Corte di Cassazione, sez. Lavoro, Ordinanza n.40205 del 15/12/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. BRONZINI Giuseppe – Presidente –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – rel. Consigliere –

Dott. SPENA Francesca – Consigliere –

Dott. BELLE’ Roberto – Consigliere –

Dott. DE MARINIS Nicola – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 1377-2016 proposto da:

R.F., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA LUIGI BELLOTTI BON n. 10, presso lo studio dell’avvocato FRANCESCO VETRO’, che lo rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla VIA DEI PORTOGHESI n. 12;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 4469/2015 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 06/07/2015 R.G.N. 6006/2012;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 28/09/2021 dal Consigliere Dott. ANNALISA DI PAOLANTONIO.

RILEVATO

CHE:

1. la Corte d’Appello di Roma ha respinto l’appello proposto da R.F. avverso la sentenza del Tribunale della stessa sede che aveva rigettato le domande formulate nei confronti del Ministero dello Sviluppo Economico volte ad ottenere:

a) l’accertamento della nullità delle clausole di durata apposte ai contratti di lavoro a tempo determinato stipulati con l’Istituto per la Promozione Industriale nell’arco temporale maggio 2005/agosto 2010;

b) la dichiarazione di sussistenza di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato con l’IPI, instauratosi fra le parti da data antecedente la soppressione dell’ente, e l’accertamento del diritto ad essere inserito nella pianta organica dell’IPI nel livello B, corrispondente alla posizione F3 del CCNL per il personale del comparto Ministeri;

c) la pronuncia dichiarativa dell’avvenuto trasferimento del rapporto dall’IPI al Ministero dello Sviluppo Economico ai sensi del D.L. n. 78/2010;

d) la condanna del Ministero alla riammissione in servizio, al pagamento delle retribuzioni maturate dal 9 luglio 2010, ed al risarcimento dei danni;

2. il Tribunale aveva escluso l’eccepita nullità delle clausole di durata e l’appellante aveva censurato la decisione ribadendo in appello che i rapporti a termine erano stati stipulati in assenza dei requisiti formali e sostanziali richiesti dal D.Lgs. n. 368 del 2001;

3. la Corte territoriale, riassunti i termini della controversia e richiamato il principio della “ragione più liquida”, ha escluso che le domande proposte nei confronti del Ministero dello Sviluppo Economico potessero trovare accoglimento ed in particolare ha ritenuto inapplicabile nella fattispecie il D.L. n. 78 del 2010, art. 7, comma 20, convertito in L. n. 122 del 2010, con il quale era stato previsto il trasferimento del solo personale in servizio con contratto a tempo indeterminato;

ha ritenuto che la regola costituzionale dell’accesso all’impiego a seguito del superamento del pubblico concorso imponeva di aderire ad un’interpretazione restrittiva della normativa con la quale il passaggio era stato disposto e, pertanto, ha valorizzato il richiamo al “personale attualmente in servizio”, nonché la previsione secondo cui dall’attuazione delle disposizioni dettate dal decreto non dovessero derivare “nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”, per escludere che potesse essere opposto al Ministero la costituzione “ora per allora” di un rapporto a tempo indeterminato con l’ente soppresso;

4. infine quanto alla mancata stabilizzazione il giudice d’appello, condividendo sul punto quanto evidenziato dal Tribunale, ha rilevato che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare la graduatoria finale in ragione della mancata considerazione di un documento prodotto tempestivamente e dimostrare, inoltre, che l’omessa produzione dell’attestato richiesto dall’IPI era dipesa da problemi tecnici di funzionamento dell’indirizzo e-mail;

4. per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso R.F. sulla base di cinque motivi, ai quali ha opposto difese con controricorso il Ministero dello Sviluppo Economico.

