Corte di Cassazione, sez. II Civile, Ordinanza n.35791 del 22/11/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. BELLINI Ubaldo – Presidente –

Dott. COSENTINO Antonello – Consigliere –

Dott. FORTUNATO Giuseppe – rel. Consigliere –

Dott. VARRONE Luca – Consigliere –

Dott. OLIVA Stefano – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 16930/2016 R.G. proposto da:

C.D., E EDILCAVE S.R.L., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dagli avv.ti Pierluigi Tenaglia, Giancarlo Tittaferrante, e Andrea Lucitti, con domicilio eletto in Roma, Via Susa n. 1, presso l’avv. Ida Di Domenica.

– ricorrenti –

contro

ENTE PARCO NAZIONALE DELLA MAIELLA, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, Via dei Portoghesi n. 12.

– resistente –

avverso la sentenza della Corte d’appello di L’Aquila n. 626/2018, pubblicata in data 4.4.2018.

Udita la relazione svolta nella Camera di consiglio del giorno 17.6.2021, dal Consigliere Dott. Giuseppe Fortunato.

Lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. CERONI Francesca, che ha chiesto di respingere il ricorso.

FATTI DI CAUSA

Con ordinanze nn. 2/2010 e 3/2010, l’Ente Parco della Maiella ha ingiunto alla Edilcave s.r.l., a C.D. (nato il *****), amministratore della società, e a C.D. (nato il *****), direttore dei lavori, il pagamento complessivo di Euro 210.360,00, contestando la violazione del D.P.R. 5 giugno 1995, art. 3, comma 1, lett. e), all. A, L. n. 394 del 1991, art. 11, comma 3 e art. 30, lett. b), per aver esercitato attività estrattiva in modo abusivo, con sconfinamento altimetrico delle quote fissate nel progetto di restauro morfologico e di recupero definitivo della cava di calcare della Edilcave s.r.l., superando i limiti massimi fissati con Delib. Consiglio Regionale 16 luglio 2002, n. 72/21.

Gli ingiunti hanno proposto opposizione, chiedendo l’annullamento delle ordinanze o, in subordine, di ridurre l’importo della sanzione. Il tribunale ha annullato l’ordinanza n. 3/2010, confermando quella avente il n. 2/2010, emessa nei confronti della Edilcave s.r.l. e dell’amministratore C.D..

La sentenza è stata confermata in appello.

Per quanto ancora rileva nel presente giudizio di legittimità, la Corte territoriale ha ritenuto, in particolare, che il motivo di appello vertente sulla violazione del principio di legalità L. n. 689 del 1981, ex art. 1 (per aver l’amministrazione quantificato la sanzione pecuniaria secondo i criteri fissati dalla tabella delle sanzioni approvata dal Consiglio direttivo con Delib. 11 settembre 1998, n. 26 e non in base alla norma primaria), fosse inammissibile poiché la questione – non rilevabile d’ufficio – non era stata dedotta con l’atto di opposizione, ma era stata sollevata tardivamente solo nel corso del processo di primo grado.

La cassazione della sentenza è chiesta da C.D. e dalla Edilcave s.r.l., con ricorso basato su un unico motivo, illustrato con memoria.

L’Ente Parco della Maiella ha depositato atto di costituzione ai soli fini dell’eventuale partecipazione all’udienza pubblica.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. L’unico motivo di ricorso denuncia la violazione della L. n. 689 del 1981, art. 1, art. 112 c.p.c., art. 23 Cost. e art. 25 Cost., comma 2, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 4, sostenendo che l’Ente Parco aveva applicato una sanzione quantificata secondo i criteri fissati dalla Delib. Consiglio direttivo n. 26 del 1998, i quali, diversamente dalla norma di legge, prevedevano un incremento dei valori minimi e massimi fissati dalla L. n. 394 del 1991, art. 30, comma 2, in proporzione ai metri cubi di materiale abusivamente estratto.

In tal modo l’importo ingiunto, pari ad Euro 105.180,00, era risultato di gran lunga superiore a quello massimo previsto dalla norma primaria (Lire 2.000.000).

Lamentano i ricorrenti che la Corte di merito abbia respinto il motivo di appello volto a censurare la violazione del principio di legalità, ritenendo erroneamente che la questione non fosse rilevabile d’ufficio e che la violazione dovesse essere necessariamente dedotta con i motivi di opposizione, non potendo essere sollevata nel corso del giudizio di primo grado.

