Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Ordinanza n.35465 del 19/11/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CASSANO Margherita – Presidente Aggiunto –

Dott. TIRELLI Francesco – Presidente di Sez. –

Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di Sez. –

Dott. VALITUTTI Antonio – Presidente di Sez. –

Dott. SESTINI Danilo – Consigliere –

Dott. STALLA Giacomo Maria – Consigliere –

Dott. NAPOLITANO Lucio – Consigliere –

Dott. ESPOSITO Lucia – Consigliere –

Dott. DI MARZIO Mauro – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 8960/2020 proposto da:

V.A., elettivamente domiciliato in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dagli avvocati ELIA DI MATTEO, ed ELISABETTA DI MATTEO;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI 25;

– controricorrente –

e contro

PROCURA REGIONALE PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA CORTE DEI CONTI DELLA REGIONE LOMBARDIA, F.A.;

– intimati –

avverso la sentenza n. 256/2019 della CORTE DEI CONTI – III SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO – ROMA, depositata il 13/12/2019.

Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 19/10/2021 dal Consigliere Dott. MAURO DI MARZIO;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott. RITA SANLORENZO, il quale chiede dichiararsi inammissibile il ricorso.

FATTI DI CAUSA

1. – V.A. ricorre per quattro mezzi, seguiti dalla formulazione di una questione di legittimità costituzionale, nei confronti del Procuratore Generale presso la Corte dei Conti, contro la sentenza del 13 dicembre 2019 con cui la Corte dei Conti, pronunciando in sede di appello ed in parziale riforma di sentenza resa tra le parti dalla Sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia, ha, per quanto qui rileva, condannato il V. al pagamento della somma di Euro 16.692,00, con compensazione di spese.

2. – Il Procuratore Generale presso la Corte dei Conti resiste con controricorso, deducendo l’inammissibilità dei primi tre motivi e l’infondatezza del quarto.

3. – Il Procuratore Generale presso questa Corte ha depositato conclusioni scritte con cui ha chiesto dichiararsi inammissibile il ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

4. – Il ricorso contiene quattro motivi.

4.1. – Il primo mezzo, svolto da pagina 16 a pagina 33 del ricorso, denuncia: “Difetto di giurisdizione e denegata giustizia per violazione delle regole del giusto processo e del divieto del ne bis in idem. Inapplicabilità D.Lgs. n. 174 del 2016. Inutilizzabilità degli atti inseriti nel fascicolo del p.m. (art. 433 c.p.p.) del procedimento penale n. 3497/2015 R.G.N.R. presso il Tribunale di Como e della Delib. ANAC n. 1 del 2016”.

Il V. sostiene in breve che la Procura contabile avrebbe svolto un’istruttoria lacunosa, confondendo le norme applicabili alle fattispecie ed applicando disposizioni errate, tanto da far ricadere i risalenti fatti addebitati, in violazione del principio tempus regit actum, entro l’ambito di applicazione del D.Lgs.n. 174 del 2016. Lamenta ancora il ricorrente che solo lui, assieme ad altro convenuto nel giudizio contabile, sarebbe stato chiamato a difendersi, avendo la Procura contabile omesso di agire nei confronti degli altri soggetti coinvolti nella vicenda, ed essendosi basata su atti di parte non aventi valore probatorio, senza procedere, come sarebbe stato necessario, all’interrogatorio di esso V., nel quadro di un processo che avrebbe dovuto essere sospeso, e non lo era stato, per pregiudizialità penale, di guisa che si era altresì consumata la violazione dell’invocato principio del ne bis in idem.

4.2. – Il secondo mezzo denuncia: “Difetto di giurisdizione e denegata giustizia per violazione delle regole del giusto processo e del divieto del ne bis in idem ex art. 50 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’unione Europea (CDFUE), cosiddetta Carta di Nizza e art. 4 del protocollo n. 7 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo delle libertà fondamentali – Convenzione Europea Diritti Uomo (CEDU)”.