CONSIDERATO

CHE:

1. con il primo motivo, formulato ai sensi dell’art. 360 c.p.c., nn. 3, 4 e 5, il ricorrente denuncia “violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 111 Cost. e lesione del diritto alla tutela giurisdizionale e al giusto processo; violazione e falsa applicazione dell’art. 101 c.p.c., comma 2 e art. 112 c.p.c. per omessa pronuncia e mancata corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato; violazione e falsa applicazione del D.L. n. 78 del 2010, art. 7, comma 20, convertito nella L. n. 122 del 2010; violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 368 del 2001, art. 1 e art. 5, commi 3 e 4 bis, ratione temporis vigente; nullità della sentenza ai sensi dell’art. 101 c.p.c., comma 2; omesso esame di fatti e questioni decisive per il giudizio, oggetto di discussione tra le parti; contraddittorietà, disparità di trattamento e denegata giustizia”;

1.1. sostiene, in sintesi, il ricorrente che la Corte territoriale non poteva omettere di enunciare sulle plurime ragioni di illegittimità dei termini apposti ai contratti rilevando, d’ufficio, una questione estranea al thema decidendum, sulla quale non si era svolto il contraddittorio fra le parti;

1.2. richiama altre pronunce di merito per evidenziare che, attesa la pacifica natura privatistica dell’IPI, l’accertamento della nullità dei termini avrebbe comportato la conversione del rapporto e, quindi, il passaggio nei ruoli del Ministero, non potendo essere negato il diritto dell’assunto a tempo indeterminato (sia pure per effetto di pronuncia dichiarativa) a transitare alle dipendenze del soggetto pubblico subentrato all’ente soppresso;

2. il secondo, il terzo, ed il quarto motivo ripropongono le questioni non esaminate dal giudice d’appello, perché ritenute assorbite, e tornano ad eccepire la nullità delle clausole di durata, denunciando la violazione del D.Lgs. n. 368 del 2001, art. 1(2 motivo), art. 5, comma 3, (3 motivo), art. 5, comma bis, (4 motivo) nel testo vigente ratione temporis;

3. con la quinta censura il ricorrente si duole della violazione dell’art. 97 Cost., dei principi di imparzialità e buon andamento che presiedono all’attività amministrativa, nonché dei criteri di selezione del personale, e sostiene che erroneamente la Corte territoriale ha posto a suo carico l’onere di dimostrare il malfunzionamento della casella di posta elettronica, spettando, invece, all’amministrazione provare che la richiesta di integrazione documentale non era stata evasa nei termini;

3.1. aggiunge che non era necessario impugnare la graduatoria, nulla perché adottata in violazione dei principi che regolano il corretto svolgimento dell’attività amministrativa, e precisa che nel ricorso di primo grado era stata con chiarezza richiesta la costituzione del rapporto, sia in conseguenza della nullità dei rapporti a termine, sia quale effetto dell’illegittimo diniego di stabilizzazione;

4. il primo motivo è infondato, innanzitutto perché la Corte territoriale non è incorsa nei denunciati errores in procedendo;

4.1. nello storico di lite si è evidenziato che il giudice d’appello ha richiamato il principio della ragione più liquida, giacché, una volta interpretato il D.L. n. 78 del 2010, art. 7 nei termini precisati in sentenza, con conseguente esclusione in radice della possibilità di passaggio automatico dall’IPI al Ministero, diveniva privo di rilievo, in relazione alla questione controversa, l’accertamento sulla validità delle clausole di durata apposte ai contratti succedutisi con l’IPI nell’arco temporale maggio 2005/luglio 2010;

