Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Ordinanza n.34350 del 15/11/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RAIMONDI Guido – Primo Presidente f.f. –

Dott. MANNA Felice – Presidente di sez. –

Dott. MANZON Enrico – Consigliere –

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – Consigliere –

Dott. MARULLI Marco – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

Dott. GRASSO Giuseppe – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 36676/2019 proposto da:

D.M.F., elettivamente domiciliato in Roma, Via Di Villa Sacchetti 9, presso lo studio dell’avvocato Ulisse COREA, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato Roberto IACOPETTI;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, domiciliato ex lege in Roma, Via Baiamonti 25;

– controricorrente –

nonché contro M.S., e B.G.;

– intimati –

avverso la sentenza parziale n. 402/2018, depositata l’11/10/2018 e la sentenza n. 141/2019, depositata il 20/06/2019, entrambe della CORTE DEI CONTI – I SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE DI APPELLO;

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 14/09/2021 dal Consigliere Dott. GIUSEPPE GRASSO;

lette le conclusioni del P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Aggiunto Dott. SALVATO LUIGI, che ha chiesto che la Corte rigetti il ricorso.

RITENUTO

che la vicenda al vaglio, per quel che qui rileva, può sintetizzarsi nei termini seguenti:

– M.S., B.G. e D.M.F. vennero tratti a giudizio davanti alla Corte dei conti territorialmente competente per rispondere di danno erariale;

– la Procura regionale contabile addebitava al primo, quale responsabile unico del procedimento, al secondo, quale dirigente del Servizio Difesa del Suolo della Provincia di Massa Carrara e all’ultimo, quale progettista e direttore dei lavori, di essere incorsi in colpa grave in relazione alle modalità di effettuazione di lavori di messa in sicurezza del torrente *****, che avevano procurato ingenti danni alla Regione Toscana, a causa del crollo dell’argine del predetto torrente, avvenuto il *****, nel tratto interessato dal rifacimento;

– la Corte dei conti sezione giurisdizionale regionale per la Toscana condannò gli incolpati a risarcire il danno, quantificato per il M. e il B. in Euro 262.751,72 ciascuno e per il D.M. in Euro 1.226.174,73;

– l’unica posizione che qui occorre prendere in esame è quella di D.M., il quale propose appello avverso la statuizione di primo grado;

– la Corte dei conti d’appello con la sentenza n. 402/2018, per quel che qui residua d’utile, disattendendo le censure mosse da D.M.F.:

affermò la propria giurisdizione a riguardo della complessiva chiamata in responsabilità del professionista, anche a riguardo del ruolo di progettista, derivando il danno erariale “dall’insieme di tali prestazioni, posto che dal cumulo di incarichi sorge una complessiva attività professionale nella quale la progettazione è prodromica alla successiva direzione, di talché, proprio in ragione della sostanziale unitarietà del rapporto, non è praticabile la scissione delle giurisdizioni” ed escluse rilievo alla circostanza che nella citazione il Requirente, “per mere esigenze di chiarezza espositiva, pur considerando unitamente le funzioni di progettista e di direttore dei lavori di D.M., abbia specificato le quote di danno ascrivibili alle due attività”;

affermò non avere influenza il rispetto o meno delle regole formali con le quali era stato assegnato l’incarico (l’appellante assumeva il mancato utilizzo della forma scritta “ad substantiam”) a riguardo della chiamata in responsabilità per danni davanti al giudice contabile, avendo rilievo il mero “fatto in sé delle funzioni attribuite al D.M., nonché le modalità concrete del loro svolgimento”;

affermò che lo stesso, pur non legato alla pubblica amministrazione da un rapporto di vero e proprio impiego, sulla base del criterio dell’appartenenza, investito, anche di fatto, di attività in favore della p.a., doveva considerarsi inserito nell’organizzazione di quest’ultima e, pertanto, soggetto al giudizio di responsabilità erariale davanti al Giudice contabile;

dichiarata la propria giurisdizione, ordinò supplemento istruttorio, al fine di quantificare il danno;