Viene qui ribadita la tesi della violazione del principio del ne bis in idem, poiché “la condanna contabile del convenuto V. si aggiunge all’essere stato questi sottoposto per lo stesso fatto ad un parallelo procedimento penale”. Si sostiene poi che la sentenza impugnata costituirebbe “un grave precedente contrario allo spirito della responsabilità erariale”, per essere stato il solo V. costretto a difendersi “anche al posto di tutti i soggetti colpevolmente ignorati dalla Procura”.

4.3. – Il terzo mezzo denuncia: “Difetto di giurisdizione della L. 14 gennaio 1994, n. 20, ex art. 1 e della L. 26 agosto 2016, n. 174, ex art. 1, per mancanza del danno erariale”.

Si evidenzia che il Tribunale di Como avrebbe pronunciato nei confronti del ricorrente sentenza penale di assoluzione per i reati a lui ascritti, sicché la condanna pronunciata in sede contabile sarebbe stata adottata a dispetto dell’assoluzione nel processo penale. Nel quadro del motivo si deduce altresì la scusabilità della condotta del V., tenuto conto della situazione difficile che egli aveva gestito “in un contesto politico, sociale, economico e territoriale sfavorevole”. Si dice ancora che il giudice contabile avrebbe illegittimamente interferito con l’ambito della discrezionalità dell’amministrazione.

4.4. – Il quarto mezzo denuncia: “Difetto di giurisdizione della Corte dei Conti in ragione della insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali, sancito dalla L. n. 20 del 1994, novellato art. 1, comma 1”.

Il motivo si incentra sulla insindacabilità di dette scelte, “sicché tale decisione della Corte si appalesa come violativa dei limiti esterni della giurisdizione del giudice contabile”. Quanto ad un presunto abuso delle varianti, esso V. non aveva fatto altro che “dare attuazione alle documentate direttive, nullaosta, autorizzazioni scritte… che giungevano legittimamente “dall’alto””, tanto più che non erano state introdotte modifiche essenziali alla natura dei lavori oggetto dell’appalto. Dopodiché il motivo si sofferma sulle varianti numero 1 del 2008, numero 1 del 2010 e numero 2 del 2011, concludendo nel senso che al ricorrente non era “attribuibili alcun danno erariale, mancando della violazione di obblighi di servizio, del nesso di causalità, del dolo o colpa grave”.

4.5. – E’ infine formulata “eccezione di incostituzionalità del D.Lgs. 26 agosto 2016, n. 174, art. 69, commi 3, 4 e art. 83, commi 1, 2, 3”.

5. – Il ricorso è inammissibile.

5.1. – L’inammissibilità discende anzitutto dal modo in cui esso è confezionato, tenuto conto che il ricorso per eccesso di potere giurisdizionale, con cui si denuncia il superamento dei limiti della giurisdizione da parte del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti, dev’essere intrinsecamente ammissibile, secondo le modalità redazionali di cui all’art. 366 c.p.c., ed i principi elaborati dalla giurisprudenza di legittimità, ai fini dell’ammissibilità estrinseca delle singole censure (Cass., Sez. Un., 15 settembre 2020, n. 19169).

L’art. 366 c.p.c., comma 1, n. 3, in particolare, stabilisce che: “Il ricorso per cassazione deve contenere a pena di inammissibilità… 3) l’esposizione sommaria dei fatti della causa”, ossia dei fatti della controversia, sia sostanziali sia processuali, i quali vanno narrati in quanto rilevanti per la decisione di legittimità e, in ogni caso, in modo sommario, ossia riassuntivo. Per soddisfare il requisito imposto dalla norma il ricorso per cassazione deve indicare, in modo chiaro ed esauriente, sia pure non analitico e particolareggiato, i fatti di causa da cui devono risultare le reciproche pretese delle parti con i presupposti di fatto e le ragioni di diritto che le giustificano in modo da consentire al giudice di legittimità di avere la completa cognizione della controversia e del suo oggetto senza dover ricorrere ad altre fonti e atti del processo. Ne’ occorre qui prendere posizione sui quesito se l’esposizione sommaria dei fatti di causa possa essere desunta altresì dai motivi (in senso contrario, di recente, Cass. 3 novembre 2020, n. 24432; Cass. 12 marzo 2020, n. 7025; Cass. 24 aprile 2018, n. 10072; sulla scia di Cass., Sez. Un., 22 maggio 2014, n. 11308; in senso favorevole Cass. 28 giugno 2018, n. 17036, con la giurisprudenza ivi richiamata), dal momento che, nella specie, neppure l’esame dei motivi consente di avere sufficiente cognizione della controversia.