4.2. così ragionando la Corte territoriale non si è discostata dall’orientamento, ormai consolidato nella giurisprudenza di questa Corte, secondo cui, “in applicazione del principio processuale della “ragione più liquida”, desumibile dagli artt. 24 e 111 Cost., la causa può essere decisa sulla base della questione ritenuta di più agevole soluzione, anche se logicamente subordinata, senza che sia necessario esaminare previamente le altre, imponendosi, a tutela di esigenze di economia processuale e di celerità del giudizio, un approccio interpretativo che comporti la verifica delle soluzioni sul piano dell’impatto operativo piuttosto che su quello della coerenza logico sistematica e sostituisca il profilo dell’evidenza a quello dell’ordine delle questioni da trattare ai sensi dell’art. 276 c.p.c.” (Cass. n. 363/2019 e negli stessi termini Cass. n. 11458/2018; Cass. n. 9671/2018; Cass. n. 23531/2016; Cass. n. 17214/2016; Cass. n. 12002/2014; Cass. S.U. n. 9936/2014);

4.3. non sussiste, pertanto, il vizio di omessa pronuncia, denunciato in relazione ai motivi di appello inerenti l’asserita illegittimità delle clausole di durata (motivi che in questa sede il ricorrente ripropone con la seconda, la terza e la quarta censura), giacché in caso di assorbimento, proprio o improprio, la pronuncia assorbente implica una decisione implicita anche sulle questioni assorbite (Cass. n. 28995/2018);

4.4. più in generale si è detto, ed il principio deve essere qui ribadito, che il vizio di omessa pronuncia è ravvisabile solo qualora risulti completamente omesso il provvedimento del giudice indispensabile per la soluzione della controversia, sicché lo stesso non ricorre nel caso in cui, seppure manchi una specifica argomentazione, la decisione adottata in contrasto con la pretesa fatta valere dalla parte ne comporti il rigetto (Cass. n. 12652/2020);

4.5. non si ravvisa, poi, la denunciata violazione del principio di corrispondenza fra il chiesto ed il pronunciato perché quest’ultimo, così come quello del tantum devolutum quantum appellatum, non osta a che il giudice renda la pronuncia richiesta in base ad un’autonoma qualificazione giuridica dei fatti o all’applicazione di una norma diversa da quella invocata dall’istante, né incorre nella violazione di tale principio il giudice d’appello che, rimanendo nell’ambito del petitum e della causa petendi, confermi la decisione impugnata sulla base di ragioni diverse da quelle adottate dal giudice di primo grado (Cass. n. 513/2019);

4.6. infatti il divieto di ultra o extra petizione deve essere correlato e coordinato con il principio espresso dal brocardo iura novit curia di cui all’art. 113 c.p.c. e, pertanto, è sempre fatta salva la possibilità per il giudice, anche d’appello, di assegnare una diversa qualificazione giuridica ai fatti e ai rapporti dedotti in lite, di ricercare le norme giuridiche applicabili alla concreta fattispecie sottoposta al suo esame, di porre a fondamento della decisione principi di diritto diversi da quelli richiamati dalle parti (cfr. fra le tante Cass. n. 5832/2021; Cass. n. 8645/2018; Cass. n. 25140/2010);

4.7. né si ravvisa nella fattispecie la denunciata violazione dell’art. 101 c.p.c., comma 2, atteso che la questione dell’applicabilità e dell’interpretazione del D.L. n. 78 del 2010, art. 7, comma 20, era già oggetto di contraddittorio fra le parti, trattandosi della norma sulla quale il ricorrente aveva fondato l’azione proposta nei confronti del Ministero;

4.8. l’obbligo di provocare il contraddittorio sulla questione rilevata d’ufficio si riferisce alle questioni di fatto, o di diritto misto a fatto, suscettibili di dar luogo ad uno sviluppo processuale, in quanto richiedono prove dal contenuto diverso rispetto a quelle richieste dalle parti, sicché detto obbligo non può essere esteso sino a ricomprendervi ogni caso in cui il giudice intendesse fondare la decisione su un’argomentazione giuridica diversa da quella prospettata;

5. per il resto il motivo non può trovare accoglimento, perché il dispositivo della sentenza impugnata, di rigetto della domanda formulata da R.F., è conforme ai principi di diritto affermati in fattispecie analoghe da Cass. nn. 28060, 28409 e 28624 del 2020, secondo cui la natura pubblica del soppresso Istituto di Programmazione Industriale (IPI) determina, nell’ipotesi di accertata illegittimità dei termini apposti ai contratti, l’applicazione del divieto di costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato;