– la medesima Corte con la successiva sentenza n. 141/2019, per quel che qui residua d’utile:

escluse l’illegittimità del rigetto delle istanze istruttorie della parte, in ispecie chiarendo la non assimilabilità del giudizio contabile a quello penale, per la diversità dei valori in gioco e per la diversa regola della ponderazione probatoria (addicendosi al primo, come a quello civile la regola “del più probabile che non” e solo al secondo quella dell'”oltre ogni ragionevole dubbio”), la piena utilizzabilità delle prove atipiche, e, quindi, delle risultanze probatorie provenienti da altri giudizi, siano essi penali o civili, anche nel rispetto della ragionevole durata del processo;

confermò, pertanto, il giudizio di responsabilità di primo grado;

esclusi altri fattori causali, ribadita l’irrilevanza della prospettata mancanza di forma, in parziale accoglimento dell’impugnazione ridusse a Euro 1.218.118,53, in essa somma compresa la rivalutazione, la liquidazione in danno;

ritenuto che D.M.F. ricorre avverso entrambe le sentenze d’appello sulla base di due motivi, ulteriormente illustrati da memoria e che resiste con controricorso il Procuratore generale presso la Corte dei; che il Procuratore Generale ha rassegnato le sue conclusioni per iscritto ai sensi dell’art. 380 bis 1 c.p.c..

OSSERVA 1. Con il primo motivo il ricorrente assume il difetto di giurisdizione del Giudice contabile sotto due distinti e convergenti profili: l’assenza di rapporto di servizio a riguardo delle condotte inerenti al ruolo di progettista e la mancanza di formalizzazione dell’incarico.

1.1. I ruoli di progettista e direttore dei lavori risultavano ben distinti e non ricorreva l’ipotesi, affrontata in una occasione dalla Corte di cassazione, dell’indistinto svolgimento della doppia funzione. Avuto, di poi, riguardo al “petitum” sostanziale, rimarca il ricorrente, che la Procura erariale gli aveva contestato due distinte condotte, addebitando a ciascuna di esse una specificata quota di responsabilità e proprio sulla base di quella contestazione era dato apprendere che il rimprovero al progettista atteneva al progetto da un punto di vista astratto. Infine, nel rispetto della pluralità delle giurisdizioni prevista dalla Costituzione e ribadita dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 204/2004, che aveva dichiarato illegittimo un diverso riparto per blocchi di materie, la giurisdizione contabile non avrebbe potuto espandersi illegittimamente, sottraendo la parte privata dal giudice naturale precostituito per legge, per il solo fatto di essere venuta in contatto con la p.a.

1.2. A coltivazione del secondo profilo il ricorrente, evidenziando che in relazione al lotto “*****” non aveva assunto alcun incarico come progettista e in relazione al lotto “*****” non aveva ricevuto incarichi ad alcun titolo, la nullità del rapporto che ne era derivata precludeva la giurisdizione contabile, la quale “richiede in modo indefettibile la sussistenza di un valido rapporto di servizio tra l’agente e l’ente”. Ne’ la giurisdizione contabile avrebbe potuto giustificarsi ricorrendo all’ipotesi del “funzionario di fatto”, avente il solo scopo di salvaguardare la continuità dell’azione amministrativa e l’affidamento dei terzi.

2. Con il secondo motivo il D.M. denunzia “eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nelle attribuzioni del Legislatore. Diniego di giurisdizione”.

Questi, in sintesi, gli argomenti salienti posti a sostegno della doglianza, della quale si assume l’ammissibilità, configurandosi una ipotesi di denegata giustizia a cagione della estrema gravità degli errori in procedendo e in giudicando addebitati al Giudice contabile di secondo grado:

– il processo si era svolto senza assicurare il diritto di difesa dell’incolpato, al quale era stato negato l’accesso al diritto di prova e al contraddittorio: la decisione si era fondata su una “ctu” disposta dal GIP, alla quale l’interessato non aveva avuto modo di partecipare e su relazioni tecniche fornite da parti interessate; era stato negato il diritto alla prova per testi e a una ctu da svolgersi nel pieno contraddittorio; la sentenza aveva aderito acriticamente a quella di primo grado, confondendo la “nozione di prova con quella del grado di veridicità dei risultati probatori”, nonché la prova, con gli argomenti di prova e gli indizi; contraddittoriamente dopo aver affermato l’autonomia del processo contabile, così rigettando l’istanza di sospensione in attesa della decisione in sede penale, aveva poi riportato le acquisizioni del processo penale, assegnandogli piena valenza probatoria; abusando del concetto di prova atipica, aveva riservato pienezza di prova alle emergenze di altro processo nel quale la parte non aveva partecipato non per sua scelta, fino a obliterare il diritto alla prova, così violando le garanzie costituzionali e convenzionali, e, quindi, sfociando nell’eccesso di potere giurisdizionale;

