Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Ordinanza n.36899 del 26/11/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. AMENDOLA Adelaide – Primo Presidente f.f. –

Dott. MANNA Antonio – Presidente di Sez. –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. COSENTINO Antonello – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

Dott. TERRUSI Francesco – Consigliere –

Dott. CIRILLO Francesco Maria – rel. Consigliere –

Dott. NAZZICONE Loredana – Consigliere –

Dott. CONTI Roberto Giovanni – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso R.g. n. 32290/2020 proposto da:

MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI E PER IL TURISMO –

Ufficio Esportazione Oggetti Antichità e Arte di Verona, in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi 12, presso gli uffici dell’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

– ricorrente –

contro

D.M., elettivamente domiciliato in Roma, Corso Francia 197, presso lo studio degli avvocati Fabrizio LEMME, e Antonella ANSELMO, che lo rappresentano e difendono;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 6215/2020 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 14/10/2020.

Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 12/10/2021 dal Consigliere Dott. FRANCESCO MARIA CIRILLO.

FATTI DI CAUSA

1. D.M. chiese il rilascio dell’attestato di libera circolazione in ordine all’opera “SC1”, a tecnica mista (sacco, stoffa, filo e acrilico), attribuita all’artista B.A. (realizzata nell’anno 1954).

L’Ufficio Esportazione presso la competente Sovrintendenza di Verona, dopo aver preannunciato il diniego, con atto del 9 giugno 2014 negò il rilascio dell’attestato richiesto e contestualmente avviò il procedimento per la dichiarazione del particolare interesse storico-artistico dell’opera.

Formatosi il silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico proposto dal D. nei confronti del citato provvedimento, il privato provvide ad impugnare il medesimo davanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.

Il TAR rigettò il ricorso.

2. Avverso tale pronuncia ha proposto appello D.M. e il Consiglio di Stato, con sentenza del 14 ottobre 2020, ha accolto l’appello e, in riforma della decisione di primo grado, ha annullato il provvedimento di diniego del 9 giugno 2014 ed ha compensato le spese dei due gradi di giudizio.

Il Giudice amministrativo – dopo aver sunteggiato i motivi di ricorso ed aver richiamato le norme di cui del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 65 e 68 (Codice dei beni culturali) – ha rilevato che quelle disposizioni consentono alla competente amministrazione di esprimere una valutazione tecnica, sindacabile in presenza “di figure sintomatiche dell’eccesso di potere”. Nel caso specifico, la domanda era stata rigettata “facendo riferimento alle qualità intrinseche dell’opera”, ma senza “adeguata motivazione in ordine all’incidenza dell’esportazione sul patrimonio nazionale, mediante il riferimento alle altre opere dell’artista presenti nel territorio”.

Il Consiglio di Stato ha ricordato di aver disposto, con propria ordinanza, l’acquisizione di una relazione, da parte dell’amministrazione, in ordine al rapporto tra l’opera in questione e le altre produzioni di sacchi di B.A.; ed ha aggiunto che l’amministrazione aveva risposto nel senso che su 116 richieste di altrettanti attestati di libera circolazione, vi era stato un solo rigetto, cioè quello in esame. Il Ministero dei beni culturali e ambientali, però, non aveva chiarito quale fosse il rapporto tra l’opera in questione e le altre dell’artista B. esistenti sul territorio nazionale, né aveva indicato quale danno al “patrimonio culturale nazionale” sarebbe potuto derivare dalla libera circolazione della tela di sacco in questione. In altri termini, la deroga al principio di libera circolazione dei beni “avrebbe richiesto una motivazione più rigorosa”, per cui l’Amministrazione aveva esercitato in modo illegittimo il potere di valutazione tecnica.