5.1. occorre premettere che l’attività ricostruttiva della natura giuridica di un ente è compito del giudice di legittimità il quale, in ossequio al principio iura novit curia, vi provvede, anche d’ufficio, laddove tale natura derivi da disposizioni di legge, giacché il limite delle allegazioni delle parti opera solo qualora la qualificazione giuridica sia condizionata da atti di autonomia e da elementi di fatto che devono entrare nel processo ad opera delle parti medesime;

5.2. ciò detto, nei precedenti sopra richiamati, alla cui motivazione si rinvia ai sensi dell’art. 118 disp. att. c.p.c., è stata accertata la natura dell’IPI partendo dal D.L. 31 maggio 2010, n. 78, art. 7, comma 20, convertito, con modificazioni, in L. 30 luglio 2010, n. 122, che ha disposto la soppressione dell’Istituto, e si è poi proceduto a ritroso nel tempo, sul presupposto che la qualificazione in quell’occasione operata implicasse l’avvenuta assunzione della personalità di diritto pubblico, essendo impensabile che il legislatore avesse inteso, con il medesimo atto normativo, costituire un ente pubblico e contestualmente sopprimerlo;

5.3. è stata, quindi, ricostruita l’evoluzione dell’IPI, a far data dalla sua costituzione, e prima ancora quella dello IASM (Istituto di assistenza allo sviluppo del Mezzogiorno) ed è stato escluso che potesse essere stata una disposizione statutaria (ed in particolare le modifiche introdotte il 13.11.2008) ad attribuire, all’IPI la natura pubblica, confermata dal legislatore del 2010 che ne ha previsto la soppressione, atteso che la L. 20 marzo 1975, n. 70, art. 4 prevede che “nessun ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge” (si veda anche Corte costituzionale n. 1179 del 1995);

5.4. si e’, quindi, ritenuto che l’intervento statutario sia stato una presa d’atto di quello che era un assetto dell’ente già voluto dal legislatore ed al riguardo è stata richiamata l’interpretazione dottrinale e giurisprudenziale della citata L. n. 70 del 1975 secondo cui la natura pubblica può essere affermata, non solo in presenza di una diretta istituzione per legge (“istituzione in concreto”), ma anche a seguito di una istituzione in base alla legge (“configurazione astratta”), orientamento, questo, confermato dalla sentenza di questa Corte a Sezioni Unite n. 10244 del 2021 (v. punto 7.4.: “la L. n. 70 del 1975, art. 4 non va letto in un’ottica meramente formalistica, giacché il riconoscimento della qualità pubblica di un ente può trarsi anche da disposizioni che, pur senza definire in modo esplicito un soggetto come ente pubblico, gli attribuiscano prerogative e poteri di natura pubblicistica”);

5.5 sono stati, pertanto, analizzati i molteplici interventi legislativi che, nel tempo, hanno presupposto una natura pubblica dell’Istituto e si è giunti alla conclusione che quella dell’IPI è una vicenda caratterizzata da assoluta singolarità, in quanto collocata in un contesto nel quale, da un lato, non si è mai dato seguito alle disposizioni normative che, all’epoca dello IASM, optando per lo statuto privatistico, avevano previsto la trasformazione in società per azioni degli enti sorti per lo svolgimento dell’attività di assistenza tecnica e di promozione per la localizzazione nel Mezzogiorno di nuove imprese; dall’altro, tali disposizioni, seppure non formalmente abrogate, sono state superate da interventi legislativi successivi che, nel caso dello IASM, hanno sancito la sopravvivenza dell’ente prevedendo uno stretto collegamento con il dicastero competente (si veda il D.Lgs. n. 96 del 1993, art. 11, comma 4) e, nel caso dell’IPI, seppure non specificamente diretti alla qualificazione del soggetto, ne hanno presupposto la natura pubblica (si vedano i riferimenti legislativi specificamente riguardanti tale Istituto, riportati nei precedenti citati);

