Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Ordinanza n.40549 del 17/12/2021
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. SPIRITO Angelo – Primo Presidente f.f. –
Dott. MANNA Felice – Presidente di Sez. –
Dott. MANZON Enrico – Consigliere –
Dott. ESPOSITO Lucia – Consigliere –
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –
Dott. CARRATO Aldo – rel. Consigliere –
Dott. MARULLI Marco – Consigliere –
Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –
Dott. MANCINO Rossana – Consigliere –
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso 14919/2020 proposto da:
D.M., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEGLI AVIGNONESI 5, presso lo studio dell’avvocato ENRICO SOPRANO, che lo rappresenta e difende;
– ricorrente –
contro
PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI 25;
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 353/2019 della CORTE DEI CONTI – II SEZIONE GIURISDIZIONE CENTRALE D’APPELLO – ROMA, depositata il 02/10/2019.
Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 9/11/2021 dal Consigliere Dott. ALDO CARRATO;
lette le conclusioni scritte del Procuratore Generale Aggiunto LUIGI SALVATO, il quale chiede che la Corte rigetti il ricorso;
letta la memoria illustrativa finale depositata dalla difesa del ricorrente.
FATTI DI CAUSA
1. Con sentenza n. 425/2017 la Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione Campania, definendo il giudizio riguardante il dedotto danno patito dal Comune di Napoli in relazione alla prospettata gestione diseconomica di quattro immobili ad uso non abitativo di proprietà dello stesso Comune, in parziale accoglimento della domanda condannava, a titolo di colpa grave, gli assessori al patrimonio del Comune di Napoli succedutisi nell’intervallo temporale 2010-2015, tra i quali anche D.M., nei cui confronti la richiesta risarcitoria era stata riconosciuta fondata per la somma di Euro 109.041,09, oltre interessi legali dalla sentenza al soddisfo.
In particolare le ipotizzate responsabilità contabili concorsuali erano state riferite alla gestione dei seguenti immobili e per le ragioni di seguito indicate: 1) immobile in *****, assegnato, senza il preventivo esperimento di procedura ad evidenza pubblica, in comodato gratuito all’associazione “DAMM”, priva dell’iscrizione al registro comunale delle associazioni ed organizzazioni di volontariato ed ancora non effettivamente operante per il perseguimento di finalità sociali; 2) immobile adibito ad auditorium ex scuola *****, assegnato, senza stipulazione del relativo contratto, con canone di conduzione al 10% del valore di mercato, all’associazione “ERGA OMNES”, anch’essa non risultante iscritta al registro comunale delle associazioni ed organizzazioni di volontariato; 3) immobile in *****, assegnato, senza formalizzare alcun accordo contrattuale, con canone di conduzione al 10% del valore di mercato, all’associazione “CREATIVE ARTIPELL”, pur essa priva di iscrizione al registro comunale delle associazioni ed organizzazioni di volontariato; 4) immobile in viale della Resistenza (adiacente al decimo circolo didattico “*****”), assegnato, senza preventiva formalizzazione di alcun contratto, con canone di conduzione al 10% del valore di mercato, all’associazione “UNIVERSAL CENTRAL”, pur essa priva di iscrizione al registro comunale delle associazioni ed organizzazioni di volontariato.
2. Avverso la predetta sentenza contabile proponevano distinti appelli (poi riuniti) i condannati, tra i quali il D.M., che lamentavano il rigetto dell’eccezione di inammissibilità della domanda per carenza di giurisdizione, formulata in relazione all’insinclacabilità delle scelte compiute dall’Amministrazione comunale di Napoli nella gestione della vicenda oggetto di contenzioso, nonché il mancato accoglimento dell’ulteriore eccezione di inammissibilità della domanda stessa per mancanza della prova del danno, oltre a censurare l’erroneità nel merito della pretesa contabile azionata nei loro confronti, instando, in ogni caso, per la riduzione massima della misura risarcitoria.
Con sentenza n. 353/2019 (pubblicata il 2 ottobre 2019), la Sezione seconda giurisdizionale centrale di appello della Corte dei conti rigettava tutti i gravami (compreso, quindi, quello proposto dal D.M.), confermando la sentenza di primo grado.