– la ragionevole durata del processo non poteva risolversi a danno del diritto al contraddittorio;

– plurime le violazioni delle norme convenzionali (art. 47 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea e art. 6 Carta Europea dei Diritti dell’Uomo), siccome interpretate dalle Corti sovranazionali;

– plurime le violazioni delle norme interne (artt. 101 e 115 c.p.c.; artt. 4, 94 e 95 cod. giust. cont.).

3. Il primo motivo deve essere rigettato.

3.1. Costituisce approdo consolidato da oltre un ventennio il principio secondo il quale presupposto per la responsabilità amministrativa è l’esistenza di una relazione funzionale tra l’autore dell’illecito causativo di un danno patrimoniale e l’ente pubblico che subisce tale danno, la quale è configurabile non solo quando intercorra un rapporto di impiego in senso proprio, ma anche quando sia ravvisabile comunque un rapporto di servizio in senso lato, in quanto il soggetto, pur se estraneo alla P.A., venga investito, anche di fatto, dello svolgimento in modo continuativo di una data attività in favore della pubblica amministrazione (S.U. n. 22652, 09/09/2008, Rv. 604838; in senso conforme, n. 5163/2004, 2628/2002, 16216/2001, 515/2000, 400/2000).

Si è così declinata una serie di ipotesi, via via venute al vaglio del Giudice della giurisdizione, nelle quali si è colto il fondamento della responsabilità per lo svolgimento di attività amministrativa, sempre che ricorra la relazione funzionale di cui sopra, nell’esercizio, anche se di fatto, da parte di soggetto non legato da un rapporto di servizio in senso stretto con la p.a.

Solo a titolo esemplificativo, con l’ordinanza n. 15599, 03/07/2009, si è affermato che spetta alla Corte dei conti la giurisdizione in ordine all’azione di responsabilità amministrativa relativa al danno erariale che un ente pubblico (INPDAP) assuma di aver subito nell’ambito dell’esecuzione di un contratto di appalto di servizi, stipulato con una società privata per la gestione di interventi manutentivi del patrimonio dell’ente, in relazione a responsabilità concorrenti della società e di un dipendente per la sua condotta integrante un fatto-reato. Infatti, ai fini della configurabilità di un rapporto di servizio, idoneo a radicare la giurisdizione contabile, assume rilievo l’effettivo svolgimento da parte della società privata di funzioni istituzionalmente spettanti all’ente pubblico, mentre è ininfluente la natura privatistica delle prestazioni individuate nella convenzione regolatrice del contratto (Rv. 608799). Con la sentenza n. 11229, 21/05/2014 si è affermato che presupposto per la responsabilità amministrativa è l’esistenza di una relazione funzionale tra l’autore dell’illecito e l’ente pubblico danneggiato, che è configurabile non solo in presenza di un rapporto organico, ma anche quando sia ravvisabile un rapporto di servizio in senso lato. Ne consegue che, in relazione alla realizzazione di un’opera pubblica intesa alla difesa della costa e alla salvaguardia del litorale, appartiene alla giurisdizione contabile la domanda di risarcimento danni proposta nei confronti dei componenti di un organo tecnico straordinario, affidatario di qualificati poteri valutativi, e dei consulenti della direzione dei lavori, trattandosi di soggetti che, per l’attività svolta continuativamente, debbono ritenersi inseriti, seppure in via temporanea, nell’apparato organizzativo della P.A. (Rv. 630736). Con l’ordinanza n. 11, 04/01/2012 si è affermato che spetta alla giurisdizione della Corte dei conti il giudizio di responsabilità promosso nei confronti di un professionista nominato consulente del P.M. ai sensi dell’art. 359 c.p.p. e condannato per reati commessi nella qualità suddetta, configurandosi un rapporto di servizio tra il predetto e l’Amministrazione statale, atteso che tale consulente è abilitato a svolgere un’attività del P.M., che questi potrebbe compiere direttamente se avesse le specifiche competenze necessarie e, pertanto, pur se nei limiti posti dalla norma che ne prevede la nomina, il consulente del P.M. concorre oggettivamente all’esercizio della funzione giudiziaria nella fase delle indagini preliminari (Rv. 621201).

