Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Ordinanza n.39779 del 14/12/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente di sez. –

Dott. ACIERNO Maria – Presidente di sez. –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. GRAZIOSI Chiara – rel. Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. FALASCHI Milena – Consigliere –

Dott. VINCENTI Enzo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso R.g. n. 2657/2020 proposto da:

T.E., rappresentato e difeso dall’avvocato Massimiliano Cesari FORNARI;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, domiciliato in Roma, Via Baiamonti 25;

– controricorrente –

nonché contro B.F., + ALTRI OMESSI;

– intimati –

avverso la sentenza n. 174/2019 della CORTE CONTI – SEZIONE SECONDA GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO, depositata il 28/05/2019;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 28/09/2021 dal Consigliere Dott. CHIARA GRAZIOSI;

lette le conclusioni scritte del P.M. in persona del Procuratore Generale Aggiunto Dott. SALVATO LUIGI, che ha chiesto che la Corte dichiari inammissibile il ricorso.

RITENUTO

CHE:

La Procura presso la Corte dei Conti del Lazio agì perché fossero condannati consiglieri della Provincia di Latina a risarcire un danno nella misura di Euro 327.363,30, oltre accessori e spese, a favore della Provincia, per avere la Giunta di tale provincia approvato con una deliberazione del 14 ottobre 2005 n. 254 lo studio di fattibilità per lavori di straordinaria manutenzione in un istituto scolastico sito in ***** per una spesa di Euro 750.000 stabilendo di finanziare mediante un mutuo da contrarre con la Cassa depositi e prestiti, ed avere successivamente approvato con deliberazione del 22 novembre 2007 n. 181 il progetto definitivo, dichiarando la pubblica utilità e l’urgenza dell’opera ai sensi del D.P.R. n. 327 del 2011, art. 12. La Procura addusse che l’intervento, aggiudicato poi il 16 aprile 2009 per pubblico incanto, era di manutenzione ordinaria, e pertanto non finanziablle come disposto; i lavori, inoltre, su un totale di Euro 570.000, per Euro 527.697,19 non risultavano di investimento. La Procura chiese dunque l’applicazione della norma sanzionatoria di cui alla L. n. 289 del 2002, art. 30, comma 15, e determinò l’addebito in base all’indennità mensile di cui alla L. n. 265 del 1999, art. 23, comma 9, e al D.M. 4 aprile 2000, n. 119 percepita effettivamente da ogni membro della Giunta nei mesi di approvazione delle deliberazioni, quantificando la sanzione come dieci volte il compenso suddetto per chi aveva partecipato a entrambe le deliberazioni e come la metà per chi aveva partecipato solo ad una.

Con sentenza 20 marzo 2017 n. 54 la Sezione giurisdizionale regionale per il Lazio della Corte dei Conti rigettò la domanda di condanna nei confronti di chi aveva votato per la deliberazione del 2007, e condannò invece chi aveva votato per la deliberazione del 2005, cioè D.S., + ALTRI OMESSI, per quest’ultimo quantificando la sanzione in Euro 19.739.

Furono presentati appelli sia dal Del Balzo sia dal T. sia dal D. e dal P. sia dal Pa..

Tutti gli appelli furono rigettati dalla Corte dei Conti, Sezione Seconda Giurisdizionale Centrale d’Appello, con sentenza 28 maggio 2019 n. 174.

Avverso tale sentenza ha presentato ricorso ex art. 111 Cost., comma 8, e D.Lgs. n. 174 del 2016, art. 207 il T.; il Procuratore Generale presso la Corte dei Conti si è difeso con controricorso.

Il Procuratore Generale presso questa Suprema Corte ha concluso per l’inammissibilità del ricorso.

CONSIDERATO

CHE:

1. Il ricorso presenta un unico motivo – composto poi di submotivi come già lascia intendere la rubrica -, denunciante violazione dei limiti esterni della giurisdizione contabile ex art. 111 Cost., comma 8, e D.Lgs. n. 174 del 2016, art. 207 in relazione alla L. n. 289 del 2002, art. 30, comma 15, e alla L. n. 689 del 1981, art. 28.