Ed invero, i termini della vicenda rimangono del tutto confusi ed oscuri. Ciò che riesce a comprendersi è che il V. è stato convenuto in un giudizio contabile, nella sua veste di direttore dei lavori ed in relazione ad un appalto avente ad oggetto “la costruzione delle paratie di difesa della città di Como dalle esondazioni del prospiciente lago”, e che nei suoi confronti, oltre che nei confronti del responsabile unico del procedimento, è stata formulata dalla competente Procura contabile una domanda risarcitoria di un danno erariale inizialmente quantificato, nel complesso, in Euro 2.932.090,99. Ma il ricorso manca di chiarire quali, con esattezza, e per la verità anche con approssimazione, fossero gli addebiti rivolti al V., quali le condotte che avrebbero integrato gli estremi della responsabilità per danno erariale: si discorre, nell’espositiva del ricorso, di non meglio identificate riserve dell’appaltatore che il V. avrebbe respinto, ma quali fossero tali riserve, e perché mai fossero state respinte, non si sa, né riesce a comprendersi quale rilievo dette riserve abbiano avuto nell’addebito di responsabilità erariale al V.; si parla di un accordo bonario intercorso tra l’amministrazione e l’appaltatore, in forza del quale questi aveva ricevuto un certo importo, ma non si comprende quale parte il V. vi avrebbe avuto e perché, secondo la prospettazione della Procura contabile, lo stesso V. avrebbe dovuto risponderne; si accenna a perizie di variante, ma non si sa perché adottate; si fa riferimento ad un giudizio penale, che avrebbe riguardato la stessa vicenda, ma non viene spiegato con esattezza quali fossero i fatti addebitati in sede penale (si discorre genericamente di reati edilizi ed abuso d’ufficio) e se si trattasse degli stessi fatti, come si è visto peraltro ignoti, addebitati in sede contabile.

Questa complessiva oscurità è poi acuita da una elementare ulteriore constatazione; a fronte della domanda iniziale quantificata nell’importo prima indicato, nei confronti del V. e di altra persona estranea a questo giudizio di cassazione, il responsabile unico del procedimento, il giudice d’appello ha condannato il V. al pagamento di una somma di Euro 16.692,00: ma il perché di simile quantificazione, a fronte della somma inizialmente richiesta prossima ai tre milioni di Euro, unitamente agli argomenti che hanno indotto la sezione giurisdizionale d’appello della Corte dei Conti alla relativa condanna, è totalmente incomprensibile. Insomma, la Corte ignora totalmente su quali basi il V. sia stato condannato al pagamento della somma indicata.

Il che non consente di porre in relazione le censure con l’inespresso contenuto della sentenza impugnata, con l’ulteriore conseguenza, in definitiva, che esse risultano del tutto aspecifiche.

5.2. – In ogni caso, il ricorso è inammissibile in ciascuno dei suoi motivi, per quanto di essi riesce a comprendersi.

5.2.1. – Secondo un orientamento ormai costante di queste Sezioni Unite, il ricorso per cassazione avverso le decisioni della Corte dei conti, così come del Consiglio di Stato, in applicazione dell’art. 111 Cost., comma 8, è ammesso nel solo caso in cui la sentenza del giudice amministrativo o contabile abbia violato l’ambito della giurisdizione in generale, esercitando la giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, negando la giurisdizione sull’erroneo presupposto che la domanda non possa formare oggetto, in modo assoluto, della funzione giurisdizionale, ovvero, ancora, qualora abbia violato i cosiddetti limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, o negandola o compiendo un sindacato di merito, pur trattandosi di materia attribuita alla propria giurisdizione, limitatamente al solo controllo di legittimità, così da invadere arbitrariamente il campo dell’attività riservata alla pubblica amministrazione.

