Corte di Cassazione, sez. Lavoro, Sentenza n.35997 del 22/11/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MANNA Antonio – Presidente –

Dott. NEGRI DELLA TORRE Paolo – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. BELLE’ Roberto – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 3535/2020 proposto da:

A.G., elettivamente domiciliato in ROMA, CORSO VITTORIO EMANUELE II 18, presso lo studio dell’avvocato DOMENICO IARIA, che lo rappresenta difende;

– ricorrente –

contro

CITTA’ METROPOLITANA DI FIRENZE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA C. MIRABELLO 18, presso lo studio dell’avvocato UMBERTO RICHIELLO, rappresentata e difesa dall’avvocato PAOLO STOLZI;

– controricorrente –

e contro

I.N.P.S. – ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE, I.N.P.S.

DIREZIONE PROVINCIALE di FIRENZE;

– intimati –

avverso la sentenza n. 757/2019 della CORTE D’APPELLO di FIRENZE, depositata il 07/11/2019 R.G.N. 708/2018;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 22/09/2021 dal Consigliere Dott. ROBERTO BELLE’;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. FRESA Mario, che ha concluso per il rigetto del ricorso;

udito l’Avvocato DOMENICO IARIA;

udito l’Avvocato PAOLO STOLZI.

FATTI DI CAUSA

1. A.G., dirigente della Provincia (poi Città Metropolitana) di Firenze, nel ***** ha subito una perquisizione con informazione di garanzia, immediatamente comunicata al datore di lavoro, per presunti favoritismi nell’aggiudicazione di un appalto.

Nell’ottobre di quello stesso anno sono sopravvenuti gli arresti domiciliari per corruzione e la conseguente sospensione obbligatoria dal servizio.

Nel successivo mese di *****, la Provincia, cessati gli arresti domiciliari, ha contestato all’ A. le condotte di corruzione, disponendo la sospensione facoltativa ed al contempo la sospensione del procedimento disciplinare, in attesa della definizione di quello penale.

Dopo la condanna penale subita in primo grado, l’ A. è stato assolto in appello, perché il fatto non sussiste. La sentenza è stata impugnata in cassazione dalla sola Provincia, il cui ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di procura speciale.

Nel dicembre 2015, la Città Metropolitana di Firenze ha comunicato la riapertura del procedimento disciplinare e, con nota del 11.2.2016, ha convocato l’ A. per essere sentito, sul presupposto che egli avesse tenuto comportamenti contrari all’etica professionale, per avere violato il divieto di accettare regalie per prestazioni alle quali era tenuto per dovere d’ufficio, procedimento poi sfociato, in data 22 aprile 2016, nel licenziamento.

2. La Corte d’Appello di Firenze, confermando la sentenza di primo grado, ha rigettato la domanda con la quale l’ A. aveva chiesto che fosse invalidato l’atto di recesso datoriale, con ricostruzione della sua carriera e pagamento di tutte le differenze retributive dalla data della sospensione, di fatto mai cessata e fino a quella del suo collocamento in quiescenza, intervenuto nel 2012, ancor prima del licenziamento poi irrogato nel 2016.

La Corte di merito escludeva la tardività della contestazione, sostenendo che solo nell’ottobre 2004 la P.A. aveva avuto contezza dell’accusa di corruzione, mentre in precedenza erano stati addebitati al dirigente solo presunti favoritismi ed erano stati disposti atti investigativi per verificare l’ipotesi più grave, poi resasi palese con le perquisizioni e gli arresti domiciliari dell’ottobre 2004.

Da altro punto di vista, la Corte territoriale riteneva che quanto contestato con la riapertura del procedimento disciplinare non costituisse mutamento dei fatti posti a base dell’originaria contestazione, risultando la fattispecie infine valorizzata solo diversamente delimitata e tutto ciò sul presupposto che, dalla sentenza penale di appello, per quanto non emergesse l’illiceità degli atti compiuti a favore dell’aggiudicatario dell’appalto, perché effettivamente maggiormente titolato a vincere la gara, risultava che vi erano comunque stati i versamenti di denaro da cui era scaturita la poi smentita accusa di corruzione.

La sentenza impugnata riteneva altresì tempestiva la riapertura del procedimento disciplinare, in quanto avvenuta entro il termine 180 giorni stabilito dal D.P.R. n. 3 del 1957, art. 97, comma 3, non potendosi applicare, in quanto successivi all’apertura del procedimento disciplinare, né il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 55-ter, ne l’art. 10 del CCNL 2020.