1.1 Ai sensi della L. n. 289 del 2002, art. 30, comma 15, “qualora gli enti territoriali procedano all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell’art. 119 Cost., i relativi atti e contratti sono nulli. Le Sezioni Giurisdizionali regionali della Corte dei Conti possono irrogare agli amministratori, che hanno assunto la relativa delibera, la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte l’indennità di carica percepita al momento della commissione della violazione”. Norma, questa, che “costituisce un corollario” dell’art. 119 Cost., comma 6, come novellato dalla legge costituzionale 20 aprile 2012 n. 1, per cui il ricorso all’indebitamento è possibile con la contestuale definizione dei piani di ammortamento e soltanto per finanziare spese di investimento. Tali modifiche “sono state introdotte successivamente nel 2012, il fatto è successo nel 2005 e la prescrizione nel 2009”.

Dalla L. n. 350 del 2003, art. 3, comma 17, emerge che è indebitamento agli effetti dell’art. 119 Cost., comma 6, l’assunzione di mutui, non essendone invece fonte “le operazioni che, finalizzate al superamento di una momentanea carenza di liquidità per spese già programmate nel bilancio di previsione, come nel caso delle anticipazioni di tesoreria, non comportano alcun accrescimento strutturale del patrimonio pubblico”; e con la sentenza n. 188/2014 la Consulta insegna che la ratio del divieto di indebitamento per finalità diverse dagli investimenti si basa su “una nozione economica di relativa semplicità”. Infatti “destinazioni diverse dall’investimento finiscono inevitabilmente per depauperare il patrimonio dell’ente pubblico che ricorre al credito”: e in tal senso la suddetta sentenza ha “chiarito la nozione economica e la ratio del divieto di indebitamento per finalità diverse dagli investimenti in quanto le destinazioni diverse dall’investimento finiscono inevitabilmente per depauperare il patrimonio dell’ente pubblico che ricorre al credito”.

Nel caso de quo l’azione erariale poteva essere esercitata solo se, in applicazione della L. n. 289 del 2002, art. 30, comma 15, fosse stata previamente dichiarata la nullità del mutuo pattuito con la Cassa depositi e prestiti. Invece il giudice contabile ha violato i limiti esterni della giurisdizione “in quanto applicando la sanzione avrebbe implicitamente dedotto la nullità del contratto, questione questa spettante invece solo al giudice ordinario”.

Si adduce altresì che, oltre ad entrare nella giurisdizione del giudice ordinario, il giudice contabile avrebbe esorbitato nella sfera del legislatore. La stessa giurisprudenza contabile insegna che il procedimento giurisdizionale per applicare la sanzione di cui alla L. n. 289 del 2002 deve essere quello previsto per l’ordinario giudizio di responsabilità dinanzi alla Corte dei Conti di cui al R.D. n. 1038 del 1933, artt. 43 e ss. e L. n. 19 del 1994, art. 5 non essendo applicabile la modalità procedurale di cui al R.D. cit., art. 58 relativa ai giudizi ad istanza di parte; e per la fattispecie sanzionatoria di cui all’art. 30, comma 15, cit., il titolo soggettivo d’imputazione della sanzione va determinato e valutato L. n. 20 del 1994, ex art. 1, comma 1, come modificato dal D.L. n. 543 del 1996, art. 3, comma 1, convertito con modifiche in L. n. 639 del 1996, per cui è necessario l’elemento soggettivo della colpa grave o del dolo; e parimenti è necessario che la delibera di contrarre un mutuo sia eseguita mediante la stipulazione del relativo contratto.

Quindi non è condivisibile la sentenza impugnata laddove ritiene applicabile la sanzione “senza necessariamente e preventivamente accertare la nullità dell’atto o contratto (di mutuo nel caso concreto)”, ciò comportando vizio di giurisdizione perché il giudice contabile sconfina nella giurisdizione del giudice ordinario sull’accertamento e sulla conseguente declaratoria della nullità.

