Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Ordinanza n.39782 del 14/12/2021
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente –
Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente di sez. –
Dott. ACIERNO Maria – Presidente di sez. –
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –
Dott. GRAZIOSI Chiara – Consigliere –
Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere –
Dott. MAROTTA Caterina – rel. Consigliere –
Dott. FALASCHI Milena – Consigliere –
Dott. VINCENTI Enzo – Consigliere –
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso R.G. n. 20481/2020 proposto da:
FIBE S.p.A., in persona dell’Amministratore delegato, legale rappresentante pro tempore e FISIA Ambiente S.p.A. (già FISIA Italimpianti S.p.A.), in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliati in Roma, Via G. Donizetti 10, presso lo studio dell’avvocato ENNIO MAGRI’, che le rappresenta e difende unitamente all’avvocato BENEDETTO GIOVANNI CARBONE;
– ricorrenti –
contro
CITTA’ METROPOLITANA DI NAPOLI, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati BENVENUTO FABRIZIO CAPALDI, e GIUSEPPE CRISTIANO;
– controricorrente –
e contro
COMUNE DI CAIVANO, in persona dei componenti della Commissione Straordinaria Dott.ri M.F., C.G., e A.R., elettivamente domiciliato in Roma, Piazza Campitelli 2, rappresentato e difeso dall’avvocato GIULIANO AGLIATA;
– controricorrente –
e contro
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI – Unità tecnica amministrativa, COMMISSARIO DI GOVERNO PER L’EMERGENZA IDROGEOLOGICA NELLA REGIONE CAMPANIA, MINISTERO DELL’AMBIENTE, DELLA TUTELA DEL TERRITORIO E DEL MARE, in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, Via dei Portoghesi 12, presso gli uffici dell’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;
– controricorrenti –
nonché contro REGIONE CAMPANIA;
– intimata –
avverso la sentenza n. 1672/2020 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 9/3/2020; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 28/9/2021 dal Consigliere CATERINA MAROTTA.
FATTI DI CAUSA
1. Fibe S.p.A. e Fisia Italimpianti S.p.A., già affidatarie del servizio di smaltimento rifiuti nella Regione Campania, proponevano appello avverso la sentenza del TAR Campania, I, 29 gennaio 2009, n. 527 che, accogliendo il ricorso della Provincia di Napoli (ora Città Metropolitana di Napoli), aveva annullato l’ordinanza sindacale n. 1068 del 21 gennaio 2008, “limitatamente all’individuaZione della Provincia come soggetto passivo destinatario della stessa”.
Con detta ordinanza il sindaco di Caivano aveva, infatti, ingiunto – oltre che alla Fibe S.p.A. e alla Fisia Italimpianti S.p.A, al Commissario Delegato per l’Emergenza rifiuti nella Regione Campania, al Commissario di Governo per l’Emergenza idrogeologica nella Regione Campania, alla Regione Campania – anche alla Provincia di Napoli di “provvedere ad horas alla rimozione dei rifiuti insistenti sulle piazzole di stoccaggio adiacenti all’impianto CDR di Caivano”, nonché a “tutti gli adempimenti indicati nella nota del Ministero dell’Ambiente citato in premessa” (concernente la richiesta alla Fibe di predisporre un piano di caratterizzazione dell’area di competenza ai fini della sua bonifica ed inoltre un documento tecnico relativo agli eventuali interventi di messa in sicurezza di emergenza, adottati o in corso di adozione).
In particolare, il TAR aveva ritenuto in limine insussistente la competenza funzionale del TAR Lazio ai sensi del D.L. 30 novembre 2005, n. 245, art. 3 comma 2-bis, convertito dalla L. 27 gennaio 2006, n. 21 (recante “Misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dei rifiuti nella regione Campania ed ulteriori disposizioni in materia di protezione civile”, che era stata eccepita dal Comune resistente e dalla Fibe, ed aveva respinto altresì l’eccezione di inammissibilità del ricorso per la mancata impugnazione da parte della Provincia della precedente ordinanza sindacale n. 1008/2007, recante le medesime prescrizioni di quella gravata ed inizialmente annullata in autotutela dal Commissario delegato nella sola parte in cui individuava anche in quest’ultimo il destinatario degli obblighi di rimozione dei rifiuti dalle piazzole, sul decisivo rilievo per cui essa era stata tuttavia interamente sostituita dall’ordinanza poi impugnata, perdendo così definitivamente ogni efficacia.