A tal fine riteneva che il momento da considerare per la decorrenza del termine fosse quello della comunicazione alla P.A. della sentenza della S.C. di declaratoria di inammissibilità del ricorso da essa proposto ai soli effetti civili e ciò sul presupposto di quanto ritenuto dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 374 del 1995, la quale aveva dichiarato l’illegittimità dell’art. 97, comma 3 cit., proprio sui profili qui di interesse e con riferimento al fatto che l’impugnazione ad effetti civili lasciava incerto, fino alla sua definizione e per quanto a soli fini extrapenali, l’accertamento sulla effettiva ricorrenza del fatto di reato.

3. A.G. ha proposto ricorso per cassazione con cinque motivi, poi illustrati da memoria e resistiti da controricorso della Città Metropolitana, anch’esso assistito da memoria. L’I.N.P.S., evocato in giudizio per i profili riguardanti la regolarizzazione previdenziale, è rimasto intimato.

Il Pubblico Ministero ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo di ricorso il ricorrente adduce la violazione (art. 360, n. 3) del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 55, comma 4, per tardività della contestazione, anche in ragione dell’addebito posto, infine, a base della sanzione.

2. Il motivo è infondato.

Seguendo l’incontestata ricostruzione fattuale sopra svolta, in coerenza con quanto affermato dalla sentenza impugnata, nel ***** gli atti noti anche alla P.A. delineavano presunti favoritismi dell’ A. nell’aggiudicazione di un appalto, con il richiamo, nel decreto di perquisizione, all’art. 319 c.p..

La Corte territoriale afferma poi che, nel sospetto di favoritismi, il decreto di perquisizione e le indagini patrimoniali avviate in quel frangente cercavano di verificare se la causale di essi fosse di natura corruttiva, senza che però di quest’ultima fattispecie “vi fosse alcun elemento di fatto minimamente verificato o accertato o anche solo affermato nel provvedimenti che è pacifico esser stati nella disponibilità dell’amministrazione appellata”.

In tale quadro di fatto, in sé non attinto da idonee critiche in sede di ricorso per cassazione, non si può ritenere che la P.A. o i suoi uffici disciplinari fossero tenuti a dare corso a immediata contestazione rispetto ad un quadro fattuale ancora in fieri.

E’ evidente – e la presente vicenda lo dimostra per quanto si dirà a proposito degli altri motivi – che le fattispecie di illecito possono essere variamente connesse o ricomprese le une nelle altre.

Tuttavia, ciò non significa che, emersi alcuni elementi (qui, favoritismi rispetto ad un appalto), si debba procedere alla loro immediata contestazione, quando siano concretamente in atto ulteriori accertamenti destinati a fornire un quadro fattuale più completo ed a meglio delineare i fatti, definitivamente individuandone, seppure ancora in ambito di indagini, la effettiva natura.

Le norme dell’epoca, sia in ambito legislativo, sia in ambito collettivo, non prevedevano termini esatti per l’inizio del procedimento disciplinare, poi introdotti dal D.Lgs. n. 150 del 2009, di aggiunta dell’art. 55-bis; ad ogni modo, anche facendo riferimento a parametri più elastici di correttezza o ragionevolezza, è evidente che non può ipotizzarsi neanche l’inizio del tempo utile a dare corso ad una tempestiva contestazione fino a quando il quadro fattuale resti da definire, secondo i criteri sopra delineati.

3. Il secondo motivo denuncia la violazione dell’art. 653 c.p.p. e sostiene che la sentenza di appello penale non conteneva l’accertamento delle presunte dazioni. Il motivo è in parte infondato ed in parte inammissibile.

Vi è infondatezza nella parte in cui si assume la violazione della norma processualpenalistica, in quanto la Corte territoriale non ha valorizzato il provvedimento penale nei suoi effetti di giudicato, per giunta assolutorio, ma ha semplicemente utilizzato alcuni elementi fattuali in esso menzionati per fondare il convincimento rispetto alla sussistenza delle dazioni su cui poi si è concentrato il procedimento disciplinare dopo la sua ripresa.

La censura è poi anche inammissibile, nella parte di esso che attinge più da vicino i predetti fatti, in quanto della sentenza penale di appello sono riportati soltanto limitati stralci, peraltro confermativi di quanto da essi tratto dalla Corte territoriale.