1.2 Inoltre nella sentenza si sarebbe violato la L. n. 689 del 1981, art. 28 per intervenuta prescrizione, che il giudice contabile ritiene di superare, come eccezione sollevata dall’attuale ricorrente, rilevando che, sulla linea della giurisprudenza delle Sezioni riunite del giudice contabile stesso (sentenza n. 12/QM/2007), è estensibile alla fattispecie in esame “il principio generale consolidato… secondo cui l’exordium praescriptionis deve coincidere con il depauperamento patrimoniale dell’ente danneggiato, posto che in quel momento l’ente, e per esso l’attore pubblico, acquisendo giuridica conoscibilità dell’evento, può agire a tutela dell’integrità erariale”; e se il danno è riconducibile a un mutuo comportante oneri di ammortamento per l’ente locale, la perdita coincide col perfezionamento dell’obbligazione di pagare le rate di ammortamento, perfezionamento che si effettua alla data della stipulazione del contratto, nel caso in esame il 15 luglio 2009, così che “l’azione erariale risulta tempestivamente esercitata nel quinquennio di legge”.

Il ricorrente sostiene che la sentenza è “affetta da motivazione del tutto illogica e contraddittoria, nonché totalmente insufficiente”, e tale che, “soprattutto, non valorizza gli elementi fattuali che imponevano la declaratoria di prescrizione”. Argomenta quindi in tal senso, adducendo che il dies a quo risiede nella data in cui fu approvata la Delib. n. 254 del 2005, per cui il termine quinquennale, quando fu notificato l’invito a dedurre, era già stato percorso. Anche “in tal caso” si sarebbe verificata “violazione del giudicato esterno”, perché, essendo procedimento sanzionatorio, si applica la L. n. 689 del 1981, art. 28 “non sussistendo alcuna disposizione speciale applicabile”; e che la cognizione della fattispecie sanzionatoria sia attribuita dalla L. n. 289 del 2002, art. 30, comma 15, al giudice contabile “non può modificare, così come ha fatto il Giudice Contabile nell’impugnata sentenza, senza comportare una grave ed insopprimibile incoerenza del sistema, il computo generale dei termini della prescrizione” stabilito dalla L. n. 689 del 1981, art. 28. Non potrebbe poi qualificarsi “accettabile principio in iudicando” l’applicazione a un procedimento sanzionatorio delle regole speciali del procedimento d’accertamento della responsabilità erariale, il che invece costituisce – com’e’ avvenuto nella sentenza impugnata – “un’inaccettabile violazione normativa del limite esterno della giurisdizione”.

Si richiama inoltre, sempre a proposito della “violazione dei limiti del giudicato esterno”, il D.Lgs. n. 174 del 2016, art. 207 “Motivi di ricorso”: “Le decisioni della Corte dei conti in grado d’appello o in unico grado, e quelle di cui all’art. 144, possono essere impugnate dinanzi alla Corte di cassazione, ai sensi dell’art. 362 c.p.c. e art. 111 Cost., comma 8, per i soli motivi inerenti alla giurisdizione”.

1.3 Sui limiti esterni della giurisdizione “questa Suprema Corte ha tradizionalmente seguito un’interpretazione c.d. “statica” dell’art. 111 Cost., comma 8; e i limiti giurisdizionali interni, “riguardanti, in genere, gli errori in iudicando o in procedendo, ovvero le violazioni alle norme sostanziali o processuali, non costituiscono vizi attinenti la giurisdizione”.

Peraltro è stato poi introdotto pure un orientamento interpretativo dinamico, con determinante apporto delle ordinanze 13 giugno 2006 nn. 13659 e 13660 e della sentenza del 20 dicembre 2008 n. 30254 di queste Sezioni Unite, per cui si è giunto ad affermare che è norma sulla giurisdizione non solo quella che individua i suoi presupposti ma altresì quella che le dà contenuto stabilendo le forme di tutela in cui si estrinseca; sulla stessa linea si sono poste pure S.U. 6 febbraio 2015 n. 2242 – affermando che “alla regola della non estensione agli errori in iudicando o in procedendo… può derogarsi nei casi eccezionali o estremi di radicale stravolgimento delle norme di riferimento, tale da ridondare in manifesta denegata giustizia” – e S.U. 29 dicembre 2017 n. 31226, di contenuto analogo.

