Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Sentenza n.38136 del 02/12/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RAIMONDI Guido – Presidente –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente –

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. VINCENTI Enzo – Consigliere –

Dott. NAZZICONE Loredana – Consigliere –

Dott. CRISCUOLO Mauro – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 22241/2020 proposto da:

GIOMI SPA, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA BOEZIO 2, presso lo studio dell’avvocato RAFFAELE IZZO, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati LINDA CILIA, VITTORIO VINCI ORLANDO, giusta procura in calce al ricorso;

– ricorrente –

contro

REGIONE LAZIO, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA MARCANTONIO COLONNA, 27, presso lo studio dell’avvocato GIUSEPPE ALLOCCA, che la rappresenta e difende in virtù di procura in calce al controricorso;

– controricorrente –

nonché

PRESIDENTE REGIONE LAZIO QUALE COMMISSARIO STRAORDINARIO DI GOVERNO PER L’ATTUAZIONE DEL PIANO DI RIENTRO DEL SETTORE SANITARIO, ASL LATINA;

– intimati –

avverso la sentenza n. 4089/2020 del CONSIGLIO DI STATO di ROMA, depositata il 25/06/2020;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 23/11/2021 dal Consigliere Dott. MAURO CRISCUOLO;

Lette le conclusioni scritte del PUBBLICO MINISTERO, in persona del Sostituto Procuratore Generale, Dott. FRESA Mario, che ha chiesto dichiararsi inammissibile il ricorso;

Lette le memorie della ricorrente.

RAGIONI IN FATTO DELLA DECISIONE 1. Con sentenza n. 2657/2020 il T.A.R Lazio, sede di *****, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sul ricorso proposto dalla Giomi S.p.A., volto ad accertare il silenzio – inadempimento della Regione Lazio sull’istanza della ricorrente “di essere ammessa al pagamento delle sanzioni amministrative irrogate in misura pari a un terzo, fermo restando il pagamento del debito integrale ai sensi della L.R. n. 13 del 2018, in materia di controlli esterni in ambito sanitario (….)”.

La Regione Lazio ha impugnato la sentenza indicata, chiedendone preliminarmente la sospensione degli effetti.

Il Consiglio di Stato con la sentenza n. 4089 del 25 giugno 2020 ha accolto l’appello, dichiarando la giurisdizione del giudice amministrativo, ed ha rimesso la causa al giudice di primo grado. La sentenza rilevava che il TAR aveva affermato il difetto di giurisdizione in relazione al silenzio-inadempimento sull’istanza “di essere ammessa al pagamento delle sanzioni amministrative irrogate in misura pari a un terzo, fermo restando il pagamento del debito integrale ai sensi della L.R. n. 13 del 2018, in materia di controlli esterni in ambito sanitario (…)”, motivando con riferimento all’orientamento delle SS.UU. della Corte di Cassazione che, con “recente sentenza n. 31029 del 27 novembre 2019, ha definito un regolamento preventivo di giurisdizione in materia di sanzioni applicate dall’amministrazione sanitaria nel caso di “inappropriatezza” dei ricoveri effettuati, con incidenza sulla remunerazione della struttura privata, affermando la spettanza della giurisdizione su tale materia all’autorità giudiziaria ordinaria”.

Il T.A.R. aveva, quindi, ritenuto che l’istanza in questione “non può essere considerata come atto propulsivo di un procedimento amministrativo stricto sensu, atteso che l’atto conclusivo dello stesso non è un atto autoritativo e vincolante di programmazione e di organizzazione sull’appropriatezza dei ricoveri, incidente su interessi legittimi, bensì una disposizione che, sebbene espressa in forma provvedimentale, ha sostanza e contenuto non già di manifestazione di potere autoritativo, bensì esclusivamente di o quantificazione del corrispettivo spettante alla struttura sanitaria per l’espletamento dell’attività prestata in regime di concessione.