Ha aggiunto, infine, il Consiglio di Stato che la L. 4 agosto 2017, n. 124, nel modificare del D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 65, ha innalzato da cinquanta a settanta anni il limite per i beni culturali soggetti ad autorizzazione per la libera circolazione. Tale modifica benché nella specie non operante ratione temporis – costituiva comunque indice di una tendenza della legislazione in favore della libera circolazione; e la parte privata, anche in caso di conferma della sentenza di primo grado, potrebbe riproporre la richiesta alla luce della normativa sopravvenuta, e in tal caso i margini per il rigetto sarebbero per l’amministrazione ben minori.

3. Contro la sentenza del Consiglio di Stato propone ricorso il MIBACT con atto affidato a quattro motivi.

Resiste D.M. con controricorso.

Le parti hanno depositato memorie.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo di ricorso si lamenta eccesso di potere giurisdizionale per superamento dei limiti esterni della giurisdizione, avendo il Consiglio di Stato superato la sfera riservata alla discrezionalità del legislatore.

Sostiene la parte ricorrente che il richiamo, contenuto nell’impugnata sentenza, al danno che potrebbe derivare al patrimonio culturale nazionale sarebbe errato, posto che tale danno è estraneo alla fattispecie in esame, nella quale si discute di un attestato di libera circolazione di un bene non dichiarato di interesse culturale (il danno al patrimonio culturale nazionale, secondo il ricorrente, potrebbe venire in rilievo solo per i beni dichiarati di interesse culturale). Quel passaggio della motivazione dimostrerebbe, cioè, lo “sconfinamento del potere giurisdizionale esercitato nella sfera riservata al solo legislatore nazionale”.

Ricostruendo l’evoluzione della normativa di settore, il MIBACT evidenzia che del D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 65, innovando rispetto al passato, ha distinto i beni a seconda che siano stati o meno già dichiarati di interesse storico e culturale (art. 10 del medesimo D.Lgs.). In caso positivo, infatti, quei beni non possono uscire dal territorio nazionale se l’uscita arreca danno al patrimonio culturale nazionale; le cose prive del provvedimento dichiarativo dell’interesse culturale, invece, se sono opera di un autore non più vivente ed è trascorso più di un cinquantennio dalla loro produzione, vengono assoggettate allo speciale regime di autorizzazione di cui al medesimo D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 68. Sicché il concetto di “danno al patrimonio nazionale” sarebbe stato confinato al solo ambito dei beni già dichiarati di interesse culturale. Il diniego dell’attestato di libera circolazione del bene, quindi, costituisce, secondo il MIBACT, un atto preliminare alla procedura di dichiarazione dell’interesse culturale del bene; e l’art. 68 cit. si richiama espressamente alla c.d. circolare Argan (del 13 maggio 1974), la quale contiene una serie di criteri di individuazione dell’interesse storico artistico del bene, circolare che ha assunto, di fatto, natura normativa.

1.1. Il motivo è inammissibile.

E’ opportuno innanzitutto osservare che, per giurisprudenza ormai costante di queste Sezioni Unite, l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore è configurabile solo allorché il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete, e non invece quando si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio; e ciò anche se tale attività ermeneutica abbia dato luogo ad un provvedimento abnorme o anomalo ovvero abbia comportato uno stravolgimento delle norme di riferimento, atteso che in questi casi può profilarsi, eventualmente, un error in iudicando, ma non una violazione dei limiti esterni della giurisdizione (sentenze 25 marzo 2019, n. 8311, 4 dicembre 2020, n. 27770, 7 luglio 2021, n. 19244, nonché la recentissima ordinanza 3 novembre 2021, n. 31311, pubblicata successivamente alla decisione del presente ricorso ma deliberata in data 28 settembre 2021).

