Corte di Cassazione, sez. II Civile, Ordinanza n.40982 del 21/12/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MANNA Felice – Presidente –

Dott. BELLINI Ubaldo – rel. Consigliere –

Dott. ABETE Luigi – Consigliere –

Dott. FORTUNATO Giuseppe – Consigliere –

Dott. DONGIACOMO Giuseppe – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 19020-2017 proposto dalla PREFETTURA – Ufficio Territoriale del Governo di Firenze in persona del Prefetto, rappresentata e difesa ex lege dall’AVVOCATURA GENERALE dello STATO, presso i cui uffici sono domiciliati in ROMA, VIA dei PORTOGHESI 12;

– ricorrente –

contro

D.L.A., rappresentato e difeso dall’Avvocato VITTORIO SPAGNUOLO, ed elettivamente domiciliato presso il suo studio, in NOLA (NA) VIA JACOPONE da TODI 1;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 314/2017 del TRIBUNALE di FIRENZE, pubblicata il 20/01/2017;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 30/06/2021 dal Consigliere Dott. UBALDO BELLINI.

FATTO E DIRITTO

Con sentenza n. 4917/2014, il Giudice di Pace di Firenze accoglieva l’opposizione proposta da D.L.A. contro 9 verbali di accertamento elevati dalla Polizia Stradale di Firenze, con i quali gli erano state contestate infrazioni alla L. n. 727 del 1978, art. 19 in particolare perché, a un controllo sul mezzo pesante da lui condotto (quale dipendente di una società di autotrasporti) non aveva esibito i fogli di registrazione del cronotachigrafo relativo ai giorni di circolazione compresi tra il *****, non avendoli al seguito. Il Giudice di primo grado accoglieva la tesi dell’opponente relativa all’unicità della violazione e alla necessità di applicare un’unica sanzione e, di conseguenza, annullava i verbali di accertamento.

Avverso detta sentenza proponeva gravame la PREFETTURA di FIRENZE, lamentando che il Giudice di primo grado avesse erroneamente applicato l’art. 15, comma 7 del Reg. CEE n. 3821/1985, risultando dalla lettera della norma che l’ordine di esibizione attenesse a ciascun foglio di registrazione, la cui mancata esibizione costituiva illecito autonomamente sanzionabile.

Con sentenza n. 314/2017, depositata in data 20.01.2017, il Tribunale di Firenze rigettava l’appello; condannava la Prefettura di Firenze al pagamento delle spese di lite del grado di appello. Quanto al merito, evidenziava che l’art. 15, comma 7 del Reg. CEE n. 3821/1985, imponesse al conducente un’unica condotta, che consisteva nell’esibire i fogli relativi a un certo numero di giornate di lavoro. I fogli di registrazione relativi alla giornata in corso e ai 28 giorni precedenti costituivano documentazione da esibire nella sua interezza, a richiesta degli addetti ai controlli. Dunque, se unica era la condotta, la violazione della norma dava luogo a un’unica infrazione, sanzionabile una sola volta, indipendentemente dal numero di dischi che il conducente non era in grado di esibire. Diversa e’, invece, la condotta che deve prestare l’imprenditore, il quale, in base all’art. 14 del Reg. CEE n. 3821/1985, deve conservare per almeno un anno dalla data di utilizzazione i fogli di registrazione. In questo caso, è prevista una sanzione per ogni foglio mancante. Aggiungeva il Tribunale di Firenze che era a tale condotta che faceva riferimento la sentenza della Suprema Corte n. 17073/2007.