Pertanto, alla luce dei principi affermati dalla giurisprudenza, si deve affermare che – poiché il comportamento contestato, attenendo alla fase paritetica del rapporto concessorio, resta escluso dalla giurisdizione amministrativa esclusiva in ragione del disposto dell’art. 133, comma 1, lett. b), in quanto vertente proprio su “indennità, canoni ed altri corrispettivi” (cfr. da ultimo TAR Roma n. 2198/2020) – anche il rimedio contro il silenzio serbato dall’Amministrazione deve essere ricondotto alla giurisdizione del giudice ordinario, essendo propedeutico all’adozione di un provvedimento che deve essere conosciuto dal medesimo giudice ordinario”…).

Secondo il CDS erano invece da condividere le critiche mosse dall’appellante.

Infatti, il giudice amministrativo ha giurisdizione in materia di azione volta a far dichiarare l’illegittimità del silenzio – inadempimento, nella misura in cui sia fornito di giurisdizione con riferimento alla pretesa sottostante (ex multis, IV Sezione, sentenze n. 987/2016 e n. 4689/2018).

Occorreva quindi verificare la qualificazione della situazione giuridica soggettiva dell’istante e, in caso di qualificazione della stessa come diritto soggettivo, la sua riconducibilità o meno ad una ipotesi di giurisdizione esclusiva.

Nel caso di specie la fattispecie sostanziale è disciplinata dalla L.R. Lazio 28 dicembre 2018, n. 13, art. 9, commi 2, 3 e 4, che così recita:

“2. Allo scopo di agevolare la definizione del contenzioso pendente in materia di controlli esterni in ambito sanitario di cui al D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 8-octies (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma della L. 23 ottobre 1992, n. 421, art. 1) e successive modifiche, per prestazioni rese nel periodo antecedente all’entrata in vigore del decreto del Commissario ad acta 8 giugno 2017, n. 218, ovvero per prevenirne l’attivazione e consentire la stabilizzazione degli effetti economici, la struttura sanitaria interessata può richiedere all’amministrazione regionale di essere ammessa al pagamento della sanzione amministrativa in misura pari a un terzo, fermo il pagamento integrale della differente remunerazione sul singolo ricovero. La richiesta è formulata nel termine di sessanta giorni dall’entrata in vigore..) della presente disposizione per i controlli la cui valorizzazione è stata già comunicata, ovvero entro sessanta giorni dalla comunicazione della valorizzazione degli stessi.

3. La misura è accordata dall’amministrazione esclusivamente in caso di compresenza delle seguenti condizioni:

a) riconducibilità delle sanzioni agli abbattimenti applicati per i controlli non concordati, anche in parte;

b) effettuazione del pagamento integrale del debito nei termini previsti al comma 4;

c) rinuncia da parte della struttura al procedimento amministrativo di risoluzione delle discordanze e all’azione giudiziaria pendente o futura.

4. La struttura deve provvedere al pagamento integrale del debito entro i sessanta giorni successivi all’accoglimento dell’istanza, ovvero entro il termine massimo di venti mesi in caso di richiesta di rateizzazione, con corresponsione degli interessi legali, pena la decadenza dal beneficio”.

Secondo il giudice di appello il potere regionale di assentire o meno l’istanza deve essere esercitato tenendo conto di tre condizioni (lettere a), b) e c) del comma 3): due delle quali (lettere b) e c)) riconducono le modalità di produzione dell’effetto giuridico considerato allo schema norma-fatto-effetto, mentre la prima (lettera a)) appare invece qualificabile nel diverso schema norma-potere-effetto.

L’effetto giuridico dell’ammissione al beneficio suppone infatti l’esercizio di un potere autoritativo di valutazione..) dell’amministrazione da cui dipende l’ubi consistam della posizione del soggetto privato, con conseguente qualificazione come interesse legittimo della sottostante situazione giuridica soggettiva dell’istante, e giurisdizione del giudice amministrativo secondo il criterio del petitum sostanziale.

Ne’ poteva attribuirsi rilievo alla decisione delle Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione, 27 novembre 2019, n. 31029, come invece ritenuto dal primo giudice.