Aveva quindi esaminato il ricorso nel merito e lo ha accolto, condividendo la tesi della Provincia ricorrente in ordine alla sua estraneità agli adempimenti imposti dall’atto impugnato e alla sua carenza di legittimazione passiva.
3. Fibe S.p.A. e Fisia Italimpianti S.p.A. avevano proposto appello.
Avevano, in particolare sostenuto l’erroneità della sentenza di prime cure laddove aveva affermato la competenza del TAR Campania sull’assunto che fosse stato erroneamente trascurato che l’ordinanza sindacale impugnata, incidendo sul provvedimento autorizzativo del sito di stoccaggio provvisorio, sicuramente rientrava nel novero delle ordinanze e dei provvedimenti emergenziali anzidetti, per i quali competente a decidere era il TAR Lazio.
Inoltre avevano lamentato che la sentenza avesse pronunciato sul ricorso della Provincia nonostante, come rilevato in giudizio, l’ordinanza sindacale fosse stata già oggetto di precedente impugnativa, da parte della stessa Fibe, proprio dinanzi al Tribunale amministrativo per il Lazio (con ricorso iscritto al n. 2452/2008 e ancora pendente a seguito di sospensione del giudizio disposta ex art. 79, comma 1 cod. proc. amm. con ordinanza n. 4828/2017 su istanza della ricorrente, sino alla definizione del proposto gravame).
Infine, avevano censurato la sentenza appellata dove aveva ritenuto carente di legittimazione passiva la Provincia e non rinvenibile in capo a quest’ultima alcun potere-dovere di rimuovere i rifiuti stoccati sul sito interessato, sull’assunto per cui le prerogative afferenti alla titolarità ed alla gestione degli impianti di cdr, e dei relativi siti di stoccaggio provvisorio dovevano, invece, legittimamente intendersi imputate alla struttura commissariale ed alle ditte affidatarie del servizio di smaltimento rifiuti, secondo le rispettive competenze delineate dalla normativa ratione temporis applicabile.
Sul punto avevano rilevato che il sito interessato dall’ordine di rimozione delle ecoballe di rifiuti era stato nella loro disponibilità come concessionarie del servizio soltanto fino al 15 dicembre 2005: a partire da allora, lo era stato nella loro diversa e accertata qualità (come statuito anche da sentenze amministrative) di mere esecutrici, in via transitoria, delle direttive del Commissario di Governo ai sensi della L. n. 21 del 2006, art. 1, comma 7. In forza di tali previsioni esse erano tenute ad assicurare la sola prosecuzione del servizio, provvedendo sino al 31 dicembre 2007 “alla gestione dell’imprese ed dei beni nella loro disponibilità nel puntuale rispetto dell’aione di coordinamento svolta dal Commissario delegato”: dunque sempre sotto il diretto controllo e le indicazioni di quest’ultimo.
In seguito, scaduta anche la gestione provvisoria sotto le direttive commissariali al 31 dicembre 2007, il legislatore (D.L. n. 90 del 2008 conv. in L. n. 123 del 2008) aveva disposto il trasferimento alle province campane della titolarità degli impianti e quindi, per l’inerzia delle province, erano stati nominati commissari ad acta che avevano preso in consegna gli impianti condotti da Fibe.
La Provincia, dunque, a dire delle appellanti, non era stata affatto estranea agli adempimenti prescritti nell’ordinanza sindacale dovendo, peraltro, ritenersi cessati al 31 dicembre 2007, data di subentro delle province nella titolarità della gestione, gli obblighi di gestione dei rifiuti in capo a Fibe.