Quanto al ruolo del direttore dei lavori di opera pubblica questa Corte ha costantemente valorizzato la qualità delle funzioni svolte dal professionista che lo assoggettavano alla giurisdizione della Corte dei conti (si vedano, ex multis, Cass. S.U. 23.3.2004, n. 5781; Cass. N. 340 del 2003; Cass. S.U. 5 aprile 1993, n. 4060; Cass. 11 aprile 1994, n. 3358; Cass. 24 luglio 2000, n. 515). L’ordinanza n. 340, 13/01/2003 ha chiarito che il direttore dei lavori per la realizzazione di un’opera pubblica, appaltata da un’amministrazione comunale, in considerazione dei compiti e delle funzioni che gli sono devoluti, che comportano l’esercizio di poteri autoritativi nei confronti dell’appaltatore e l’assunzione della veste di “agente”, deve ritenersi funzionalmente e temporaneamente inserito nell’apparato organizzativo della pubblica amministrazione che gli ha conferito l’incarico, quale organo tecnico e straordinario della stessa, con la conseguenza che, con riferimento alla responsabilità per danni cagionati nell’esecuzione dell’incarico stesso, è soggetto alla giurisdizione della Corte dei conti, ai sensi del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, art. 52, comma 1, (norma che, per effetto della L. 8 giugno 1990, n. 142, art. 58 ora D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 93 è divenuta applicabile agli amministratori ed al personale degli enti locali, la cui posizione era in precedenza regolata dalle disposizioni del R.D. 3 marzo 1934, n. 383, artt. 251 e ss.).

La soggezione del direttore dei lavori alla giurisdizione della Corte dei conti a prescindere dalla sussistenza di un rapporto di servizio (acquisizione questa, peraltro, non espressamente contestata dal ricorrente) veste d’infondatezza la prospettazione del D.M. ancorata alla pretesa irritualità di parte degli incarichi a lui assegnati. Il collegamento con la giurisdizione, come si è visto, qui si rinviene nell’esercizio di poteri autoritativi nei confronti dell’appaltatore e l’assunzione della veste di “agente”. Non ha, quindi, capacità discriminante in questa sede l’eventuale non conformità a legge della procedura di assegnazione dell’incarico e, di conseguenza, l’eventuale nullità del contratto.

Non assume, del pari, rilievo verificare se, ad ammettere in ipotesi la nullità del contratto, possa utilizzarsi, quale strumento selettivo, la figura del “funzionario di fatto”: la costruzione dogmatica in parola, infatti, come peraltro puntualmente evidenzia lo stesso ricorrente, è diretta a tutt’altro scopo; assicurare la continuità dell’azione amministrativa e garantire i terzi che, in buona fede, siano venuti in relazione con il predetto funzionario. La diversità di terreno è evidente: non occorre chiedersi, al fine di determinare la giurisdizione, se il direttore dei lavori debba qualificarsi o meno “funzionario di fatto” (ad ammettere che il contratto d’incarico fosse viziato da nullità), l’unico accertamento necessario, ma anche sufficiente, è che costui abbia esercitato poteri autoritativi nei confronti dell’appaltatore e l’assunzione della veste di “agente”. Esercizio, implicito nell’incarico, qui non controverso.

3.2. Il Collegio non approva la tesi del ricorrente, secondo la quale giudice degli addebiti mossi a riguardo della progettazione debba essere sempre e necessariamente quello civile.