Il motivo è fondato.

Esaminando in quarto motivo d’appello vertente sulla asserita violazione della L. n. 689 del 1981, art. 1, derivante dal fatto che l’amministrazione aveva applicato una sanzione calcolata in base ai criteri adottati dal Consiglio direttivo dell’Ente parco, in parte divergenti da quelli contemplati dalla L. n. 394 del 1991, citato art. 30, il giudice distrettuale ha ritenuto che la questione non fosse rilevabile d’ufficio e che la violazione fosse stata dedotta tardivamente dedotta solo nel corso del giudizio di primo grado.

Va anzitutto posto in rilievo che già con l’atto di opposizione era stata contestata la congruità della sanzione pecuniaria e l’illegittimità del trattamento sanzionatorio, questioni la cui soluzione non poteva prescindere dall’esame della legittimità dei criteri di quantificazione adottati.

Sotto altro profilo, la Corte di merito, rilevato che il motivo di appello verteva sulla violazione del principio di legalità in materia sanzionatoria, non poteva dichiarare inammissibile la doglianza sull’assunto che la questione non fosse esaminabile d’ufficio.

E’ indubbio che il giudizio di opposizione a sanzione amministrativa è strutturato dalla legge, nelle sue linee essenziali, in conformità al processo civile ordinario ed è pertanto retto dal principio della domanda, con conseguente divieto per il giudice di pronunciarsi su motivi di opposizione o su eccezioni non dedotte dalle parti.

L’onere di allegazione che grava sull’opponente va – tuttavia armonizzato con i principi informatori della disciplina in materia di sanzioni amministrative, dovendo considerarsi che il principio di legalità costituisce un cardine dell’intero sistema normativo di settore ed ha valore ed efficacia assoluti, essendo direttamente riferibile alla tutela di valori costituzionalmente garantiti (artt. 23 e 25 Cost.), sicché la sua attuazione non può rimanere, sul piano giudiziario, affidata alla mera iniziativa dell’interessato, ma deve essere garantita dall’esercizio della stessa funzione giurisdizionale, con obbligo del giudice di rilevare d’ufficio la sua eventuale violazione (Cass. 17403/2008; Cass. 4962/2020).

L’indagine in ordine all’esistenza della norma di legge che individua il comportamento illecito e stabilisce la relativa sanzione investe il tema della sussistenza, in generale, dello stesso potere sanzionatorio sicché il giudice, quando pronuncia sull’opposizione, non può prescindere dal controllo sull’esistenza e sull’applicazione della norma sanzionatoria rilevante nel caso concreto, a prescindere dalle allegazioni delle parti.

Gli stessi motivi di opposizione che, come nella specie, investano il profilo della congruità della sanzione richiedono necessariamente la verifica di conformità della sanzione applicata a quella astrattamente contemplata dalla norma sanzionatoria.

In definitiva, l’indagine sul rispetto del principio di legalità costituisce un presupposto – logico e giuridico insieme – implicito di qualsiasi decisione giudiziaria in materia di opposizione a sanzione (in questi esatti termini, Cass. 4692/2020; sul rilievo ex officio dell’intervenuta abrogazione della norma sanzionatoria: Cass. 15772/2005; Cass. 12865/2001).

La rilevanza pubblicistica dei principi informatori della disciplina delle sanzioni, tra cui va annoverato anche il principio sancito dalla L. n. 689 del 1981, art. 1, prevalgono inoltre sul regime delle preclusioni processuali tipiche del giudizio di opposizione (Cass. 20697/2018, in tema di applicabilità dello ius superveniens nel giudizio di cassazione in materia di sanzioni).

E’ quindi accolto l’unico motivo di ricorso.

La sentenza impugnata è cassata in relazione al motivo accolto, con rinvio della causa alla Corte d’appello di L’Aquila, in diversa composizione, anche per la pronuncia sulle spese di legittimità.

Competerà al giudice del rinvio valutare l’effettiva sussistenza della dedotta violazione.

PQM

accoglie l’unico motivo di ricorso, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia la causa alla Corte d’appello di L’Aquila, in diversa composizione, anche per la pronuncia sulle spese di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Seconda Civile, il 17 giugno 2021.

Depositato in Cancelleria il 22 novembre 2021