Inoltre, nel periodo dal 15 dicembre 2005 al 31 dicembre 2007 le società già affidatarie avevano rivestito il ruolo di mere esecutrici della Pubblica amministrazione divenuta titolare della gestione ed in tale ruolo non potevano ad esse essere imputati gli adempimenti prescritti dall’ordinanza sindacale.
Si erano costituiti in giudizio il Comune di Caivano e la Città Metropolitana (in qualità di successore universale ex lege della già costituita Provincia di Napoli) nonché le Amministrazioni statali indicate in epigrafe, tutti insistendo per il rigetto dell’appello.
Era rimasta intimata la Regione Campania.
4. Il Consiglio di Stato respingeva l’appello.
Riteneva che corretta fosse la statuizione di prime cure laddove aveva affermato la competenza del Tribunale amministrativo per la Campania evidenziando che la competenza funzionale prevista dal D.L. n. 245 del 2005, art. 3, comma 2-bis, (norma derogatoria delle ordinarie regole sulla competenza territoriale del Codice del processo amministrativo) si riferisse alle sole ordinanze governative e ai conseguenti provvedimenti commissariali, restando esclusi atti di altre amministrazioni adottati a valle, a meno che – ma non era il caso in esame – questi ultimi provvedimenti non fossero stati impugnati unitamente ai primi che ne costituivano il presupposto.
Rilevava che detta disposizione, ai fini della competenza funzionale del Tribunale amministrativo per il Lazio, non aveva riguardo alla sola materia (“la situazione di emergenza dichiarata”), ma anche all’autorità amministrativa che aveva emanato l’atto: nella fattispecie non erano stati impugnati i provvedimenti dell’organo commissariale delegato, ma era stata gravata l’ordinanza sindacale adottata nell’esercizio di poteri extra ordinem sul presupposto dell’esistenza, in conseguenza della permanenza del sito di stoccaggio dei rifiuti oltre i limiti temporali previsti, di pregiudizi imminenti per la pubblica e privata incolumità, per l’ambiente circostante e la salute pubblica, non adeguatamente fronteggiabili con il ricorso agli strumenti ordinari previsti dall’ordinamento.
Osservava che l’ordinanza sindacale era intervenuta quando era già scaduto il termine massimo fino al quale era autorizzata la giacenza (id est stoccaggio provvisorio e messa in riserva ai fini del previsto smaltimento o recupero) dei rifiuti imballati provenienti dagli impianti di cdr della Regione Campania sulle aree “piazzole” adiacenti all’impianto di *****.
Pertanto non era fondata la tesi delle società secondo cui l’ordinanza impugnata avrebbe inciso sul provvedimento autorizzativo del sito, così operando la peculiare vis attractiva della norma in esame, con la conseguente incompetenza del Tribunale amministrativo periferico: l’ordinanza impugnata non disponeva, infatti, l’immediata sospensione dell’abusiva attività di discarica e stoccaggio rifiuti all’interno dell’impianto di CDR (Combustibile Derivato Rifiuti), ma la rimozione dei rifiuti allorquando erano già venute a scadenza (ed erano perciò divenute inefficaci) le originarie autorizzazioni commissariali allo stoccaggio.
Rilevava che la correttezza delle statuizioni della sentenza appellata in materia di competenza privavano poi di ogni rilievo anche la censura attinente alla previa pendenza di altro giudizio instaurato dalla stessa Fibe avverso la medesima ordinanza sindacale dinanzi al Tribunale amministrativo per il Lazio.
A tale riguardo, aggiungeva che neppure sussisteva il presupposto dell’identità della causa ai fini della dichiarazione di litispendenza: ed infatti, nel giudizio dinanzi al Tribunale amministrativo per la Campania l’ordinanza sindacale era stata impugnata dalla Provincia ed annullata dal Tribunale limitatamente all’individuazione dell’Amministrazione ricorrente quale destinataria degli adempimenti prescritti, mentre nel giudizio previamente istaurato dalla Fibe dinanzi al TAR per il Lazio (di cui non era parte la Provincia) avevano costituito oggetto di impugnativa sia l’ordinanza n. 1068/2008 sia gli atti presupposti (ivi compresa l’ordinanza dello Sindaco di Caivano n. 1008/2007), dei quali la ricorrente ha chiesto l’integrale annullamento, assumendone l’illegittimità sotto plurimi profili di incompetenza e violazione di legge.