Merita di essere condivisa l’opinione che assegna alla giurisdizione civile la risoluzione dei conflitti incorsi in merito alla sola opera professionale della progettazione. Infatti, l’incarico per la progettazione di opera pubblica affidato a libero professionista non determina l’instaurazione di un rapporto di servizio con l’ente pubblico committente, in quanto non implica l’inserimento del professionista privato nell’apparato organizzativo e/o nell'”iter” procedimentale della P.A. né l’esercizio, da parte di costui, di poteri propri della P.A. (e ciò diversamente da quanto avviene nell’attività del direttore dei lavori, ove viene in rilievo anche l’imputabilità in via diretta ed immediata alla P.A. dell’attività con rilevanza esterna del soggetto, il quale assume la rappresentanza del committente), l’attività del progettista assumendo rilevanza pubblica solo in forza dell’approvazione del progetto da parte dell’ente pubblico committente: ne deriva che, con riferimento alla responsabilità per danni cagionati all’amministrazione dal progettista nell’esecuzione dell’incarico affidatogli, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, e non quella della Corte dei (Sez. U, n. 5781, 23/03/2004, Rv. 571435; conf. S.U. n. 340, 13/01/2003, sopra cit.).

Il discrimine richiede una maggiore cura di cesellamento ove, come nel caso in esame, il progettista abbia ricoperto anche il ruolo di direttore dei lavori.

Questa Corte ha predicato la giurisdizione del giudice ordinario quanto all’opera di progettazione, distinta da quella di direzione dei lavori, ove il pubblico ministero contabile abbia “espresso un petitum sostanziale che, anche per la sua genericità, non (riguardi) la posizione di direzione dei lavori, ma (inerisca) alla posizione di progettista o comunque, là dove non la (riguardi), non si (correli) a profili concernenti la direzione del lavori, di modo che la vocatio enunciata con riguardo sia alla posizione di progettista che di direttore dei lavori (risulti), in realtà, prospettata esclusivamente come indicazione della duplice qualificazione soggettiva, ma senza il corredo della narrazione di fatti effettivamente individuatori di comportamenti tenuti anche nella direzione dei lavori” (S.U. 27071/2016, non massimata).

Si rinvengono, peraltro, precedenti i quali, sulla base della diversa qualità delle due funzioni, hanno reputato, “tout court”, di assegnare al giudice ordinario le liti aventi causa petendi nell’opera di progettazione, così scindendo la materia controversa in due tronconi, di cui uno affidato alle cure del giudice ordinario e l’altro a quelle del giudice amministrativo (in tal senso si veda S.U. n. 18691/2016, non massimata).

Per contro, e più convincentemente, si è affermato che in tema di responsabilità per danni cagionati all’amministrazione appaltante dal direttore dei lavori che abbia svolto anche l’incarico di progettista, considerato che il direttore dei lavori è temporaneamente inserito nell’apparato organizzativo della P.A., quale organo tecnico e straordinario della stessa, con conseguente giurisdizione del giudice contabile, mentre per il progettista la giurisdizione spetterebbe al giudice ordinario, in difetto del rapporto di servizio e considerata la necessaria approvazione del progetto da parte dell’amministrazione, ove il danno erariale sia prospettato come derivante dal complesso di tali attività va affermata la giurisdizione del giudice contabile sorgendo, dal cumulo di incarichi, una complessiva attività professionale nella quale la progettazione è prodromica alla successiva attività di direzione e non potendo giungersi alla scissione delle giurisdizioni in presenza di un rapporto unitario (S. U., n. 28537, 02/12/2008, Rv. 605541; si veda, di recente, S.U. n. 19018/2019, non massimata).

Ma già prima e con maggior messe di argomenti, si era chiarito che: “Con l’atto introduttivo del giudizio il Comune ha chiesto, per il preteso inadempimento dei convenuti, il risarcimento dei danni costituito dalla somma versata ai predetti professionisti in relazione alla loro qualità di ingegnere capo, direttore dei lavori e progettista dell’opera pubblica realizzata.

In relazione al petitum sostanziale fatto valere con tale domanda sussiste pacificamente la giurisdizione della Corte dei conti, in relazione alla domanda proposta dal Comune nei confronti di (…) relativamente alla prestazione di quest’ultima quale direttrice dei lavori. (…) Si afferma costantemente la giurisdizione del giudice ordinario in relazione alla domanda di risarcimento del danno nei confronti del progettista di un’opera pubblica, in quanto non è ravvisabile un rapporto di servizio tra la stazione appaltante e tale progettista, il cui elaborato deve essere fatto proprio dall’amministrazione mediante specifica approvazione (Cass. S.U. 23.3.2004, n. 5781; Cass. n. 340 del 2003; Corte dei conti, 23 giugno 1999, n. 182).