Nello specifico e per quanto ancora rileva in questa sede, il giudice di appello respingeva il motivo relativo all’eccepito difetto di giurisdizione contabile (perciò riconfermata), che era stato basato sulla considerazione (ritenuta infondata) che la contestazione non riguardava il merito delle valutazioni compiute, tra gli altri, dagli amministratori comunali, attenendo essa esclusivamente al modo in cui l’assetto concretamente dato ai diversi interessi era stato realizzato, valorizzandosi il disallineamento dell’azione amministrativa rispetto ai pertinenti parametri normativi e regolamentari di riferimento nonché ai generali precetti di ragionevolezza, economicità ed efficacia. In sostanza, la mancata canalizzazione dell’azione amministrativa nel naturale alveo della legittimità era venuta a realizzare un vizio della funzione e aveva reso il prodotto delle scelte discrezionalmente compiute possibile fonte di responsabilità amministrativa e, perciò, permeabile al sindacato del giudice contabile.
Risolta tale questione pregiudiziale, il giudice contabile di secondo grado, dopo aver ricostruito il contesto di riferimento della complessa vicenda, confermava la sussistenza della responsabilità degli appellanti per i contestati illeciti contabili riguardanti l’adozione delle richiamate illegittime soluzioni gestorie per la concessione in uso, per finalità non abitative, di immobili comunali ad enti associativi senza scopo di lucro in difformità alla disciplina regolamentare che il Comune aveva approntato, così rilevando anche la correttezza delle condanne disposte a carico di ciascun appellante.
3. Avverso la citata sentenza di appello ha proposto ricorso per cassazione, riferito a tre motivi, ai sensi dell’art. 362 c.p.c., comma 1, il D.M., resistito con controricorso dalla Procura generale presso la Corte dei Conti.
Il P.G. presso questa Corte ha depositato conclusioni scritte nei sensi in precedenza riportati e la difesa del ricorrente ha depositato memoria illustrativa finale.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Con il primo motivo il ricorrente ha denunciato – ai sensi dell’art. 362 c.p.c., comma 1 – la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 111 Cost., comma 8, nonché l’eccesso di potere giurisdizionale per violazione della L. n. 20 del 1994, art. 1, comma 1, confutando l’impugnata sentenza con cui è stata ritenuta infondata l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice contabile malgrado l’insindacabilità delle scelte di natura discrezionale poste in essere dall’Amministrazione comunale nella gestione del patrimonio immobiliare comunale, così obliterando del tutto il disposto della L. n. 20 del 1994, citato art. 1, comma 1, e considerando, pertanto, sindacabili tali scelte, ancorché compiute nell’osservanza del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 13 (c.d. TUEL), tenuto conto che, con le relative deliberazioni di Giunta, si era proceduto a disporre la concessione in locazione degli immobili in questione, prevedendo, per ognuna di esse, che gli interventi di ristrutturazione e/o manutenzione sarebbero ricaduti sulla parte conduttrice, così rispondendo le scelte effettuate ai generali precetti di ragionevolezza, economicità ed efficacia.
2. Con la seconda censura il ricorrente ha dedotto – sempre con riferimento all’art. 362 c.p.c., comma 1 – la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 111 Cost., comma 8, unitamente all’eccesso di potere giurisdizionale per violazione del citato D.Lgs. n. 267 del 2000, artt. 48 e 107, confutando la sentenza contabile di appello nella parte in cui aveva confermato quella di primo grado, da considerarsi confliggente con la netta ed inequivocabile linea di demarcazione tra responsabilità amministrativa facente capo agli organi di governo e responsabilità imputabile ai dirigenti, sulla scorta della quale gli assessori comunali non possono essere chiamati a rispondere del danno erariale prodotto per effetto di negligenze, gestionali e materiali, non rientranti nelle attribuzioni di governo, esclusivamente confinate all’esercizio di poteri di indirizzo e controllo politico-amministrativo.
3. Con la terza ed ultima doglianza il ricorrente ha prospettato – in ordine allo stesso art. 362 c.p.c., comma 1 – un’ulteriore violazione e/o falsa applicazione dell’art. 111 Cost., comma 8, in relazione all’eccesso di potere giurisdizionale per violazione della L. n. 20 del 1994, art. 1, poiché la responsabilità contabile era stata in ogni caso affermata al di fuori delle condizioni di legge, dal momento che la condotta a lui ascritta non era stata caratterizzata da evidenti e marcate trasgressioni delle regole di condotta, né da omissioni commesse con dolo o colpa grave.