Quanto alla dedotta sussistenza di un obbligo di rimozione e smaltimento in capo alla Provincia rilevava che l’ordinanza sindacale era precedente alla legge che aveva disposto il trasferimento della gestione del servizio alle province e che la produzione e lo stoccaggio delle balle di rifiuti erano stati effettuati dalla Fise anteriormente alla risoluzione ex lege delle convenzioni di affidamento e che l’obbligo di smaltimento, in tale caso, ricadeva sulla concessionaria in forza del contratto di affidamento del servizio nonché ai sensi della L. n. 21 del 2006, art. 6 di conversione del D.L. n. 245 del 2005.
Rilevava che la fase di smaltimento si ricollegava inscindibilmente a quella di produzione e stoccaggio costituendo rispetto a queste “la fase finale, cioè residuale di gestione dei rifiuti”, D.Lgs. n. 152 del 2006, ex art. 182.
Richiamava, a sostegno, anche il D.Lgs. n. 22 del 1997, art. 17, comma 2, che, conformemente al D.Lgs. n. 152 del 2006, ispirato al principio secondo cui l’obbligo di adottare misure per fronteggiare l’inquinamento ricade su chi abbia determinato tale situazione.
Considerava irrilevante, ai fini di ritenere sussistente la legittimazione della Provincia, che nel 2007 i siti di stoccaggio “provvisorio” fossero stati oggetto di provvedimenti sequestro preventivo penale e che di seguito a sentenza di assoluzione gli stessi fossero stati restituiti alle Province in quanto attuali gestori, non essendo contestato che lo stoccaggio dei rifiuti in questione risalisse ad epoca antecedente al sequestro ed alla restituzione dei siti.
5. La sentenza del Consiglio di Stato è stata impugnata dinanzi alle Sezioni Unite di questa Corte dalla Fibe S.p.A. e Fisia Italimpianti S.p.A., con un motivo articolato in due censure.
6. Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, ai sensi dell’art. 380-bis 1 c.p.c..
7. Hanno opposto difese con rituale controricorso il Comune di Caivano, la Città Metropolitana di Napoli e le Amministrazioni statali di cui in epigrafe.
8. Non ha svolto attività difensiva la Regione Campania.
9. Le ricorrenti hanno depositato memoria.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Con l’unico motivo di ricorso le ricorrenti denunciano l’eccesso di potere giurisdizionale sotto due profili:
– per avere il Consiglio di Stato esaminato la portata del dato contrattuale pronunciandosi così in materia afferente diritti soggettivi sottratti alla giurisdizione del GA;
– per avere il Consiglio di Stato invaso la sfera riservata al legislatore facendo applicazione non della norma esistente ma di una norma creata dallo stesso collegio giudicante ed esercitando un’attività di produzione normativa che non gli competeva.
2. Quanto al primo profilo, rilevano che in base al consolidato orientamento delle Sezioni Unite di questa Corte è attribuito al giudice amministrativo solo il contenzioso sulla procedura di affidamento dell’appalto mentre sono devolute alla giurisdizione del GO le vertenze afferenti al contratto ed alla sua esecuzione.
Rilevano che, nella specie, il giudice amministrativo di seconde cure, laddove ha affermato che Fibe sarebbe contrattualmente obbligata allo smaltimento delle balle prodotte prime della risoluzione contrattuale del 15.12.2005, risulta resa sulla scotta di una inammissibile valutazione del rapporto contrattuale (peraltro erronea) del tutto esulante dall’oggetto del giudizio.
Evidenziano che il Giudice amministrativo si sarebbe dovuto limitare, sulla scorta della normativa di settore, a verificare la legittimità o meno del provvedimento impugnato e della gravata sentenza di primo grado sotto i profili censurati ed invece avrebbe travalicato i limiti della propria giurisdizione.