Il rapporto tra il progettista (o il calcolatore) e l’amministrazione conferente è di natura meramente privatistica e deriva da un contratto d’opera professionale, che non importa l’inserimento del soggetto nell’organizzazione della amministrazione (cfr. Cass. 188/99).

Il principio suddetto è certamente condivisibile allorché la domanda risarcitoria è proposta dall’amministrazione nei confronti di un soggetto che abbia svolto la sola funzione di progettista. Allorché, invece la domanda è proposta nei confronti di un soggetto investito sia dell’incarico di progettista che di quello di direttore dei lavori, non può giungersi alla scissione delle giurisdizioni, affermandosi quella del giudice ordinario per il danno causato nella qualità di progettista e quella del giudice contabile per il danno causato nella qualità di direttore dei lavori.

A parte il rilievo che tale soluzione urta contro il trend normativo favorevole all’omogeneizzazione della giurisdizione, allorché si tratti di fatti collegati in un unitario rapporto, va osservato che il cumulo dei due incarichi professionali di progettista e di direttore dei lavori nello stesso soggetto dà luogo ad una complessiva attività professionale, nella quale l’attività di progettazione si pone solo come elemento prodromico di quella successiva, – allorché il danno lamentato è prospettato come derivante dal complesso di tale attività (così nella fattispecie). I doveri di verifica del progetto, propri del direttore dei lavori (R.D. n. 350 del 1985 (“rectius”, 1895), art. 5), sussistono già durante la progettazione, che così continua ad avere una sua autonomia solo ideale ed astratta dalla direzione dei lavori, mentre i doveri di quest’ultima assorbono anche quelli del progettista, allorché si tratti dello stesso soggetto che cumula i due incarichi e la domanda risarcitoria dell’amministrazione investa la complessiva attività posta in essere dall’unico professionista incaricato. Nella fattispecie, quindi, poiché l’architetto (…) ha svolto tanto l’incarico di progettista che di direttore dei lavori e la domanda risarcitoria è relativa al complesso dell’attività professionale svolta, va affermata la giurisdizione della Corte dei conti relativamente alla complessiva domanda risarcitoria posta nei suoi confronti dal Comune sia come direttrice dei lavori che di progettista” (S.U., n. 7446, 20/03/2008 si riporta la motivazione, ma la decisione risulta massimata con Rv. 602271).

3.2.1. Si è visto, in definitiva, che il radicamento della giurisdizione della Corte dei conti si rinviene nell’esercizio da parte del professionista incaricato della direzione di lavori di un pubblico appalto di poteri tipici della p.a. Ove poi, ulteriormente precisando il principio di diritto, il direttore dei lavori abbia approntato il progetto, proprio perché lo stesso vivifica attraverso l’esecuzione, che deve essergli fedele e, inoltre, il professionista incaricato deve essere pronto a verificare la sopraggiunta necessità di apportarvi eventuali modifiche, si versa in presenza di un cumulo inestricabile di compiti, in relazione ai quali risulterebbe impossibile e, comunque, artificioso, distinguere i profili di colpa, che, ovviamente, vengono addebitati alla medesima persona fisica. Invero, l’errore progettuale si ripercuote sulla direzione e la mala direzione sulla corretta esecuzione del progetto.

Scindere le giurisdizioni in un simile caso oblitererebbe le funzioni d’imperio, quale “longa manus” della p.a., del tecnico, il quale incaricato della direzione dei lavori, non può che essere tenuto, ove sia anche il progettista, non solo alla redazione di un progetto esente da vizi, ma anche alla costante e dinamica verifica dell’esatta esecuzione di quel progetto, nonché al permanere di fattibilità dello stesso. La scissione delle giurisdizioni procurerebbe, di conseguenza, una sovrapposizione di giudizi sullo stesso tema della decisione foriera d’irrisolvibile incertezza giuridica.

Discorso diverso va fatto ove sia stato lo stesso titolare dell’azione contabile a scindere i due ruoli e le due condotte, non solo, ovviamente, evocandoli separatamente, ma individuando inequivocamente i fatti individuatori di comportamenti specificamente correlati a ciascuna delle due attività. In tal ipotesi, infatti, per scelta del titolare dell’azione, la “causa petendi” risulta inderogabilmente perimetrata dalla domanda.