Tale orientamento è stato condiviso dalla Corte costituzionale che, con sentenza numero 6 del 2018, ha negato la configurabilità di un concetto più ampio di giurisdizione (cosiddetto “dinamico”, o “funzionale”, o “evolutivo”), secondo cui rivelerebbero non solo le norme sulla giurisdizione dettate ai fini dell’individuazione dei “presupposti dell’attribuzione del potere giurisdizionale”, ma anche quelle che stabiliscono “le forme di tutela” attraverso cui la giurisdizione si estrinseca e, quindi, la violazione di legge in relazione alla giurisdizione, ogni qual volta ricorrano interpretazioni “abnormi o anomale”, ovvero uno “stravolgimento” delle “norme di riferimento”.

Tali principi, desunti dalla pronuncia della Corte costituzionale menzionata, sono stati fatti propri dalla giurisprudenza di questa Corte, che ha evidenziato trattarsi “di riaffermazione di principi già enunciati dalle Sezioni Unite” (Cass., Sez. Un., n. 20529 del 2018), sicché la nozione di “motivi di giurisdizione” va letta in coerenza con quella esplicitata dalla Corte costituzionale (Cass., Sez. Un., n. 31023 del 2019), la cui decisione esercita “carattere vincolante, dato che essa ha identificato gli ambiti dei poteri attribuiti alle differenti giurisdizioni dalla Costituzione, nonché i presupposti ed i limiti del ricorso ex art. 111 Cost., comma 8, così decidendo una questione che involge l’interpretazione di norme costituzionali e identificazione dei confini tra poteri da queste stabiliti… che non può non spettare alla Corte costituzionale, quale interprete ultimo delle norme costituzionali” (Cass., Sez. Un., n. 15338 e 15744 del 2019).

Non v’e’ dunque modo ormai di ritenere che diano luogo a diniego di giurisdizione da parte della Corte dei Conti gli errori in procedendo o in iudicando. In tale prospettiva è stato anche di recente ribadito che il sindacato della S.C. sulle decisioni della Corte dei conti è limitato alle sole ipotesi di difetto assoluto o relativo di giurisdizione e non si estende ad asserite violazioni di legge, sostanziale o processuale, concernenti il modo di esercizio della giurisdizione speciale (Cass., Sez. Un., 4 giugno 2021, n. 15573, ove si chiarisce appunto che in sede di ricorso per motivi di giurisdizione non possono essere fatti valere asseriti errores né in procedendo, né in iudicando; nello stesso senso Cass., Sez. Un., 10 novembre 2020, n. 25208; Cass., Sez. Un., 14 settembre 2020, n. 19085).

Nel caso in esame, come osservato dal Procuratore Generale, il ricorso, quanto ai primi tre motivi, ha ad oggetto doglianze concernenti asserite violazioni procedurali e sostanziali, sia sul piano della normativa complessivamente applicata, sia sul piano della promozione del giudizio nei confronti del solo V., oltre che dell’altro convenuto cui si è accennato, sia sul piano delle prove poste a fondamento della decisione, sia sul piano della insussistenza del danno erariale: sicché non è revocabile in dubbio che il ricorso abbia ad oggetto, a tal riguardo, pur nell’incertezza di cui si è dato conto, soltanto asseriti errores in procedendo e in iudicando.

Identiche considerazioni vanno fatte con riguardo la violazione del ne bis in idem, violazione che, ove sussistente, integra anch’essa esclusivamente gli estremi di un error in iudicando (Cass., Sez. Un., 28 dicembre 2017, n. 31107).

5.2.2. – Resta da dire della lamentata violazione del principio della insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali, con conseguente ipotizzata violazione dei limiti esterni della giurisdizione del giudice contabile.

Anche quest’ultima censura è inammissibile, e per almeno due ragioni.