Sostengono che l’indagine del Giudice amministrativo avrebbe dovuto solo basarsi sulle previsioni della legge, visto che anche l’ordinanza sindacale non aveva fatto riferimento ai rapporti tra le parti.
3. Quanto al secondo profilo rilevano che la sentenza impugnata, eccedendo l’interpretazione del dato normativo ha di fatto creato una norma inesistente introducendo nell’ordinamento un distinguo nella disciplina tra balle ante e posi 15.12.2005 che il legislatore non aveva previsto né voluto se non a fini operativi e senza alcun distinguo ai fini delle posizioni delle parti chiaramente individuate dallo stesso Consiglio di Stato nella precedente pronuncia n. 6057/2007 con il quale il medesimo aveva individuato quale titolare dell’obbligo di provvedere il Commissario delegato (cui spetta l’azione di coordinamento in uno con l’individuazione delle soluzioni ottimali per lo smaltimento dei rifiuti) lasciando alle affidatarie (mere esecutrici) il compimento di ogni necessaria prestazione al fine di evitare interruzioni o turbamenti della regolarità del servizio e di smaltimento e della connessa realizzazione dei necessari interventi.
4. Il ricorso, in entrambi i profili, in cui è articolato è inammissibile.
5. Per risalente e constante indirizzo di questa Corte l’eccesso di potere giurisdizionale qui denunciato – che costituisce un aspetto dei motivi inerenti alla giurisdizione per i quali le sentenze dei Giudici speciali possono essere impugnate dinanzi a queste Sezioni Unite, in base all’art. 111 Cost., comma 8, si verifica o per motivi inerenti alla esistenza stessa della giurisdizione, ovvero quando il giudice amministrativo ne oltrepassi, in concreto, i limiti esterni, realizzandosi la prima ipotesi qualora il Consiglio di Stato eserciti la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa (oppure, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale), verificandosi, invece, la seconda ove l’organo di giustizia amministrativa giudichi su materie attribuite alla giurisdizione ordinaria o ad altra e diversa giurisdizione speciale (oppure neghi la propria giurisdizione sull’erroneo presupposto che essa appartenga ad altri), ovvero quando, per materie attribuita alla propria giurisdizione, compia un sindacato di merito pur essendo la propria cognizione rigorosamente limitata alla indagine di legittimità degli atti amministrativi (fra le tante, Cass., Sez. Un. 29 marzo 2017, n. 8117; Cass. 6 marzo 2020, n. 6462).
6. Tale vizio, dunque, va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione – che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale -, nonché di difetto relativo di giurisdizione, riscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici, senza che tale ambito possa estendersi, di per sé, ai casi di sentenze “abnormi”, “anomale” ovvero di uno “stravolgimento” radicale delle norme di riferimento” sicché, tale vizio non è configurabile per errores in procedendo o in iudicando, i quali non investono la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale dei giudici speciali, bensì solo la legittimità dell’esercizio del potere medesimo (tra le molte: Cass., Sez. Un., 20 marzo 2019, n. 7926; Cass., Sez. Un., 11 novembre 2019, n. 29082; Cass., Sez. Un., 15 aprile 2020, n. 7839; Cass., Sez. Un., 4 dicembre 2020, n. 27770).
7. E’ stato, altresì, precisato che l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore è configurabile solo allorché il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete.
Tale eccesso non sussiste, invece, nel caso in cui detto giudice si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio, anche se tale attività ermeneutica abbia egualmente dato luogo ad un provvedimento abnorme o anomalo ovvero abbia comportato uno `stravolgimentò delle norme di riferimento (cfr. Cass., Sez. Un., 25 marzo 2019, n. 8311; Cass., Sez. Un., 11 giugno 2021, n. 16489).
Così, non rientra in detto ambito il rinvenimento da parte del giudice amministrativo della regola iuris applicabile con la precisazione che nella ipotesi di una mancata o inesatta applicazione di una norma di legge si configura, al più, un error in iudicando ma non si verifica quella creazione di una norma inesistente, comportante un’invasione della sfera di attribuzione del potere legislativo sindacabile dalla Corte di cassazione ai sensi dell’art. 362 c.p.c., comma 1, (Cass., Sez. Un., 27 giugno 2018, n. 16974; Cass., Sez. Un., 13 maggio 2013, n. 11347).