Nel caso al vaglio neppure viene allegata una simile opzione, essendosi il ricorrente limitato a valorizzare la circostanza che il Pubblico ministero contabile aveva quantificato separatamente due poste di danno. La specificazione in parola, in assenza della compiuta descrizione degli addebiti distintamente mossi al progetto e alla direzione dei lavori, non può integrare quella perimetrazione di cui immediatamente sopra si è detto.

Rafforza una tale conclusione la narrazione del fatto di cui alla sentenza n. 402/2018: all’ing. D.M., si addebitava, nella doppia qualità, a riguardo dei “lavori di messa in sicurezza del torrente ***** (lotto V) (…) il crollo dell’argine (…), avvenuto in data 5 novembre 2014, appartenente alle opere del Lotto V, parte del più ampio progetto, articolato in otto lotti, di sistemazione idraulica e messa in sicurezza del predetto torrente”. Si tratta, all’evidenza, di addebiti che investono il complesso delle attività professionali prestate dal tecnico, chiamato a ben progettare e a ben dirigere, e una tale evidenza trova conferma nelle stesse difese del ricorrente, il quale alle pagg. 47 e segg. del ricorso, sia pure al fine di criticare il vaglio istruttorio del Giudice, s’impegna nel sostenere la piena idoneità del progetto, il quale, a suo dire, aveva resistito nel passato ad eventi meteorologici avversi.

Infine, va soggiunto che la soggezione alla giurisdizione della Corte dei conti dell’intera attività svolta dal professionista non si pone affatto in interferenza col riparto giurisdizionale voluto dai Costituenti, come affermato dalla Corte costituzionale con le sentenze nn. 204/2004 e 191/2006. Invero, non si è in presenza di una succedanea ripartizione per blocchi di materie e, tantomeno si viola il diritto al giudice naturale. In ragione delle precisazioni sopra svolte la soggezione al giudizio della Corte dei conti sull’intero addebito di danno per colpa trova scaturigine nell’esercizio del potere autoritativo esercitato dal direttore dei lavori, tale da renderlo “agente” della p.a.

4. Il secondo motivo non supera lo scrutinio d’ammissibilità.

4.1. Anche a volere ammettere, per comodità espositiva, che il Giudice contabile abbia violato i diritti di difesa della parte privata, per averne menomato l’accesso alla prova o per avergli negato il contraddittorio nella acquisizione o formazione di essa, resta fermo che le decisioni del Consiglio di Stato (e, ovviamente, della Corte dei conti), nel rispetto del paradigma di cui all’art. 111 Cost., u.c. possono essere cassate o per motivi inerenti alla esistenza stessa della giurisdizione, ovvero quando il giudice amministrativo ne oltrepassi, in concreto, i limiti esterni, realizzandosi la prima ipotesi qualora il giudice eserciti la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa (oppure, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale), verificandosi, invece, la seconda ove l’organo di giustizia amministrativa giudichi su materie attribuite alla giurisdizione ordinaria o ad altra e diversa giurisdizione speciale (oppure neghi la propria giurisdizione sull’erroneo presupposto che essa appartenga ad altri), ovvero quando, per materie attribuita alla propria giurisdizione, compia un sindacato di merito pur essendo la propria cognizione rigorosamente limitata alla indagine di legittimità degli atti amministrativi (ex multis, S. U, n. 8117, 29/03/2017, Rv. 643556).

L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera di attribuzioni riservata al legislatore ricorre solo allorquando il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete; l’ipotesi non ricorre quando il giudice si sia attenuto al compito interpretativo che gli è proprio, ricercando la “voluntas legis” applicabile nel caso concreto, anche mediante il ricorso all’analogia, potendo tale operazione ermeneutica dare luogo, tutt’al più, ad un “error in iudicando” (S.U. n. 21617, 19/9/2017, conf., tra altre, Cass. Sez. U. 12/12/2012, n. 22784; 10/9/2013, n. 20698; 23/12/2014, n. 27341; 31/5/2016, n. 11380; n. 6059, 28/2/2019).