Sulla base di tutto questo, il ricorrente conclude per l’accoglimento del ricorso chiedendo l’annullamento senza rinvio ex art. 382 c.p.c., comma 3, e/o ex art. 384 c.p.c. nonché la decisione nel merito; in subordine chiede l’annullamento con rinvio ex art. 383 c.p.c., enunciando i principi di diritto da applicare ex art. 384 c.p.c.

2. Il ricorso, come si è anticipato, compone l’unico motivo di due submotivi.

2.1 Imperniandosi sulla L. 27 dicembre 2002, n. 289, art. 30, comma 15, in primo luogo si adduce che l’azione erariale avrebbe quale presupposto l’accertamento della nullità del mutuo, affidato al giudice ordinario: di qui il superamento del limite esterno della giurisdizione contabile e la corrispondente invasione della giurisdizione ordinaria.

Questo submotivo non ha consistenza, se si considera che, lungi dal vertere sulla ripartizione delle giurisdizioni, concerne in realtà una critica all’interpretazione della norma suddetta, ovvero investe il proprium dell’esercizio della giurisdizione in riferimento al giudicare sostanziale, l’erronea interpretazione di legge costituendo infatti l’error in iudicando.

D’altronde ciò viene ammesso, a ben guardare, dallo stesso ricorrente, laddove, dopo avere affermato che “l’azione erariale avrebbe potuto essere esercitata solo a condizione che, proprio in applicazione dell’art. 30, comma 15…, fosse stata dichiarata previamente la nullità del mutuo” giacché “secondo la disposizione in esame gli atti ed i contratti attraverso i quali gli enti locali fanno ricorso all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento… sono nulli” (ricorso, pagina 5), dichiara che “non può condividersi quanto affermato nella… sentenza impugnata nella parte in cui rileva che la sanzione può essere applicata senza necessariamente e preventivamente accertare la nullità dell’atto o contratto…”. E questo in riferimento al passo della sentenza ove si afferma che “se… la sanzione è stata ancorata all’adozione della delibera di approvazione del mutuo e alla sua concreta finalizzazione con il perfezionamento del relativo contratto, risulta di conseguenza evidente che nessuna rilevanza possa essere attribuita al fatto che l’atto deliberativo con cui si stabilisce di procedere al finanziamento e il successivo atto contrattuale siano stati, o meno, dichiarati nulli” considerato che nel caso in esame “l’esercizio dell’azione erariale di tipo sanzionatorio si basa sul fatto oggettivo della condotta, consistente nell’assunzione della deliberazione per indebitamento, seguita dall’assunzione del mutuo, e dalla sua connotazione soggettiva in termini di dolo o colpa grave” (passi, questi, tratti dalla pagina 14s. della sentenza impugnata).

Invero il giudice contabile apicale ha affrontato espressamente la questione, in quanto essa costituiva l’oggetto di uno dei motivi d’appello nel gravame D.- P., secondo il quale il giudice di prime cure aveva errato nel ritenere irrilevante “la mancata dichiarazione di nullità del contratto di mutuo” dato che “l’azione erariale avrebbe potuto essere esercitata solo a condizione che, in applicazione dello stesso L. n. 289 del 2002, art. 30, comma 15, fosse stata previamente dichiarata la nullità del mutuo assunto con la Cassa deposito e prestiti” (così a pagina 12 della sentenza). Sulla base dell’argomentazione già sopra riportata come presente nella pronuncia qui impugnata a partire dalla sua pagina 14 (e rappresentata anche richiamando la sentenza n. 12/QM/2007 delle Sezioni riunite del giudice contabile), la Corte dei Conti conclude il percorso di ragionamento attinente al motivo d’appello suddetto enunciando che deve condividersi “l’impostazione seguita nella sentenza impugnata, secondo cui la nullità prevista dalla norma in rassegna finisce per non avere alcuna incidenza sia sul piano processuale come condizione dell’azione, sia sul piano sostanziale, giacché, va aggiunto, a differenza dell’ipotesi tipicamente risarcitoria in cui l’inflizione dell’addebito è legata alla concretezza ed attualità del danno…, nel caso oggetto del presente giudizio, invece, poiché la sanzione è legata all’assunzione del mutuo, nessuna conseguenza può avere il fatto che l’ammortamento non abbia esaurito il suo corso secondo le previsioni del relativo piano nell’eventualità che il contratto di mutuo dovesse poi esser dichiarato nullo”, onde l’espressione della norma nel senso che le Sezioni giurisdizionali regionali del giudice contabile “possano irrogare la sanzione agli amministratori” non è interpretabile attribuendole il significato “di subordinare l’esercizio della potestà sanzionatoria alla preventiva dichiarazione di nullità” (così a pagina 15 della sentenza impugnata).