E’ stato, in particolare, ritenuto che non si configura alcun eccesso di potere giurisdizionale quando il Consiglio di Stato si sia attenuto al compito interpretativo che gli è proprio, ricercando la voluntas legis applicabile nel caso concreto, anche se questa abbia desunto non dal tenore letterale delle singole disposizioni, ma dalla ratio del loro coordinamento sistematico, potendo dare luogo, tale operazione, semmai, ad un error in iudicando, non alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale (Cass., Sez. Un., 12 dicembre 2012 n. 22784; Cass. Sez. Un., 30 marzo 2017, n. 8282).
8. Si è anche rimarcato che la negazione in concreto di tutela alla situazione soggettiva azionata, determinata dall’erronea interpretazione delle norme sostanziali nazionali o dei principi del diritto Europeo da parte del giudice amministrativo, non concreta eccesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdizione così da giustificare il ricorso previsto dall’art. 111 Cost., comma 8, atteso che l’interpretazione delle norme di diritto costituisce il proprium della funzione giurisdizionale e non può integrare di per sé sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, che invece si verifica nella diversa ipotesi di affermazione, da parte del giudice speciale, che quella situazione soggettiva e’, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione (Cass., Sez. Un., 19 dicembre 2018, n. 32773; Cass. Sez. Un. 4 dicembre 2020, n. 27770).
9. E’ opportuno aggiungere che, con riferimento ai limiti del sindacato di questa Corte, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 6/2018, dopo aver confermato il descritto assetto, ha escluso “soluzioni intermedie”, pur limitate “ai casi in cui si sia in presenza di sentenze “abnormi” o “anomale” ovvero di uno stravolgimento, a volte definito radicale, delle “norme di riferimento”, poiché “attribuire rilevanza al dato qualitativo della gravità del vizio e’, sul piano teorico, incompatibile con la definizione degli ambiti di competenza e, sul piano fattuale, foriero di incertezze, in quanto affidato a valutazioni contingenti e soggettive”.
Il controllo del limite esterno della giurisdizione – che l’art. 111 Cost., comma 8, affida alla Corte di cassazione – non include neppure il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errores in indicando o in procedendo per contrasto con il diritto dell’Unione Europea, salva l’ipotesi, “estremà, non sussistente nella specie, in cui l’errore sì sia tradotto in una interpretazione delle norme Europee di riferimento in contrasto con quelle fornite dalla Corte di giustizia Europea, sì da precludere l’accesso alla tutela giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo (Cass., Sez. Un., 10 maggio 2019, n. 12586).
Questa Corte ha, sul punto, precisato (v. Cass., Sez. Un., n. 7839/2020 cit. e più di recente Cass., Sez. Un., 23 febbraio 2021, nn. 4848 e 4849) che, riconosciuta natura vincolante alla interpretazione fornita dalla sentenza del giudice delle leggi, “in quanto dispiegata su una pura sostanza costituzionale… il sindacato ex art. 111 Cost., comma 8, delle Sezioni Unite della Corte di cassazione per “motivi inerenti alla giurisdizioné (che, con pregnanza, il legislatore costituente ha qualificato e rimarcato “solì) investe esclusivamente le fattispecie di difetto assoluto di giurisdizione – in senso espansivo… e di difetto relativo di giurisdizione, ovvero percezione di un’erronea incidenza della pluralità di giurisdizioni fattispecie in cui il giudice dichiara propria la giurisdizione laddove essa compete ad altro giudice o nega la propria giurisdizione affermandone erroneamente l’attribuzione ad altro giudice”.
10. Nella presente fattispecie, il Consiglio di Stato, lungi dall’aver travalicato e violato i limiti della giurisdizione ha tutelato l’interesse legittimo della Provincia di Napoli (oggi Città Metropolitana di Napoli) mediante l’esercizio del potere di annullamento parziale dell’atto, previsto espressamente dalla L. n. 1034 del 1971, art. 26, comma 3, all’epoca vigente.