4. Il terzo motivo è destinato alla asserita violazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 55, dell’art. 10 C.N.N.L. 2010 e dell’art. 653 c.p.p.: con esso si sostiene che l’illecita percezione di regalie sarebbe fatto nuovo rispetto all’originario addebito di corruzione, per il quale doveva dunque procedersi a nuova contestazione.

Anche tale motivo è infondato.

La circostanza delle dazioni rientrava infatti pur sempre, secondo le fattispecie penali dell’epoca, all’interno della fattispecie (corruzione) rispetto alla quale era stata spiccata la contestazione, aggiungendosi in quest’ultima il nesso di causalità tra tali dazioni ed un atto dell’ufficio, secondo la formulazione dell’epoca dell’art. 319 c.p..

Ciò esclude qualsiasi lesione del contraddittorio sui fatti, proprio perché già interni all’originaria contestazione.

4.1 Si deve infatti ritenere che la ripresa del procedimento disciplinare ammetta le modifiche nell’addebito che siano giustificate dall’evolversi della vicenda penale, proprio per il fatto in sé che, sospendendosi legittimamente l’iter disciplinare al fine di fruire degli accertamenti da svolgere in sede penale, logicamente questi ultimi devono poi poter essere apprezzati nella loro interezza, siano essi muniti di effetto di giudicato o consistano più semplicemente – come è nel caso di specie – in ulteriori circostanze comunque desumibili dalle attività ivi svolte, nel momento in cui l’originario procedimento viene infine proseguito.

Ciò è del resto ora confermato dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 55-ter (qui non applicabile ratione termporis per quanto sarà di seguito meglio precisato) con disposizione secondo cui la P.A. “riapre il procedimento disciplinare per modificarne o confermarne l’atto conclusivo in relazione all’esito del giudizio penale”, che esprime un’evenienza normale del procedimento disciplinare, allorquando esso sia sospeso e poi ripreso, come anche le norme del tempo consentivano di fare (arg., L. n. 97 del 2001, ex art. 5, comma 4) per connessione con le indagini e con un processo penale.

La modifica dell’addebito certamente non consente di aggiungere ad esso nuovi fatti tali da alterare il nucleo delle circostanze proprie di quanto originariamente contestato, mutando elementi fondamentali dei rilievi precedentemente mossi o aggiungendo nuovi fatti tali da esprimere un disvalore completamente diverso da quello insito nell’originaria contestazione, ma sicuramente permette alla P.A. di procedere per fatti, magari rivelatisi inidonei alla condanna penale, ma che siano contenuti nell’ambito della originaria contestazione disciplinare.

D’altra parte, allorquando la modifica dell’addebito è da ritenersi ammessa, come è nel caso di specie, per la continenza dei fatti ancora interni al più ampio spettro di quelli originariamente contestati, il procedimento disciplinare è unico e costituisce, appunto, la “ripresa” di quello illo tempore iniziato con la contestazione.

4.2 Pertanto, anche le eventuali misure cautelari, come la sospensione dal servizio, poste in essere per effetto dell’originaria imputazione sono destinate a consolidare i propri effetti quando i fatti risultino tali da giustificare una sanzione espulsiva od una conservativa di misura pari o superiore alla sospensione anteriormente disposta.

Ciò costituisce conseguenza diretta dell’unitarietà del procedimento, al cui riguardo quanto disposto in via cautelare risulta comunque strumentale rispetto ad un provvedimento finale (espulsivo o sospensivo in misura superiore alla sospensione già subita) idoneo, in tali evenienze, a consolidare gli effetti del provvedimento cautelare medesimo.

5. Il quarto motivo adduce la violazione dell’art. 55-ter, comma 4, dell’art. 10 del c.c.n.l. 22.2.2010 e del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 73, comma 4.

Con esso si sostiene che, per effetto del predetto art. 73, comma 4, l’art. 55-ter e l’art. 10 cit., i termini per la ripresa del procedimento ivi regolati si applicherebbero comunque, così derivandone la tardività dell’azione disciplinare quale riattivata al termine del processo penale.

Il quinto motivo afferma invece la violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 3 del 1957, art. 97, comma 3 e degli artt. 573 e 653 c.p.p., affermandosi che il termine sia stato fatto erroneamente decorrere, dalla Corte d’Appello, dalla comunicazione della sentenza sul ricorso “a fini civili” e non dalla data in cui è divenuta irrevocabile la sentenza penale di proscioglimento.

5.1 I due motivi, riguardando entrambi i tempi della ripresa del procedimento disciplinare all’esito delle vicende penali, possono essere esaminati congiuntamente.

