Corte di Cassazione, sez. Lavoro, Sentenza n.40405 del 16/12/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MANNA Antonio – Presidente –

Dott. NEGRI DELLA TORRE Paolo – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – rel. Consigliere –

Dott. SPENA Francesca – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 33889-2018 proposto da:

M.G., domiciliata in ROMA PIAZZA CAVOUR presso la CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato LUIGI SAVOCA;

– ricorrente –

contro

COMUNE ZAFFERANA ETNEA, in persona del Sindaco pro tempore, domiciliato in ROMA PIAZZA CAVOUR presso LA CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato ANGELO RUSSO;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 760/2018 della CORTE D’APPELLO di CATANIA, depositata il 22/09/2018 R.G.N. 603/2017;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 13/10/2021 dal Consigliere Dott. FRANCESCA SPENA;

il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. SANLORENZO Rita, visto il D.L. n. 137 del 2020, art. 23, comma 8 bis, convertito con modificazioni nella L. 18 dicembre 2020, n. 176, ha depositato conclusioni scritte.

FATTI DI CAUSA

1. La Corte d’appello di Catania, con sentenza del 22 settembre 2018, confermava la sentenza del Tribunale della stessa sede, che aveva respinto la domanda proposta da M.G. – dipendente del COMUNE DI ZAFFERANA ETNEA dal 3 giugno 2003 (in sentenza, per errore materiale, 3 giugno 2002) al 31 dicembre 2011 in forza di un contratto a termine ripetutamente prorogato – diretta alla conversione del rapporto di lavoro in rapporto a tempo indeterminato ed al risarcimento del danno.

2. La Corte territoriale osservava che il diniego di conversione del rapporto era conforme ai principi enunciati dalla giurisprudenza di legittimità (Cass. SU n. 5072/2016).

3.Quanto alla domanda di risarcimento del danno, il giudice dell’appello reputava non sussistere la lamentata illegittimità della reiterazione del rapporto a termine.

4.La assunzione della M. era connotata da specialità, essendo legata allo stato di emergenza dichiarato con D.P.C.M. 29 ottobre 2002, cui seguiva l’O.P.C.M. 29 novembre 2002, n. 3254, contenente i primi interventi urgenti per fronteggiare i danni conseguenti al sisma che aveva colpito il territorio di alcuni Comuni della provincia di Catania, tra i quali quello di ZAFFERANA ETNEA.

5. L’art. 6, comma 1, della citata ordinanza autorizzava i Sindaci di tali Comuni ad assumere personale con contratto a tempo determinato correlato alla durata dello stato di emergenza, da adibire ad attività anche amministrative.

6. Ogni singola determinazione di proroga dell’iniziale contratto era legata unicamente al perdurare dello stato di emergenza (come riscontrato dalle ordinanze della Presidenza del Consiglio dei Ministri che, di volta in volta, avevano prorogato il termine finale della emergenza, sino, da ultimo, al 31.12.2011), che costituiva la ragione della assunzione a tempo determinato.

7. Ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza M.G., sulla base di unico articolato motivo, cui il COMUNE DI ZAFFERANA ETNEA ha resistito con controricorso.

8. La causa, già avviata per la decisione ai sensi dell’art. 380-bis c.p.c., in relazione alla quale il COMUNE resistente depositava memoria, è stata rimessa dalla sezione sesta alla sezione semplice, con ordinanza n. 34381/2019, per la trattazione alla pubblica udienza; il COMUNE ha depositato nuova memoria.

9. Il PG ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con l’unico, articolato motivo, la ricorrente ha dedotto la violazione della direttiva 1999/70/CE, dolendosi della non conformità al diritto dell’Unione dei principi, in tema di effetti della abusiva reiterazione del contratto a termine nel pubblico impiego privatizzato, affermati dalle Sezioni Unite di questa Corte nell’arresto n. 5072/2016 e recepiti nella sentenza impugnata.

2. Si censura, altresì, la statuizione del giudice dell’appello per avere ritenuto legittima la reiterazione del rapporto a termine, osservando che le norme legislative prevedono la possibilità di dichiarare lo stato di emergenza per un periodo di 180 giorni, prorogabile per ulteriori 180 giorni mentre il rapporto di causa aveva avuto una complessiva durata di oltre otto anni e mezzo. Si aggiunge che le deroghe alla normativa vigente dovevano comunque avvenire nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, nazionali e comunitari, non compatibili con la reiterazione del rapporto a termine in un arco temporale così significativo.