4. Ritengono queste Sezioni unite che il primo riportato motivo è inammissibile.
Infatti, la relativa censura – diversamente da quanto con essa prospettato investe un presunto “error in iudicando”, il quale, come tale, afferisce ai limiti interni della giurisdizione contabile avendo la Corte dei Conti esercitato i poteri appartenenti alla sua giurisdizione nel valutare legittimamente l’antieconomicità e/o la dannosità della scelta operata dal ricorrente in qualità di assessore all’epoca dei fatti relativi alla contestazione, pervenendo alla formulazione di un giudizio di responsabilità erariale nei suoi confronti. La doglianza, quindi, si palesa inammssibile poiché – per come denunciata inerisce ad una valutazione che il giudice contabile ha effettuato sull’azione del funzionario e degli amministratori che deve essere improntata al rispetto dei criteri di efficacia ed economicità di cui alla L. n. 241 del 1990, art. 1 e, dunque, ponendo riferimento ai parametri di legittimità che la collocano all’interno della giurisdizione contabile (cfr., tra le tante, Cass. SU nn. 6820/2017 e 9680/2019).
A tal proposito la Corte contabile di secondo grado (come del resto già quella di primo grado) ha accertato che la condotta del ricorrente (come quella degli altri appellanti) aveva contribuito a realizzare assetti non consentiti dalle previsioni regolamentari di riferimento, in grado di riverberarsi negativamente sul patrimonio comunale o mediante la non disciplinata rinuncia ad entrate che ordinariamente avrebbero dovuto essere incamerate (per i casi di comodato gratuito) o attraverso la riduzione, oltre la soglia consentita, della consistenza dei benefici economici ricavabili dalla concessione in uso locativo di immobili appartenenti al suddetto patrimonio (come per i casi di riconoscimento di canoni ultraridotti).
Deve, perciò, essere in questa sede riaffermato il principio per cui l’insindacabilità “nel merito” delle scelte discrezionali compiute da soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti non comporta che esse siano sottratte ad ogni possibilità di controllo, e segnatamente a quello della conformità alla legge che regola l’attività amministrativa, potendo e dovendo la Corte dei conti verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici dell’ente, che devono essere ispirati ai richiamati criteri di economicità ed efficacià, rilevanti sul piano non della mera opportunità bensì della legittimità dell’azione amministrativa.
5. Anche la seconda doglianza è da considerarsi inammissibile perché, pure con essa, il ricorrente pone riferimento ad un supposto vizio “in iudicando” riguardante i limiti interni della giurisdizione contabile circa la configurabilità del possibile concorso, nella causazione del danno erariale, tra la condotta di personale amministrativo (anche di natura dirigenziale) e organi di amministrazione attiva dell’ente pubblico territoriale allorquando risulti accertato in concreto che la scelta operata si è rivelata illegittima, dannosa ed antieconomica.
6. Si prospetta inammissibile anche il terzo ed ultimo motivo avendo il giudice contabile – mantenendosi nell’ambito dei limiti interni della sua giurisdizione – accertato, con l’impugnata sentenza, la responsabilità erariale del ricorrente, quale assessore firmatario di protocolli d’intesa e proponente le relative delibere di Giunta di approvazione, con conseguente produzione di disequibrio economico per ia casse del Comune di Napoli (per come univocamente evincibile dalle complessive argomentazioni contenute nelle pagg. 50-54 della sentenza impugnata). Quanto all’elemento soggettive la Corte dei conti di secondo grado ha ritenuto (con adeguata valutazione di merito ricompresa sempre nei confini della sua sfera giurisdizionale) che – anche tenendo conto delle qualità professionali degli appellanti – gli scostamenti dal solco della legittimità delle scelte adottate erano dipesi da ingiustificabile leggerezza gestionale, tale integrare gli estremi della colpa grave.
7. In definitiva, risultando formulate con i tre motivi tutte censure che sono estranee al sindacato consentito dinanzi a queste Sezioni unite siccome attinenti alla prospettazione di vizi rientranti nei limiti interni della giurisdizione contabile, il ricorso non può che esser dichiarato complessivamente inammissibile.
Poiché nei giudizi dinanzi alle Sezioni Unite in sede di ricorso per motivi attinenti alla giurisdizione, il procuratore generale presso la Corte dei conti ha natura di parte solo in senso formale, rimane esclusa l’ammissibilità di una pronuncia sulle spese processuali (cfr., da ultimo, Cass. SU n. 5589/2020).
Infine, ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, occorre dare atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.
P.Q.M.
La Corte, a Sezioni unite, dichiara il ricorso inammissibile.
Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite, il 9 novembre 2021.
Depositato in Cancelleria il 17 dicembre 2021