La tutela è stata somministrata attraverso una cognizione piena dei fatti in conformità al compito specificamente devoluto al Giudice amministrativo di effettuare, ai fini dell’individuazione del soggetto passivamente legittimato, un esame del contenuto sostanziale dell’ordinanza impugnata e dei presupposti che ne avevano determinato l’adozione oltre che nel rispetto di quanto previsto dalla L. n. 1034 del 1971, art. 8, comma 1, ratione temporis vigente (“Il tribunale amministrativo regionale, nelle materie in cui non ha competenza esclusiva, decide con efficacia limitata di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale”).
11. Si richiamano, sul punto, i principi già affermati da questa Corte in materia di sindacato incidentale (v. Cass., Sez. Un., 19 febbraio 2004, n. 3341 e, sulla pienezza della cognizione, anche Cass., Sez. Un., 9 marzo 2020, n. 6691; si veda anche, Cass., Sez. Un., 19 febbraio 2015, n. 2887 che ha affermato che “rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, chiamato a valutare la legittimità di un titolo edilizio ai fini dell’installazione di un impianto di telecomunicazione finalizzato alla trasmissione del segnale di telefonia mobile su di un bene immobile condotto in sublocazione da una società concessionaria del servizio, la delibazione in via incidentale del contratto di locazione intercorso tra privati allo scopo di verificare se, tra le facoltà di sublocazione ivi previste – nella specie, limitate ad attività turistiche, alberghiere e ristorative -, fosse o meno ricompresa anche la realizzazione e gestione del menzionato impianto. In tal caso, infatti, il rapporto privatistico viene esaminato dal giudice amministrativo unicamente per valutare se la sublocazione costituisca titolo idoneo ad ottenere la disponibilità dell’immobile, senza che vi sia alcuna statuizione avente efficacia di giudicato su diritti ed obblighi nascenti dal contratto di locazione”).
Si aggiunga che questa Corte ha anche precisato che “e’ del tutto illogico postulare che il giudice amministrativo possa eccedere i limiti della propria giurisdizione esorbitando dai limiti della cognizione incidentale che ha dovuto compiere per decidere sull’oggetto devolutogli nell’ambito della sua giurisdizione, cioè per avere effettuato la cognizione ai sensi dell’art. 8 in un modo tale che si collochi al di là dei limiti in cui l’oggetto conosciuto in via incidentale avrebbe potuto essere conosciuto dal giudice della diversa giurisdizione cui, in ipotesi, spetterebbe la cognizione in via piena” (si veda Cass., Sez. Un., 13 aprile 2016, n. 7292 che ha anche rimarcato che: “in tal caso, poiché l’oggetto della cognizione incidentale viene conosciuto dal giudice amministrativo sempre e soltanto in funzione della esplicazione della giurisdizione sull’oggetto conosciuto invece in via principale, il bene della vita su cui il giudice amministrativo decide e, quindi, sul quale si esercitata la sua giurisdizione, il suo ius dicere, e riguardo al quale assume rilevanza la figura dell’eccesso di potere giurisdizionale, è per definizione sempre e soltanto quello riguardo al quale la sua giurisdizione sussiste in via diretta e cui la cognizione incidentale è soltanto funzionale e perciò autorizzata in via incidentale” ed ancora, con specifico riferimento all’art. 8 cit., che “il riferimento al senza efficacia di giudicato è significativo proprio, conforme al concetto di cognizione incidentale (siccome del resto espresso dall’art. 34 c.p.c.), della sua estraneità all’oggetto della domanda e, quindi, della decisione, cioè del risultato che deve assicurare come bene della vita l’esercizio della giurisdizione, id est dello ius dicere”.
12. La valutazione, poi, della necessità di un accertamento incidentale, quale quello svolto nella specie dal Consiglio di Stato, al fine della risoluzione della questione della legittimazione passiva della Provincia, rientra nell’ambito del suddetto ius dicere.