3. Il ricorso è fondato, nei limiti di seguito esposti.

4. Preliminare è la analisi della censura relativa alla statuizione di legittimità della reiterazione del rapporto a termine; ed invero la applicazione della disciplina sanzionatoria, in conformità agli obiettivi cui è diretta la clausola 5 dell’accordo quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE, presuppone, in limine, l’accertamento della abusiva rinnovazione o proroga dell’impiego a termine.

5. La censura è fondata, in quanto la sentenza impugnata si basa su una ricostruzione non corretta delle fonti normative che hanno disciplinato l’emergenza conseguente, nell’anno 2002, all’attività vulcanica dell’Etna ed agli eventi sismici concernenti il territorio della provincia di Catania.

6. Giova premettere che la L. 24 febbraio 1992, n. 225, art. 5, comma 1, nel testo applicabile ratione temporis ai fatti di causa, prevedeva la possibilità del Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, di deliberare lo stato di emergenza, al verificarsi degli eventi indicati nel successivo art. 2, comma 1, lett. c, determinandone durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi.

7. Non sono invece applicabili alla fattispecie di causa i limiti temporali dello stato di emergenza invocati nel presente ricorso, in quanto il comma 1 bis, che li ha introdotti, è stato inserito nel testo dell’art. 5 in epoca successiva alla conclusione del rapporto di lavoro in contestazione (ad opera del D.L. 15 maggio 2012, n. 59, conv. con mod. dalla L. 12 luglio 2012, n. 100, art. 1, comma 1, lett. c, n. 2).

8. Per quanto in questa sede rileva, in applicazione del suddetto L. n. 225 del 1992, art. 5, comma 1, è stato emesso il D.P.C.M. 29 ottobre 2002, a tenore del quale:

“Ai sensi e per gli effetti della L. 24 febbraio 1992, n. 225, art. 5, comma 1, è dichiarato, fino al 31 marzo 2003, lo stato di emergenza nel territorio della provincia di Catania, in conseguenza dei gravi fenomeni eruttivi connessi all’attività vulcanica dell’Etna e degli eventi sismici concernenti la medesima area….”.

9. Lo stato di emergenza, veniva ripetutamente prorogato, fino al 31 dicembre 2008: dal D.P.C.M. 28 marzo 2003, dal D.P.C.M. 12 marzo 2004, dal D.P.C.M. 4 marzo 2005, dal D.P.C.M. 22 dicembre 2005, dal D.P.C.M. 27 dicembre 2006; dal D.P.C.M. 1 febbraio 2008, e dall’articolo unico del D.P.C.M. 25 luglio 2008.

10. Alla dichiarazione dello stato di emergenza ha fatto seguito la emissione delle ordinanze in deroga, previste dalla L. n. 225 del 1992, art. 5, comma 2 a tenore del quale:

“Per l’attuazione degli interventi di emergenza conseguenti alla dichiarazione di cui al comma 1, si provvede, nel quadro di quanto previsto dagli artt. 12, 13, 14, 15 e 16, anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico”.

11. Ai sensi del successivo comma 5 del medesimo art. 5, le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devono contenere l’indicazione delle principali norme a cui si intende derogare.

12. In attuazione di tali disposizioni- (nonché ai sensi del D.L. 04 novembre 2002, n. 245, art. 2, comma 2, convertito, con modifiche, in L. 27 dicembre 2002, n. 286, recante interventi urgenti a favore delle popolazioni colpite dalle calamità naturali nelle regioni Molise e Sicilia) – è stata emanata la O.P.C.M. 29 novembre 2002, n. 3254.

13. L’art. 6 della predetta ordinanza autorizzava i Sindaci dei Comuni della provincia di Catania interessati dalla colata lavica del vulcano Etna e dagli eventi sismici più intensi (intensità pari o superiore al quinto grado della scala MCS) ad assumere fino a quattro unità di personale con contratto a tempo determinato correlato alla durata dello stato di emergenza, da adibire anche ad attività amministrative, in deroga alle norme indicate nel successivo art. 13. Tra le norme derogate figura il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 36.