5.6 si è conclusivamente ritenuto che, seppure in presenza di una possibile diversa originaria configurazione, con il tempo e per scelta legislativa, l’IPI ha assunto la connotazione di una struttura parallela a quella Ministeriale (come una Agenzia tecnica del dicastero, con propri compiti operativi ma assoggettata al potere di indirizzo e di controllo del dicastero) alla quale l’Amministrazione ha affidato attribuzioni e funzioni anche strettamente istituzionali;

5.7. ne è stata tratta la conseguenza della valenza ricognitiva del D.L. n. 78 del 2010, con il quale, evidentemente, il legislatore, nel disporre la soppressione dell’IPI, ha ribadito la natura pubblica che l’Istituto aveva già con il tempo acquistato sulla base dei plurimi interventi normativi di cui si è dato conto;

5.8. tale natura è ostativa alla costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato quale effetto della declaratoria di illegittimità dei contratti a termine in forza dei quali il R. è stata utilizzato nell’arco temporale maggio 2005/agosto 2010;

5.9 va ricordato, infatti, che la Corte Costituzionale da tempo ha escluso la possibilità di costituzione di rapporti di impiego con le pubbliche amministrazioni al di fuori delle regole previste per il reclutamento e ciò ha fatto con riferimento non solo al principio dell’accesso per concorso ma anche valorizzando i canoni dell’efficienza e del buon andamento della P.A.;

5.10. si è precisato che il reclutamento nelle amministrazioni pubbliche “non può rendersi indipendente dalla preventiva e condizionante valutazione dell’oggettiva necessità di personale per l’esercizio di pubbliche funzioni (sentenza n. 205 del 1996): una valutazione che, nel rispetto del principio di legalità (sentenza n. 728 del 1988), si esprime di norma, in relazione alle esigenze permanenti, connesse alle funzioni istituzionali dell’ente, attraverso le procedure previste per la definizione dell’organico e l’eventuale determinazione di nuovi posti da coprire con dipendenti di ruolo….La carenza di una previa valutazione delle esigenze funzionali, infatti, finirebbe per incrementare inutilmente e quindi irragionevolmente il numero dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni e per subordinare l’interesse pubblico a quello del personale, con ciò venendosi a determinare quell’inversione di priorità che questa Corte, in diverse circostanze, ha già ritenuto lesiva dell’art. 97 Cost. (ad es., sentenze nn. 205 del 1996, 484 del 1991, 1 del 1989 e 123 del 1968, nonché, a contrario, 477 del 1995 e 250 del 1993), anche indipendentemente dalla recente legislazione statale di principio sull’impiego pubblico, la quale dei sopra indicati principi costituzionali costituisce una puntualizzazione” (Corte Cost. n. 59 del 1997);

5.11. l’impossibilità della conversione è logicamente e giuridicamente preliminare rispetto alla questione, sulla quale la Corte territoriale ha fondato il rigetto della domanda, dell’impossibilità di opporre la conversione stessa al Ministero, sul rilievo che quest’ultimo sarebbe subentrato solo nei rapporti già in essere e formalmente accertati al momento della soppressione;

5.12. al richiamato orientamento occorre dare continuità, perché il ricorso, che muove dal presupposto della “pacifica” natura privatistica dell’Istituto (pag. 12), non prospetta argomenti che possano indurre a rimeditare il principio già affermato, condiviso dal Collegio e qui ribadito;

5.13. si aggiunga che una diversa conclusione dovrebbe portare ad interrogarsi sulla legittimità costituzionale della norma invocata, se interpretata nel senso di legittimare un passaggio diretto di personale dall’associazione privata all’ente pubblico, in assenza di qualsivoglia procedura concorsuale o selettiva (cfr. fra le più recenti Corte Cost. n. 5/2020);