Invero, alle SS.UU. era stato, infatti, devoluto un regolamento preventivo di giurisdizione relativo “all’individuazione del giudice competente nella controversia avente ad oggetto l’impugnazione della sanzione pecuniaria, nel caso di “inappropriatezza” dei ricoveri effettuati, in relazione all’entità della remunerazione dovuta ad una clinica privata accreditata presso il Servizio sanitario regionale, allorché venga in rilievo la “congruità” dei ricoveri effettuati”.

In quel giudizio si contestava dunque il provvedimento di irrogazione delle sanzioni: nel presente giudizio, invece, non si contesta tale provvedimento, né la pretesa allo stesso correlata, ma si controverte in merito all’applicazione di una disposizione che regola il potere di ammissione al beneficio della riduzione della sanzione: potere autoritativo peraltro previsto da una disciplina finalizzata alla riduzione del contenzioso, e dunque connesso a profili di gestione che involgono valutazioni tipicamente pubblicistiche sottese alla cura, nel modo migliore, dell’interesse della collettività di cui l’amministrazione è in questa materia attributaria.

Nel caso di specie, veniva in considerazione un potere di natura autoritativa necessario per la costituzione dell’effetto giuridico avuto di mira.

In ogni caso il CDS reputava condivisibili i rilievi critici rivolti in memoria dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri a tale arresto del giudice della giurisdizione, perché esso introduce una regola di riparto che andrebbe “a riguardare l’attività di vigilanza e controllo sui soggetti accreditati con il S.S.R. in maniera parcellizzata, differenziandola – in punto di giurisdizione – a seconda dell’occasione con cui il relativo potere (pacificamente pubblicistico) viene esercitato”.

Ancora, si evidenziava che l’ordinanza delle Sezioni Unite su cui si fonda la decisione del T.A.R. si poneva poi in diretto contrasto con la (di poco) precedente ordinanza n. 23540 del 20 settembre 2019 delle stesse SS.UU. civili della Corte di Cassazione, contestata nella parte in cui afferma che “il giudice ordinario sarebbe privo di giurisdizione a giudicare degli interessi legittimi che possono essere implicati nelle vicende patrimoniali relative alle controversie in materia concessoria”, sicché al contrario “il giudice ordinario può (e deve) conoscere anche degli interessi legittimi, quando ciò sia necessario per giudicare di diritti soggettivi prevalenti” (Corte di Cassazione, SS.UU. civili, ordinanza n. 31029/2019, cit.).

Ribadita la diversità strutturale fra la fattispecie dedotta nel presente giudizio e quella oggetto di tale decisione del giudice del riparto, secondo la sentenza del CDS appariva comunque difficilmente contestabile la diversa conclusione cui era pervenuta l’ordinanza n. 23540/2019, dal momento che la (riconosciuta) consistenza di interesse legittimo della posizione soggettiva del privato non dovrebbe comunque porre dubbio alcuno in merito all’individuazione del giudice fornito di giurisdizione.

Eventuali dubbi in sede di esegesi delle disposizioni regolanti la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo riguarderebbero i diritti soggettivi implicati dall’esercizio del potere, ma non anche gli interessi legittimi, giustiziabili davanti al giudice amministrativo secondo la generale regola di riparto collegata al petitum sostanziale, nell’ambito della c.d. giurisdizione generale di legittimità.

Quanto all’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione del capo della sentenza recante la qualificazione della fattispecie concreta e la conseguente declaratoria del difetto di giurisdizione, nonché quanto all’inammissibilità del ricorso per genericità della censura, sollevata dalla società, la sentenza le reputava infondate in quanto l’appellante aveva gravato esattamente il capo della sentenza che, muovendo dalla qualificazione della fattispecie sostanziale, ne aveva fatto discendere l’affermato difetto di giurisdizione, e il relativo motivo di appello non risultava affatto generico ma censurava la pronuncia di primo grado.

Si evidenziava altresì che l’indirizzo giurisprudenziale della sezione adita era nel senso dell’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario nei casi in cui vi sia contestazione sulle somme da pagare in relazione al profilo della contabilizzazione delle stesse, mentre nel caso in esame veniva in considerazione l’applicazione o meno di un beneficio di legge che presuppone un sindacato del giudice amministrativo sulla corretta applicazione del parametro legale di esercizio del potere, rispetto al quale il calcolo è mera conseguenza.