14. Va tuttavia evidenziato che dopo il 31.12.2008 non venivano emesse ordinanze in deroga.

15. Veniva emessa, invece, la O.P.C.M. 22 gennaio 2009, n. 3735, il cui preambolo dava atto della cessazione delle condizioni della emergenza e della emanazione dell’ordinanza ai sensi della L. n. 225 del 1992, art. 5, comma 3. Si legge nel preambolo della necessità di “adottare un’ordinanza di protezione civile non derogatoria citata L. n. 225 del 1992, ex art. 5, comma 3, con cui consentire al Commissario delegato la prosecuzione in regime ordinario degli interventi finalizzati al superamento della crisi in atto nel territorio della provincia di Catania”.

16. A tenore del richiamato L. n. 225 del 1992, art. 5, comma 3, il Presidente del Consiglio dei Ministri può emanare ordinanze finalizzate ad evitare situazioni di pericolo o maggiori danni a persone o a cose. Non è prevista dal comma 3 (diversamente da quanto disposto dal precedente comma 2) la possibilità di derogare ad ogni disposizione vigente.

17. Alla luce di tale premessa va letto l’art. 1 della ordinanza, che prevede la prosecuzione ed il completamento entro il 31 dicembre 2009 delle iniziative già programmate, in regime ordinario ed in termini di urgenza.

18.Per quanto qui rilevante, lo stesso art. 1, comma 3 dispone:

“… i comuni interessati per le attività della presente ordinanza sono altresì autorizzati ad avvalersi, ricorrendone le condizioni di necessità e sulla base delle vigenti disposizioni in materia, del personale già operante presso i comuni, ai sensi dell’art. 6, comma 1, dell’ordinanza di protezione civile n. 3254 del 2002”.

19. Tale disposizione ha continuato a trovare applicazione: nell’anno 2010, in forza della O.P.C.M. 27 novembre 2009, n. 3829, art. 2, comma 2 e nell’anno 2011 ai sensi della O.P.C.M. 30 dicembre 2010, n. 3916, art. 8, comma 2, che ha ulteriormente prorogato il termine al 31 dicembre 2011.

20. In sintesi, dal quadro normativo sin qui esposto risulta che lo stato di emergenza cessava il 31.12.2008 mentre negli anni dal 2009 al 31.12.2011 venivano emanate ordinanze urgenti in regime ordinario, che autorizzavano l’impiego a termine del personale “sulla base delle vigenti disposizioni in materia”, senza alcuna deroga al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 36.

21. Dal gennaio 2009, dunque, il comune di ZAFFERANA ETNEA era soggetto al regime dell’impiego a termine fissato in via generale per le pubbliche amministrazioni.

22. Tra le norme dell’impiego a termine applicabili alle pubbliche amministrazioni questa Corte ha già ritenuto rientrare il limite di durata massima complessiva di 36 mesi, comprensivi di proroghe e rinnovi, in caso di successione di contratti a termine per lo svolgimento di mansioni equivalenti fra lo stesso datore di lavoro e lo stesso lavoratore, di cui al D.Lgs. n. 368 del 2001, art. 5, comma 4 bis, pur ribadendo la inapplicabilità della sanzione della conversione del rapporto a tempo indeterminato nell’ipotesi di violazione di detta soglia temporale (Cassazione civile sez. lav., 04/03/2021, n. 6089).

23.A tale principio si intende in questa sede dare continuità, condividendo le ragioni che ne sono alla base, da intendersi qui richiamate ex art. 118 disp. att. c.p.c.

24. Nella fattispecie di causa rileva la disciplina di prima applicazione della norma, contenuta nella L. n. 247 del 2007, art. 1, comma 43, (il comma 40 stessa legge ha inserito il comma 4 bis nel D.Lgs. n. 368 del 2001, art. 5). Secondo tale disposizione:

a) i contratti a termine in corso alla data di entrata in vigore della legge (1 gennaio 2008, ai sensi del successivo comma 94) continuano fino al termine previsto dal contratto, anche in deroga al limite temporale di 36 mesi;

b) il periodo di lavoro già effettuato alla data di entrata in vigore della legge si computa, insieme ai periodi successivi di attività ai fini della determinazione del periodo massimo di durata di 36 mesi, decorsi quindici mesi dalla medesima data.