13. Alla suddetta operazione valutativa si è poi affiancata un’attività di interpretazione e qualificazione posta egualmente in essere al fine di verificare la sussistenza dei vizi dell’atto.
In particolare, il Consiglio di Stato, al fine di individuare il soggetto legittimato a porre in essere l’attività di cui all’impugnata ordinanza sindacale, ha esaminato tutti gli elementi acquisiti in giudizio e, dunque, si è pronunciato esattamente sul thema decidendum senza in alcun modo eccedere dal compito ricostruttivo suo proprio.
E’, quindi, pervenuto alla decisione finale ricercando la voluntas legis applicabile al caso concreto sulla base dell’esame delle disposizioni rilevanti in causa e del coordinamento sistematico tra le stesse.
La sentenza del Giudice amministrativo risulta in modo inequivoco contenente il proprium della giurisdizione, cioè l’interpretazione normativa per vagliare la sussistenza o meno della legittimità dell’atto amministrativo impugnato (sulla interpretazione delle norme quale proprium della giurisdizione, che in quanto tale se effettuato in modo erroneo rimane entro i limiti interni della giurisdizione stessa – come ribadisce la recente Cass., Sez. Un., 15 ottobre 2020 n. 22375 -, sotto forma di errores in procedendo o in indicando, v. ex multis Cass., Sez. Un., 4 dicembre 2020, n. 27770; Cass., Sez. Un., 5 dicembre 2019, n. 31758; Cass., Sez. Un., 18 dicembre 2017, n. 30201).
Ne’ vi è stata alcuna invasione nella sfera di attribuzione del potere legislativo ma solo esercizio del potere interpretativo che ha determinato i giudici amministrativi di secondo grado a ricondurre alle società già concessionarie del servizio l’obbligo di rimozione delle balle prodotte prima della risoluzione contrattuale del 15.12.2005 sulla base delle previsioni di cui al D.L. n. 61 del 2007, art. 2, comma 2, conv. dalla L. n. 87 del 2007 (tale che la prevista individuazione delle soluzioni ottimalì da effettuarsi a cura del Commissario delegato fosse da intendersi come demandata alla gestione commissariale solo per le balle di rifiuti prodotte dopo il 15 dicembre 2005 e non escludesse una permanente responsabilità di Fibe, quale ex affidataria, in ordine allo smaltimento di quelle prodotte prima di detta data) oltre che delle previsioni di cui al D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 182 (ed alla affermata inclusione dello smaltimento nell’ambito della “fase finale, cioè residuale, della gestione dei rifiuti”) ed ancora del disposto di cui al D.Lgs. n. 22 del 1997, art. 17, comma 2, (affermando che tale normativa, attuativa delle direttive Europee sui rifiuti, non diversamente dal D.Lgs. n. 152 del 2006, si ispira al principio secondo cui l’obbligo di adottare le misure, sia urgenti che definitive, dirette a fronteggiare la situazione di inquinamento, è a carico di chi ha determinato tale situazione, per avervi dato causa pur secondo un principio probabilistico, essendo viceversa esclusa una responsabilità oggettiva per il proprietario ovvero per il detentore pro tempore del sito).
14. In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile.
15. La regolamentazione delle spese segue la soccombenza.
16. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, deve darsi atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass., Sez. Un., n. 4315/2020, della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dalle ricorrenti.
P.Q.M.
La Corte, pronunciando a Sezioni Unite, dichiara il ricorso inammissibile; condanna le ricorrenti al pagamento, in favore dei controricorrenti, delle spese del presente giudizio di legittimità che liquida, per ciascuno di essi, in Euro 10.000,00 per compensi professionali oltre accessori di legge ed in Euro 200,00 per esborsi (quanto alla Città Metropolitana ed al Comune di Caivano) e spese prenotate a debito (quanto alle Amministrazioni dello Stato).
Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte delle ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis se dovuto.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte suprema di cassazione, il 28 settembre 2021.
Depositato in Cancelleria il 14 dicembre 2021