6. il secondo, il terzo ed il quarto motivo sono inammissibili perché nel giudizio di cassazione i motivi devono essere specificamente riferibili a statuizioni della sentenza impugnata sicché non sono ammissibili se riguardano questioni sulle quali il giudice d’appello non ha pronunciato in quanto assorbite da una ragione giuridicamente e logicamente preliminare, sufficiente a giustificare l’accoglimento o il rigetto della domanda;

6.1. in tal caso difetta l’interesse all’impugnazione, che va verificato rispetto ad ogni singolo motivo di ricorso, perché nell’ipotesi di cassazione della pronuncia la questione andrà riproposta nel giudizio di rinvio, mentre resterà assorbita nella statuizione resa dal giudice del merito qualora su quest’ultima si formi il giudicato per l’infondatezza o l’inammissibilità del motivo formulato avverso la pronuncia assorbente;

7. inammissibile è anche il quinto motivo formulato avverso il capo della sentenza che ha respinto la domanda fondata sull’illegittimo diniego di stabilizzazione;

7.1. si evince dalla lettura della motivazione della pronuncia gravata che entrambi i giudici del merito hanno posto a fondamento della decisione di rigetto una duplice ratio decidendi, rilevando, da un lato, che non era stata impugnata la graduatoria stilata all’esito della procedura e dall’altro che il ricorrente non aveva provato l’assenza di colpa in relazione alla mancata produzione dell’attestato richiesto;

7.2. il motivo, quanto a quest’ultimo aspetto, si risolve in una critica all’accertamento di fatto compiuto dal giudice del merito, non censurabile in sede di legittimità, e, in ordine all’interpretazione del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, manca della specificità imposta dall’art. 366 c.p.c., n. 6, perché si limita ad un rinvio per relationem all’atto processuale;

7.3. quanto, poi, all’asserita nullità della graduatoria, il ricorso, oltre ad essere totalmente carente dei dati necessari per valutare la natura della procedura di stabilizzazione della quale si discute, pretende di far discendere la nullità dell’atto dalla “violazione dei principi che regolano il corretto svolgimento dell’attività amministrativa” e, sotto questo profilo, risulta essere manifestamente infondato perché l’atto amministrativo (pur ammettendo che tale sia quello del quale si discute) è nullo se manca degli elementi essenziali, se adottato in difetto assoluto di attribuzione o in violazione del giudicato, nonché nei casi in cui la nullità sia espressamente prevista dalla legge, mentre è annullabile il provvedimento viziato da violazione di legge, da eccesso di potere o incompetenza (L. n. 241 del 1990, artt. 21 septies e 21 octies);

8. infine rileva il Collegio che, quanto al risarcimento al danno, al quale il ricorrente fa cenno a pag. 27 del ricorso, le argomentazioni spese non possono essere apprezzate in questa sede, sia perché il ricorrente non allega né dimostra di avere reiterato in appello la domanda risarcitoria formulata in via subordinata in caso di rigetto di quella principale di conversione, sia per l’assorbente ragione che rispetto a detta domanda non è denunciato il vizio di omessa pronuncia di cui al primo motivo di ricorso, riferito alla sola valutazione dell’illegittimità dei termini apposti ai contratti;

9. in via conclusiva il ricorso deve essere rigettato, con correzione della motivazione della sentenza impugnata ex art. 384 c.p.c., comma 4;

10. la novità e la complessità della questione giuridica inerente la natura dell’IPI giustificano l’integrale compensazione fra le parti delle spese del giudizio di legittimità;

11. ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, come modificato dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, si deve dare atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass. S.U. n. 4315/2020, della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dalla ricorrente.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese del giudizio di legittimità.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Adunanza camerale, il 28 settembre 2021.

Depositato in Cancelleria il 15 dicembre 2021