Il Consiglio di Stato ha, nel caso in esame, compiuto una completa ricostruzione della vicenda, osservando che l’amministrazione statale non aveva dato conto dell’incidenza dell’opera in questione sul patrimonio nazionale, in relazione soprattutto “alle altre opere dell’artista presenti sul territorio”. In altri termini, poiché era stata svolta un’attività istruttoria disposta dallo stesso Consiglio di Stato, il giudice amministrativo ha ritenuto non idonea la relazione del MIBACT a giustificare il diniego; ed è in tale contesto che compare il riferimento al danno “che potrebbe subire il patrimonio culturale nazionale”. Ma è evidente che questo riferimento è solo un elemento di contorno, posto che il passaggio decisivo della sentenza qui impugnata consiste nell’affermazione secondo cui il diniego “avrebbe richiesto una motivazione più rigorosa”.

Consegue da ciò che il prospettato eccesso di potere non è configurabile, perché il Consiglio di Stato è rimasto nel perimetro di una ricostruzione normativa che costituisce il proprium dell’attività giurisdizionale; per cui, anche ipotizzando – in via del tutto astratta che vi sia un errore nell’interpretazione della normativa sull’attestato di libera circolazione (D.Lgs. n. 42 del 2004, artt. 65 e 68), esso rimarrebbe comunque confinato nell’ambito di una violazione di legge, di per sé non sindacabile davanti a queste Sezioni Unite in quanto non idonea a travalicare i limiti esterni della giurisdizione speciale.

2. Con il secondo motivo di ricorso si lamenta eccesso di potere giurisdizionale per superamento dei limiti esterni della giurisdizione, avendo il Consiglio di Stato superato la sfera riservata alla pubblica amministrazione.

Sostiene la parte ricorrente che il Consiglio di Stato, annullando il provvedimento di diniego dell’attestato di libera circolazione per irragionevolezza del giudizio tecnico, avrebbe oltrepassato il confine della giurisdizione, con una sentenza che si risolve in un giudizio di opportunità e convenienza amministrativa. Richiamati i limiti fissati in giurisprudenza al sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica nel campo dei beni culturali – materia che comporta un alto grado di soggettività ed opinabilità sull’importanza storico-artistica di un’opera d’arte – il Ministero ricorrente rileva che la relazione tecnica fornita dall’amministrazione dimostra che l’opera “SC1” è stata approfonditamente vagliata; la stessa è stata ritenuta, infatti, di alta qualità per le sue caratteristiche esecutive specifiche, inserendosi nel contesto del percorso evolutivo dell’artista.

La sentenza impugnata, invece, ravvisando un’inadeguatezza della motivazione per la mancata comparazione dell’opera e per l’omessa valutazione del danno al patrimonio culturale nazionale, appare al ricorrente “più appartenente alla sfera della discrezionalità tecnica e amministrativa”. Per cui, in definitiva, il giudizio espresso dalla sentenza impugnata sarebbe “frutto di una valutazione intrinsecamente opinabile”, al pari di quella emessa dall’amministrazione.

2.1. Il motivo è inammissibile per due concorrenti ragioni.

In primo luogo, perché pretende di discutere, nel merito, una valutazione compiuta dal Consiglio di Stato in ordine all’idoneità o meno della relazione svolta dal MIBACT a giustificare il diniego di rilascio dell’attestato di libera circolazione. La censura, mettendo in luce la pretesa inadeguatezza della motivazione e, viceversa, la bontà del vaglio compiuto dall’amministrazione, finisce col sollecitare in questa sede una nuova valutazione di merito; richiesta che sarebbe inammissibile anche se il presente ricorso fosse diretto contro una pronuncia di un giudice ordinario.

In secondo luogo, perché il Consiglio di Stato non ha pronunciato una sentenza conformativa, cioè una sentenza che obblighi l’amministrazione a seguire una linea di decisione già indicata o a rilasciare l’attestato richiesto, ma si è limitato a rilevare che il provvedimento di diniego non era motivato. Ne consegue che il potere dell’amministrazione di procedere ad una nuova valutazione è rimasto intatto, per cui non è chiaro in cosa potrebbe ravvisarsi l’invasione della sfera di discrezionalità spettante all’amministrazione.