Inoltre, poiché era stata proprio la GIOMI S.p.A. ad adire in primo grado il giudice amministrativo, le sollecitazioni della stessa società in appello, tendenti alla conferma della sentenza di primo grado (declinatoria della giurisdizione) costituiscono un venire contra factum proprium che per costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato configura un abuso del processo (ex multis, IV Sezione, sentenza n. 5403/2016).

2. Per la cassazione di tale sentenza propone ricorso la Giomi S.p.A. sulla base di due motivi, illustrati da memorie.

La Regione Lazio resiste con controricorso.

Gli altri intimati non hanno svolto difese in questa fase.

3. Il ricorso è stato quindi esaminato in Camera di consiglio senza l’intervento del Procuratore generale e dei difensori delle parti, secondo la disciplina dettata dal D.L. 28 ottobre 2020, n. 137, art. 23, comma 8-bis, inserito dalla Legge di Conversione 18 dicembre 2020, n. 176 e del D.L. 23 luglio 2021, n. 105, art. 7, convertito, con modificazioni, dalla L. 16 settembre 2021, n. 126, non essendo stata formulata da nessuno degli interessati richiesta di discussione orale.

RAGIONI IN DIRITTO DELLA DECISIONE 1. Il primo motivo di ricorso, ancorché in via cautelativa, denuncia la falsa applicazione del divieto di abuso del processo, con la violazione e falsa applicazione dell’art. 37 c.p.c..

Rileva la ricorrente che la sentenza gravata ha disatteso l’eccezione di inammissibilità dell’appello, con la quale la società aderiva alla conclusione del TAR circa il difetto di giurisdizione del GA, assumendo che, essendo stata proprio la Giorni ad adire il TAR, la successiva posizione assunta nel corso del processo di appello costituiva un “venire contra factum proprium” che, secondo la propria costante giurisprudenza (CDS n. 5043/2016), configura un abuso del processo.

Deduce la ricorrente che tale affermazione sia erronea e non tenga conto invece della corretta estrinsecazione del principio, al quale pur ritiene di rifarsi il CDS, che riconosce in realtà l’abuso del processo nel caso in cui sia l’attore, soccombente nel merito, che per la prima volta con l’atto di appello contesti la giurisdizione da lui stesso individuata nel ricorso introduttivo. Solo in tal caso è dato discorrere di abuso del processo, in quanto la tardiva resipiscenza della parte soccombente nel merito risulta evidentemente ispirata da finalità meramente opportunistiche, tali da arrecare alla controparte un sacrificio privo di giustificazione.

Ben diversa è invece l’ipotesi qui ricorrente, in cui non sia stata assunta alcuna decisione nel merito, occorrendo anche tenere in adeguata considerazione il mutamento di giurisprudenza in punto di giurisdizione maturato proprio nelle more del giudizio a seguito della decisione di queste Sezioni Unite n. 31029/2019.

1.1 Il secondo motivo di ricorso denuncia il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, con violazione e falsa applicazione degli artt. 25,102 e 103 Cost. e del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 7 e art. 133, lett. c), nonché falsa applicazione della L.R. Lazio n. 13 del 2018, art. 9, commi 2-4…).

La sentenza impugnata ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo sul presupposto che l’ammissione alla definizione agevolata circa il pagamento della sanzioni amministrative scaturenti dai controlli irrogate alle strutture sanitarie convenzionate in ragione dell’inappropriatezza delle prestazioni assistenziali remunerate sulla base del contratto stipulato con il SSN sia esercizio di una valutazione discrezionale ed autoritativa della PA a fronte della quale il privato vanterebbe una posizione di mero interesse legittimo.

In particolare, la condizione sub a) prescritta dalla L.R. Lazio n. 13 del 2018, art. 9, comma 3, e cioè la “riconducibilità delle sanzioni agli abbattimenti applicati per i controlli non concordati, anche in parte”, radicherebbe in capo all’autorità un potere discrezionale di valutazione rientrante nel paradigma “norma-potere-effetto”.