Si rinviene un filone interpretativo di questa Corte, il quale, in una interpretazione evolutiva, aveva reputato configurabile (cfr., ex pluribus, S. U. n. 31226/2017), peraltro in casi che si ponevano al limite estremo, il diniego di giurisdizione da parte del Consiglio di Stato in presenza di errori in procedendo o in iudicando, di qualificata gravità, che, con particolare a riguardo del diritto unionale, si reputava tracimassero in rifiuto di giustizia, con speciale riguardo alle garanzie di tutela giurisdizionale, alla cui applicazione il giudice interno è tenuto.

Una tale operazione ermeneutica, riguardante il riparto di giurisdizione, è stata categoricamente esclusa dalla Corte costituzionale con l’ordinanza n. 6/2018, nella quale si legge: “L’intervento delle sezioni unite, in sede di controllo di giurisdizione, nemmeno può essere giustificato dalla violazione di norme dell’Unione o della CEDU, non essendo peraltro chiaro, nell’ordinanza di rimessione e nella stessa giurisprudenza ivi richiamata, se ciò valga sempre ovvero solo in presenza di una sentenza sopravvenuta della Corte di giustizia o della Corte di Strasburgo. In ogni caso, ancora una volta, viene ricondotto al controllo di giurisdizione un motivo di illegittimità (sia pure particolarmente qualificata), motivo sulla cui estraneità all’istituto in esame non è il caso di tornare.

Rimane il fatto che, specialmente nell’ipotesi di sopravvenienza di una decisione contraria delle Corti sovranazionali, il problema indubbiamente esiste, ma deve trovare la sua soluzione all’interno di ciascuna giurisdizione, eventualmente anche con un nuovo caso di revocazione di cui all’art. 395 c.p.c., come auspicato da questa Corte con riferimento alle sentenze della Corte EDU (sentenza n. 123 del 2017).

L'”eccesso di potere giudiziario”, denunziabile con il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, come è sempre stato inteso, sia prima che dopo l’avvento della Costituzione, va riferito, dunque, alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, e cioè quando il Consiglio di Stato o la Corte dei affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all’amministrazione (cosiddetta invasione o sconfinamento), ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento); nonché a quelle di difetto relativo di giurisdizione, quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici.

Il concetto di controllo di giurisdizione, così delineato nei termini puntuali che ad esso sono propri, non ammette soluzioni intermedie, come quella pure proposta nell’ordinanza di rimessione, secondo cui la lettura estensiva dovrebbe essere limitata ai casi in cui si sia in presenza di sentenze “abnormi” o “anomale” ovvero di uno “stravolgimento”, a volte definito radicale, delle “norme di riferimento”.

Attribuire rilevanza al dato qualitativo della gravità del vizio e’, sul piano teorico, incompatibile con la definizione degli ambiti di competenza e, sul piano fattuale, foriero di incertezze, in quanto affidato a valutazioni contingenti e soggettive”.

Successivamente questa Corte di legittimità non ha mostrato scostamenti, anche con specifico riguardo a dedotte violazioni dei principi Eurounitari, da tale autorevole pronunciamento, il quale, peraltro, assume contorni di vincolatività perché volto ad identificare gli ambiti dei poteri attribuiti alle diverse giurisdizioni dalla Costituzione, nonché i presupposti e i limiti del ricorso ex art. 111 Cost., comma 8, (S.U. n. 8311/2019) – cfr., ex multis, S.U. nn. 19244/2021, 15573/2021, 29653/2020, 27770/2020, 25208/2020, 24379/2020, 5589/2020, 34470/2019, 29085/2019, 29082/2019, 22711/2019, 83111/2019, 7926/2019 -.

5. In conclusione il ricorso nel suo insieme deve essere rigettato.

6. Il Procuratore generale presso la Corte dei conti ha natura di parte solo in senso formale, sicché è esclusa l’ammissibilità di una pronuncia sulle spese processuali in favore di costui (S.U., n. 5589/2020).

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater (inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17) applicabile ratione temporis (essendo stato il ricorso proposto successivamente al 30 gennaio 2013), si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis se dovuto.

P.Q.M.

rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione della Corte dei conti.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater (inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17), si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 14 settembre 2021.

Depositato in Cancelleria il 15 novembre 2021