3. Con il terzo motivo di ricorso si lamenta eccesso di potere giurisdizionale per superamento dei limiti esterni della giurisdizione, per contrasto con i principi costituzionali in materia di giusto processo (art. 111 Cost., comma 8).

Il MIBACT si dichiara consapevole del fatto che il sindacato avverso le pronunce dei giudici amministrativi per motivi inerenti alla giurisdizione non comprende gli errores in procedendo e gli errores in iudicando. Una lettura del sistema in chiave evolutiva, però, coerente con i principi del diritto dell’Unione Europea e con l’art. 111 Cost., dovrebbe consentire il sindacato delle Sezioni Unite in presenza di errori che ledono i principi regolatori della funzione giurisdizionale. Nel caso di specie, rileva il ricorrente, il Consiglio di Stato sarebbe incorso in un’ulteriore ipotesi di eccesso di potere, in quanto la Relazione ministeriale sollecitata con l’ordinanza istruttoria aveva già rilevato che per il bene in questione, cioè la tela di sacco “SC1” dell’artista B., era sopravvenuto il provvedimento che ne dichiarava l’interesse storico e culturale ai sensi del D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 10, comma 3, lett. a), provvedimento che non era stato impugnato. Il Consiglio di Stato, dunque, avrebbe dovuto, ai sensi degli artt. 35 e 39 c.p.a. e dell’art. 100 c.p.c., dichiarare d’ufficio l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse; tale omessa dichiarazione avrebbe determinato, secondo il MIBACT, un indebito vantaggio a favore del privato ricorrente, con violazione del principio della parità delle armi dinanzi al giudice.

3.1. Il motivo è palesemente inammissibile, posto che rivolge nei confronti della sentenza impugnata una censura di violazione di legge, il che è del tutto eccentrico rispetto ai limiti del sindacato di queste Sezioni Unite nei confronti delle sentenze dei giudici amministrativi.

4. Con il quarto motivo di ricorso si lamenta eccesso di potere giurisdizionale per superamento dei limiti esterni della giurisdizione, per contrasto con il diritto dell’Unione Europea.

La parte ricorrente afferma che la sentenza in esame sarebbe in contrasto, specificamente, con gli artt. 36 e 167 del TFUE. Dopo aver ricordato come la protezione dei beni culturali oscilli tra la rivendicazione dell’esclusiva sovranità nazionale e l’apertura verso la circolazione dei medesimi, la censura osserva che il Consiglio di Stato, annullando il provvedimento in esame, sarebbe venuto meno agli obblighi dello Stato di conservare e salvaguardare il patrimonio artistico nazionale, obbligo manifestato con la limitazione della circolazione dell’opera in esame.

4.1. Il motivo è inammissibile.

Anche volendo tralasciare la circostanza, evidente alla luce di quanto si è già detto, in base alla quale ogni (ipotetica) violazione di legge contenuta nella sentenza in esame non sarebbe comunque sindacabile in questa sede, è palese che il Consiglio di Stato non può essere venuto meno ai suoi compiti di tutela del patrimonio artistico nazionale per la semplice ragione, già messa in luce, che la decisione si è limitata ad evidenziare la carenza di motivazione del provvedimento di diniego. Il che equivale ad affermare che il MIBACT rimane libero di pervenire nuovamente ad un diniego, se del caso, ma evidentemente fondato su di una motivazione che risulti immune dalle carenze evidenziate dal giudice amministrativo.

5. Il ricorso, pertanto, è dichiarato inammissibile.

A tale esito segue la condanna della parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate ai sensi del D.M. 10 marzo 2014, n. 55.

Non sussistono le condizioni di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, essendo il ricorrente una parte pubblica.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate in complessivi Euro 5.200, di cui Euro 200 per spese, oltre spese generali ed accessori di legge.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 12 ottobre 2021.

Depositato in Cancelleria il 26 novembre 2021