Assume invece parte ricorrente che anche tale condizione, come le altre due poste dalla norma, non presuppone alcuna intermediazione provvedimentale, essendo una circostanza anche questa di carattere oggettivo, già realizzatasi in epoca anteriore e che non sollecita l’esercizio di alcuna potestà amministrativa.

Nella specie la PA è chiamata solo a determinare in termini quantitativi il corrispettivo dovuto dalla struttura convenzionata, e ciò in quanto il riscontro circa la riconduzione della sanzione a controlli non concordati chiama in causa un dato cristallizzato sin dalla conclusione dei controlli a monte, come peraltro si ricava anche dal tenore delle note dell’ASL di Latina con le quali si sollecitava il recupero delle somme dovute a titolo di sanzioni.

A ciò deve aggiungersi che la norma, nella sua concreta formulazione, non lascia intravedere alcuna discrezionalità in capo alla PA, assumendo la automaticità della concessione del beneficio, al ricorrere delle condizioni (oggettive) dettate dalla norma, e ciò proprio al fine di favorire la deflazione del contenzioso.

Ne’ rileva che la disciplina de qua, volta evidentemente a ridurre il contenzioso, sia connessa a profili di gestione che involgono valutazioni tipicamente pubblicistiche sottese alla cura nel modo migliore dell’interesse della collettività, in quanto tale affermazione del GA non si confronta con la giurisprudenza costituzionale (Corte Cost. n. 204/2004), che ha ribadito che ai fini del riparto di giurisdizione non basta il semplice coinvolgimento di un interesse pubblico a giustificare la devoluzione della controversia al GA, essendo invece necessario che la controversia implichi un controllo sul modo di esercizio del potere pubblico.

E’ quindi la presenza di quest’ultimo che radica la giurisdizione, non già la sola presenza di un interesse pubblico. Infine, si evidenzia come la controversia neppure possa essere attratta nel campo della giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, comma 1, lett. c) c.p.a., posto che la determinazione della sanzione in misura ridotta attiene alla fase paritetica del rapporto concessorio, come ben chiarito da Cass. S.U. n. 31029/2019.

2. Rileva la Corte che, come anche sottolineato dal Pubblico Ministero nelle sue conclusioni, la previsione di cui alla L.R. Lazio n. 13 del 2018, art. 9, comma 2, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 217/2020, per violazione dell’art. 120 Cost., in quanto estendeva, rispetto quelle previste dal commissario per il piano di rientro dal disavanzo sanitario, la portata delle sanzioni interessate dalla riduzione e ne modificava sensibilmente la misura, in violazione del principio di leale collaborazione, intervenendo su un oggetto sottratto all’autonomia regionale e con ciò sovrapponendosi alle competenza del commissario previste dal programma operativo 2016-2018.

Da tale declaratoria di illegittimità la Consulta ha desunto in via consequenziale l’inapplicabilità anche del medesimo art. 9, commi 3 e 4, che dettano norme strettamente collegate al comma 2, tra le quali rientrano anche quelle oggetto della controversia in esame.

Deve pertanto reputarsi che sia venuto meno l’oggetto della materia del contendere, posto che la società ricorrente non può avere più alcun interesse a coltivare una domanda che concerne l’ammissione al pagamento della sanzione in misura ridotta, la cui fonte normativa non è più vigente.

Il ricorso deve pertanto essere dichiarato inammissibile per il sopravvenuto difetto di interesse.

3. Tenuto conto che la sopravvenuta carenza dell’interesse è determinata da una sentenza di illegittimità costituzionale delle norme interessate dalla controversia, si ritiene che ricorrano i presupposti per la compensazione delle spese del presente giudizio, avuto anche riguardo ai profili di novità della questione che ponevano i motivi di ricorso.

4. Non sussistono le condizioni per dare atto – ai sensi della L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato Legge di stabilità 2013), che ha aggiunto del Testo Unico di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte dei ricorrenti di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione (cfr. Cass. n. 31732/2018).

P.Q.M.

La Corte dichiara il ricorso inammissibile e compensa le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 23 novembre 2021.

Depositato in Cancelleria il 2 dicembre 2021