000, ha specificato che le funzioni amministrative concernenti gli interventi sociali svolti a livello locale “sono esercitate dai comuni adottando sul piano territoriale gli assetti più funzionali alla gestione, alla spesa ed al rapporto con i cittadini, secondo le modalità stabilite dalla L. 8 giugno 1990, n. 142, come da ultimo modificata dalla L. 3 agosto 1999, n. 265”.

Con il conseguente corollario che il mero fatto che le prestazioni di assistenza rese dalla società in favore di soggetti affetti da patologia psichiatrica rientrino tra quelle attribuite ai comuni non costituisce fonte di un’indiscriminata obbligazione di pagamento ex lege, in quanto la delega a soggetti estranei all’apparato organizzativo dell’ente deve avvenire attraverso specifiche convenzioni, che devono essere adottate con il previsto procedimento ed entro i limiti dei fondi disponibili.

Tale è la ragione per cui l’obbligo del comune di residenza di disporre il ricovero di soggetti presso strutture private è sempre subordinato all’attestazione della relativa copertura finanziaria, del D.Lgs. n. 267 del 2000, ex artt. 183 e 191, recante l’attuale Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (Cass., 2 dicembre 2016, n. 24655, citata).

In particolare, gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui al D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 153, comma 5, dovendo essere salvaguardati gli equilibri di bilancio come previsto dal successivo art. 193.

4.5 Ne’ le circolari amministrative (la n. 2 del 17 febbraio 2003 e la n. 14 del 10 luglio 2008), pur prevedendo la responsabilità erariale a carico di amministratori e funzionari per il mancato ricovero o per l’aggravio delle rette dovuto al ritardo nel pagamenti, affermano l’obbligo dei Comuni di sostenere il costo di rimborso delle rette di degenza per soggetti con i quali non sia stata stipulata alcuna convenzione, prescindendo dalla salvaguardia degli equilibri di bilancio.

5. Per le ragioni di cui sopra, il ricorso deve essere rigettato e la società ricorrente va condannata al pagamento delle spese processuali, sostenute dal Comune controricorrente e liquidate come in dispositivo, nonché al pagamento dell’ulteriore importo, previsto per legge e pure indicato in dispositivo.

PQM

La Corte rigetta il ricorso e condanna la parte ricorrente al pagamento, in favore del Comune controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 5.000,00, per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00 ed agli accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della società ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Ai sensi dell’art. 132 c.p.c., comma 3, stante l’impedimento dell’estensore a causa della emergenza epidemiologica da COVID-19, sottoscrive il solo Presidente.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 13 luglio 2021.

Depositato in Cancelleria il 15 novembre 2021