E’ dunque inammissibile questo primo submotivo, in quanto prospetta un error in iudicando, ovvero è corrispondente a quel che è denunciabile a questa Suprema Corte soltanto avverso pronuncia del giudice ordinario in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3.

2.2 In prosieguo, il ricorrente si avvale di un ulteriore submotivo parimenti inammissibile per il medesimo difetto di quello appena esaminato.

Si denuncia, infatti, la violazione della L. n. 689 del 1981, art. 28 “per intervenuta prescrizione”, così proponendo non solo una censura riconducibile all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, ma anche inserendo argomentazioni puramente fattuali sull’epoca della commissione della condotta integrante la violazione della L. n. 289 del 2002, art. 30, comma 15, e tentando poi di schermare queste evidenti ragioni di inammissibilità ancora con una prospettazione di sconfinamento in un’altra giurisdizione (ricorso, pagina 9: “la circostanza che la cognizione delle fattispecie sanzionatorie siano attribuite… alla Corte dei Conti, sottraendole alla generale giurisdizione del Giudice Ordinario, non può modificare… il computo generale dei termini di prescrizione stabilito in via altrettanto generale dalla L. n. 689 del 1981, art. 28… Ne’ può essere ritenuto un accettabile principio in iudicando quello da applicare ad un procedimento sanzionatorio le regole speciali del procedimento di accertamento della responsabilità erariale, risolvendosi una tale circostanza, così come ha fatto la Corte dei Conti nella sentenza impugnata, in un’inaccettabile violazione normativa del limite esterno della giurisdizione…”).

2.3 Infine, evidentemente a sostegno di entrambi i submotivi, il ricorrente richiama la nota giurisprudenza sulla c.d. interpretazione dinamica, contrapposta a quella c.d. statica, del compito di ripartizione della giurisdizione affidato a queste Sezioni Unite dall’art. 111 Cost., comma 8, alla quale norma costituzionale si aggancia il D.Lgs. n. 174 del 2016, art. 207. Tale interpretazione, a tacer d’altro, è stata qualificata non corrispondente alla norma costituzionale dalla decisiva sentenza n. 6/2018 della Consulta, cui si è adeguata la successiva giurisprudenza del giudice del riparto giurisdizionale, onde non vi è luogo a soffermarsi ulteriormente in tema.

4. In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

Non vi è luogo a pronuncia sulle spese processuali, in quanto nei giudizi come il presente il Procuratore Generale presso la Corte dei Conti riveste il ruolo di parte solo in senso formale (tra le pronunce massimate lo hanno condivisibilmente affermato la recente S.U. 28 febbraio 2020 n. 5589 nonché la più risalente S.U. ord. 2 aprile 2003 n. 5105).

Seguendo l’insegnamento di S.U. 20 febbraio 2020 n. 4315 si dà atto, ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis se dovuto.

PQM

Dichiara inammissibile il ricorso e non luogo a provvedere sulle spese processuali.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis se dovuto.

Così deciso in Roma, il 28 settembre 2021.

Depositato in Cancelleria il 14 dicembre 2021