25. Per quanto disposto alla lett. b), la norma ha previsto un periodo di tolleranza di 15 mesi (id est: dall’1 gennaio 2008 all’1 aprile 2009) e rinviato all’1 aprile 2009 la sommatoria dei periodi lavorati. In sostanza, i datori di lavoro che avevano sottoscritto o prorogato contratti a tempo determinato a partire dall’1 gennaio 2008 restavano esenti dalla sommatoria se tali rapporti fossero cessati entro il 31 marzo 2009; in caso di continuazione in epoca successiva, doveva invece procedersi al computo di tuti i periodi effettivamente lavorati, anche in epoca anteriore all’entrata in vigore della legge.

26. Nella fattispecie di causa, l’impiego a termine era autorizzato dalla O.P.C.M. 22 gennaio 2009, n. 27 “sulla base delle vigenti disposizioni in materia” e, pertanto, sul presupposto del rispetto del limite complessivo di 36 mesi, calcolato sulla base della indicata disposizione transitoria.

27. La sentenza impugnata è erroneamente fondata sul presupposto della applicazione sino al 31 dicembre 2011 del regime derogatorio, che non era più operante dal gennaio 2009.

28. Resta pertanto assorbita la questione, posta dalla ordinanza interlocutoria della sezione sesta, della possibilità di configurare la situazione di emergenza come ragione obiettiva, ai sensi della clausola 5 dell’accordo quadro allegato alla direttiva n. 1999/70/CE, della proroga del contratto a termine.

29. Nel resto il ricorso è infondato.

30. Deve essere in questa sede ribadito il principio enunciato dalle Sezioni Unite di questa Corte nell’arresto del 15/03/2016 n. 5072 con riferimento alla norma contenuta nel T.U. n. 165 del 2001, art. 36, secondo cui nell’ipotesi di illegittima reiterazione di contratti a termine alle dipendenze di una pubblica amministrazione l’efficacia dissuasiva richiesta dalla clausola 5 dell’Accordo quadro recepito nella direttiva 1999/70/CE postula una disciplina agevolatrice e di favore, che consenta al lavoratore che abbia patito la reiterazione di contratti a termine di avvalersi di una presunzione di legge circa l’ammontare del danno. Dando, poi, atto che il pregiudizio è normalmente correlato alla perdita di chances di altre occasioni di lavoro stabile – e non alla mancata conversione del rapporto, esclusa per legge con norma conforme sia ai parametri costituzionali che a quelli comunitari – le Sezioni Unite hanno individuato una norma idonea allo scopo nella L. n. 183 del 2010, art. 32, comma 5, nella misura in cui, prevedendo un risarcimento predeterminato tra un minimo ed un massimo, esonera il lavoratore dall’onere della prova, fermo restando il suo diritto di provare di aver subito danni ulteriori.

31. Il suddetto principio è stato ritenuto compatibile con il diritto comunitario (sentenza della Corte di Giustizia 7 marzo 2018, C-494/16, Santoro) e con i valori costituzionali (sentenza della Corte costituzionale n. 248 del 2018) ed è stato posto a base di tutta la giurisprudenza successiva (per tutte Cassazione civile sez. lav., 08/02/2021, n. 2980; Cassazione civile, sez. un. 02 agosto 2017, n. 19165).

32. La sentenza impugnata deve essere pertanto cassata nei limiti delle ragioni del ricorso accolte e la causa rinviata alla Corte d’appello di Catania in diversa composizione affinché proceda ad un nuovo esame della dedotta illegittimità della reiterazione del rapporto a termine e delle sue conseguenze, alla luce dei principi di diritto sopra esposti.

33. Il giudice del rinvio provvederà, altresì, sulle spese del presente grado.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso nei sensi di cui in motivazione. Cassa la sentenza impugnata e rinvia – anche per le spese – alla Corte di Appello di Catania in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella udienza, il 13 ottobre 2021.

Depositato in Cancelleria il 16 dicembre 2021