5.2 Il procedimento disciplinare ha indubbiamente avuto inizio prima dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 55-ter, introdotto con il D.Lgs. n. 150 del 2009. Questa S.C. ha già ritenuto che “nel pubblico impiego contrattualizzato, in tema di rapporti tra procedimento disciplinare e procedimento penale, il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 55-ter, introdotto dal D.Lgs. n. 150 del 2009, art. 69, comma 1, non trova applicazione nei procedimenti disciplinari aperti e sospesi prima della sua entrata in vigore, anche ove il procedimento disciplinare venga ripreso o riaperto successivamente alla sua entrata in vigore” (Cass. 17 maggio 2017, n. 12358). L’orientamento, ispirato al principio per il quale, in difetto di disciplina transitoria, i procedimenti sono regolati dalla normativa del tempo in cui gli atti sono posti in essere, va qui confermato, contestualizzandolo soltanto rispetto alle difese che il ricorrente svolge al fine di sostenere che sarebbe l’art. 73, comma 3, a giustificare l’immediata applicazione delle nuove regole ai procedimenti pregressi.

La norma sul punto prevede che “le disposizioni di legge, non incompatibili con quelle del presente decreto, concernenti singole amministrazioni e recanti fattispecie sanzionatorie specificamente concernenti i rapporti di lavoro del personale di cui al D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 2, comma 2, continuano ad essere applicabili fino al primo rinnovo del contratto collettivo di settore successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto”.

Come esattamente rilevato dalla Corte territoriale, la norma ha riguardo a “fattispecie sanzionatorie” e quindi a disposizioni che prevedono sanzioni introdotte dal nuovo sistema normativo (ad es. art. 55-quater), muovendosi pertanto sul piano del diritto sostanziale e non su quello delle regole procedurali.

Non vi è quindi dubbio che non trovino applicazione i termini sanciti dall’art. 55-ter e ripresi dalla contrattazione successiva alla c.d. Legge Brunetta (qui, con riferimento, appunto al c.c.n.l. del 2010 cui ha riguardo il motivo).

5.3 Ciò posto, rispetto alle regole procedurali, non può però essere condiviso il richiamo della Corte territoriale al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 97, comma 3.

L’inizio del procedimento disciplinare si colloca nel *****, epoca della contestazione e contestuale sospensione in attesa degli esiti penali.

Ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 72, comma 4, dalla stipulazione dei contratti collettivi del 1994/1997 non si applicano del D.P.R. n. 3 del 1957, artt. da 100 a 123, “e le disposizioni ad essi collegate”.

D’altra parte, l’art. 97 regola, nel contesto di una norma sulla sospensione cautelare, i termini di ripresa del procedimento disciplinare dopo la sentenza irrevocabile di proscioglimento per fatti diversi dall’assoluzione perché il fatto non sussiste e ciò al fine di saldare gli effetti conseguenti alla sospensione del dipendente con la tempestiva ripresa del procedimento disciplinare.

Si tratta quindi, senza alcun dubbio, di norma strettamente “collegata” a quelle proprie del procedimento disciplinare, cui quindi si estende l’effetto “disapplicativo” rispetto (solo) al pubblico impiego privatizzato.

Neppure può trovare applicazione la L. n. 97 del 2001, art. 5, comma 4, perché relativo alle sentenze di condanna, mentre qui la prosecuzione del procedimento disciplinare trae origine da una diversa dinamica secondo la quale, pur essendovi stata pronuncia di proscioglimento penale, in sede disciplinare il datore di lavoro ha proseguito per alcuni dei fatti contenuti, come minus, in quelli originariamente contestati e per i quali vi è stata assoluzione in sede penale.

Il c.c.n.l. di area dirigenziale dell’epoca (a differenza di quello riguardante il personale non dirigente degli enti locali, v. art. 27, comma 5 e art. 25, comma 9 del relativo c.c.n.l.) regolava, all’art. 29, solo altri aspetti della connessione tra vicende penali e questioni disciplinari e non le specifiche evenienze procedurali che qui interessano.

Ne’ può richiamarsi il c.c.n.l. del 2010, il cui art. 10 regola, richiamando la norma, le sospensioni disposte ai sensi dell’art. 55-ter, norma – come detto – non applicabile al procedimento disciplinare riguardante il ricorrente e certamente non destinata ad esserlo per il solo fatto di essere indicata nel c.c.n.l..

Pertanto, all’epoca non sussisteva un termine esatto di decorrenza del termine di ripresa del procedimento disciplinare.