Anzitutto, in qual modo il giudice contabile avrebbe violato l’ambito della discrezionalità amministrativa non si comprende affatto non solo dalla lettura dello svolgimento del processo, ma anche dalla lettura del motivo, giacché esso non rende comprensibilmente conto di ciò

che il giudice contabile avrebbe deciso, ma si limita ad esporre il proprio argomento difensivo, riassumibile in ciò, che esso V. non avrebbe “fatto altro che dare attuazione alle documentate direttive, nulla osta, autorizzazioni scritte… che giungevano legittimamente “dall’alto””.

In ogni caso, premesso che queste Sezioni Unite hanno già avuto modo di chiarire che il giudice contabile non viola i limiti esterni della propria giurisdizione qualora censuri, non già la scelta amministrativa adottata, bensì il modo con il quale quest’ultima è stata attuata, profilo che esula dalla discrezionalità amministrativa, dovendo l’agire amministrativo comunque ispirarsi a criteri di economicità ed efficacia (Cass., Sez. Un., 6 marzo 2020, n. 6462), sta di fatto che la Sezione d’appello, lungi dal sindacare scelte discrezionali dell’amministrazione, ha espressamente addebitato al V. di aver violato la legge, in particolare D.P.R. n. 554 del 1999, art. 134 e successive modificazioni ed integrazioni, in forza del quale, ha osservato la Sezione d’appello, “nessun pagamento può conseguire a varianti non approvate dalla Stazione appaltante”, per aver cooperato nella “adozione di varianti illegittime con ingiustificato, e per certi aspetti inutile, protrarsi dei tempi dell’appalto”, per aver manifestato “una supina accettazione… di soluzioni ai problemi creati dalla scelta di revisionare sostanzialmente il progetto che si rivelavano non in linea con la normativa sugli appalti, senza neanche un tentativo di ricondurre la norma la situazione”, di aver subito pressioni politiche che non potevano essere considerate alla stregua di circostanze anomale dell’agire amministrativo, osservando infine che “e’ proprio l’esistenza della legge, ed il suo rispetto, che tutela il funzionario fedele, nel quale il cittadino ripone il proprio affidamento per la cura legale dell’interesse generale e di quello delle collettività territoriali, contro i rischi di indebito ed inutile spreco di denaro pubblico. Se il funzionario è il primo a non credere nella forza della legge, e si piega alla legge del più forte (politicamente), come nel caso in esame, si assume il rischio dell’evento dannoso che consegue alla violazione dei propri obblighi di servizio. Le pressioni politiche, ove esistenti anche soltanto praeter legem, non possono infatti essere considerate circostanze anomale dell’agire che escludono la esigibilità della condotta doverosa prevista dalla legge”.

Orbene, il motivo di ricorso in esame non si cimenta affatto con tale ratio decidendi, ma si limita a ripetute contestazioni di merito, volte a dimostrare, in buona sostanza, che, come si è detto, le varianti in discorso sarebbero state adottate in forza di decisioni calate “dall’alto”.

5.3. – La questione di legittimità costituzionale concerne una norma dalla cui applicazione sarebbe disceso, ancora una volta, un error in iudicando. Anche detta questione dunque esorbita dall’ambito del ricorso per cassazione per motivi di giurisdizione.

6. – Non vi è luogo a pronuncia sulle spese, stante la posizione di parte solo in senso formale del Procuratore generale della Corte dei conti. Il Procuratore generale, infatti, così come non può sostenere l’onere delle spese processuali nel caso di sua soccombenza, al pari di ogni altro ufficio del pubblico ministero, non può essere destinatario di una pronuncia attributiva della rifusione delle spese quando, come nella specie, soccombente risulti il suo contraddittore.

7. – Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è rigettato, ricorrono i presupposti processuali per dare atto – ai sensi della L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, che ha aggiunto del Testo Unico di cui al D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto.

P.Q.M.

dichiara inammissibile il ricorso; ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 19 ottobre 2021.

Depositato in Cancelleria il 19 novembre 2021