5.4 In ogni caso, il dovere della P.A. di provvedere, anche per regolare l’esito delle fasi di sospensione cautelare pregresse (Cass. 18 febbraio 2021, n. 4411) non può che essere individuato nel momento in cui anche le impugnazioni agli effetti civili dispiegate nel processo penale hanno avuto definizione.

Il tema, dibattuto presso la Corte territoriale e fatto oggetto del quinto motivo di ricorso, concerne l’identificazione del momento in cui gli accertamenti in sede penale possono considerarsi definitivi a fini disciplinari.

E’ infatti accaduto che la sentenza penale di secondo grado non sia stata impugnata né dall’imputato né dal Pubblico Ministero, ma soltanto, a fini civili, per quanto indicato dalla sentenza impugnata e non contestato, dalla Provincia (ora Città Metropolitana) di Firenze quale parte civile.

E’ del resto pacifico, in sede penale, che la parte civile sia legittimata all’impugnazione, pur quando il P.M. e l’imputato non impugnino la sentenza di proscioglimento e si formi dunque la “regiudicata penale”, al fine di impedire il formarsi del giudicato ai soli effetti civili (v., anche per la spiegazione del fenomeno, in motivazione, Cass. pen., 25 ottobre 2019, n. 43644).

In tali casi non può seriamente dubitarsi, dati gli effetti propri del giudicato sui capi civili in ordine alla responsabilità per l’illecito, che l’eventuale riforma della sentenza e l’accertamento dell’esistenza della responsabilità penale ai soli effetti civili sia in ipotesi destinata ad impedire l’effetto di giudicato che la sentenza penale può avere nei giudizi disciplinari presso la Pubblica Amministrazione (art. 653 c.p.p.).

Ne deriva che l’impugnazione della parte civile, essendo munita di potenziale incidenza sul giudicato anche a fini disciplinari, non consente la formazione del giudicato fino a quando non sia definita.

In sostanza, in tali casi, rispetto alla “regiudicata” penale rileva il fatto che l’imputato ed il P.M. non abbiano proposto impugnazione, mentre rispetto all’accertamento a fini civili rileva il momento in cui si definisce l’impugnazione della parte civile o il giudizio ad essa consequenziale.

Ciò valga soprattutto quando la parte civile coincide – come nel caso in oggetto con la pubblica amministrazione titolare del potere disciplinare: infatti, in tale evenienza, il giudicato opera proprio nei riguardi della parte interessata agli effetti disciplinari di esso, dal lato datoriale e l’esito dell’impugnazione della parte civile può influire altresì sull’accertamento dell’entità del danno in ipotesi arrecato, con conseguente ricaduta sulla scelta della futura sanzione.

D’altronde, che la P.A. sia tenuta a riattivare il procedimento disciplinare solo a partire dal momento in cui sia certa la definitività della pronuncia penale, anche ai fini civili, è altresì coerente con le analoghe esigenze che, mutatis mutandis, portarono alla declaratoria di illegittimità costituzionale del D.P.R. n. 3 del 1957, art. 97, comma 3, nella parte in cui prevedeva il decorso del termine di riattivazione, anche in caso di sentenza o ordinanza che pronuncia sull’impugnazione, dalla data di irrevocabilità della sentenza di proscioglimento e non da quella di deposito della sentenza o ordinanza conclusiva del procedimento, se successiva (Corte Costituzionale 374/1995 cit.).

6. Chiarito, dunque, che nel caso in esame il dovere di riattivazione del procedimento disciplinare non sussisteva prima del 4.11.2015, non vi è stato alcun ritardo atteso che la riapertura fu disposta già il 15.12.2015 e la convocazione del lavoratore fu disposta il 12.2.2016, il tutto perciò a breve distanza di tempo.

7. Il ricorso, ex art. 384 c.p.c., u.c., rettificata la motivazione della sentenza di appello nei termini sopra indicati, va quindi integralmente rigettato. Seguono la soccombenza le spese del giudizio in favore della controricorrente, mentre non vi è pronuncia riguardo all’INPS, che non ha svolto attività difensiva e rispetto al quale la notifica del ricorso rivestiva la natura di mera litis denuntiatio.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento in favore della Città Metropolitana delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 5.000,00 per compensi ed Euro 200,00 per esborsi, oltre spese generali in misura del 15% ed accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello rispettivamente previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 22 settembre 2021.

Depositato in Cancelleria il 22 novembre 2021