Avverso la sentenza propone ricorso per cassazione la Prefettura di Firenze in base a due motivo. Resiste il D.L. con controricorso e memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Con il primo motivo, la prefettura lamenta la “Violazione e falsa applicazione della L. n. 727 del 1978, art. 19 e dell’art. 14, comma 1 e art. 15, commi 2 e 7, Reg. CEE 3821/85, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3 Osserva parte ricorrente che l’art. 15, comma 7 Reg. CE 3821/85, prevede che il conducente deve essere in grado di presentare, su richiesta degli addetti ai controlli, i fogli di registrazione della settimana in corso e dei 15 giorni precedenti e, dopo il 1 gennaio 2008, della giornata in corso e dei 28 giorni precedenti. Si evidenzia che le prescrizioni di cui al suddetto art. 15 mirano a consentire puntuali e approfondite verifiche in merito al rispetto da parte degli autotrasportatori delle norme che, per garantire la sicurezza della circolazione stradale, disciplinano in modo alquanto severo il loro orario di lavoro e i periodi di riposo di cui devono fruire ed è per questo che al conducente è imposto di curare la tenuta di documentazione riferita a ciascuna giornata lavorativa. Se è richiesta l’esibizione di più fogli, l’ordine di esibizione è materialmente unitario, ma giuridicamente plurimo, in quanto la norma prevede l’obbligo di esibizione di un foglio per ogni giorno di circolazione, cosicché gli ordini sono tanti quanti sono i fogli di cui si chiede l’esibizione. Si richiama la sentenza della Suprema Corte n. 17073/2007, secondo la quale “l’omessa conservazione dei fogli di registrazione è sanzionata dalla anzidetta L. n. 727 del 1978, art. 19, in relazione a ciascun disco cronotachigrafo, da rapportarsi al giorno lavorativo, avendo il foglio di registrazione una propria individualità ed autonomia, come emerge dall’art. 15, comma 2, del regolamento CEE n. 3821 del 1985, che fa riferimento all’utilizzazione, da parte dei conducenti, dei fogli di registrazione “per ciascun giorno in cui guidano”. Da tale decisione emergerebbe con chiarezza che si hanno tante violazioni quanti sono i fogli non esibiti. La ricorrente censura la sentenza impugnata in quanto sia ove il conducente non sia in grado di fornire i fogli di registrazione, sia ove fornisca solo parte degli stessi va sempre incontro a un’unica sanzione, per giunta di entità pari a quella che dovrebbe essergli irrogata se l’incompletezza dipendesse dalla mancata esibizione di uno solo di essi. Infine, si sottolinea che la tesi sostenuta dal Giudicante confligge con il diritto comunitario, nella parte in cui pretende, a fronte di una mancata esibizione, relativa a più giorni, di liquidare, in via forfettaria, una sola sanzione, a fronte di una messa in pericolo del bene tutelato assai ampia e plurima; cosicché viene a mancare una sanzione effettiva e adeguata, proporzionale e dissuasiva, imposta dal diritto comunitario, in quanto a fronte di condotte reiterate, di particolare gravità, viene irrogata una sanzione pecuniaria sostanzialmente irrisoria.

1.1. – Con il secondo motivo, il ricorrente deduce la “Violazione e falsa applicazione della L. n. 727 del 1978, art. 19 e art. 15, comma 7 del Reg. CEE 3281/1985 in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3. Il Giudice di primo grado aveva annullato tutte le ordinanze prefettizie in tal modo mandando esente da qualsivoglia sanzione pecuniaria l’opponente che comunque si era reso responsabile di almeno un’infrazione. Si trattava di un evidente errore cui il Tribunale avrebbe dovuto porre rimedio riformando la sentenza di primo grado nella parte in cui aveva a oggetto anche l’annullamento del verbale n. 7010975458, con riferimento al quale andava rideterminata la sanzione irrogata da Euro 153,00 a Euro 51,00.

2. – Con ordinanza interlocutoria n. 29469 del 2019 questa Corte ha rimesso alla Corte di Giustizia la questione interpretativa, e specificamente, “se l’art. 15, comma 7 cit. possa essere interpretato, per la specifica ipotesi del conducente dell’automezzo, quale norma che prescriva una unica complessiva condotta con conseguente commissione di una unica infrazione ed irrogazione di una sola sanzione ovvero può dar luogo, con l’applicazione del cumulo materiale, a tante violazioni e sanzioni per quanti sono i giorni in relazione ai quali non sono stati esibiti i fogli di registrazione del cronotachigrafo nell’ambito del previsto lasso temporale (“giornata in corso ed i 28 giorni precedenti”)”.

2.1. – La Corte di Giustizia ha offerto risposta a tale sollecitazione della Corte di cassazione con la sentenza n. 45 del 2021, nelle cause riunite nn. C-870/19 e C-871-19, affermando che l’art. 15, paragrafo 7, del regolamento (CEE) n. 3821/85 del Consiglio, del 20/12/1985, relativo all’apparecchio di controllo nel settore dei trasporti su strada, come modificato dal regolamento (CE) n. 561/2006 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, e l’art. 19 del regolamento n. 561/2006 devono essere interpretati nel senso che, in caso di mancata presentazione, da parte del conducente di un veicolo adibito al trasporto su strada, sottoposto a un controllo, dei fogli di registrazione dell’apparecchio di controllo relativi a vari giorni di attività nel corso del periodo comprendente la giornata del controllo e i ventotto giorni precedenti, le autorità competenti dello Stato membro del luogo di controllo sono tenute a constatare un’infrazione unica in capo a tale conducente e a infliggergli per la stessa un’unica sanzione.

2.2. – La Corte di Lussemburgo, dopo avere richiamato le normative comunitarie succedutesi nel tempo, ha evidenziato come il diritto nazionale, in forza della L. n. 727 del 1978, art. 19 costituente attuazione del regolamento n. 1463/70 e successive modificazioni e integrazioni, relativo alla istituzione di uno speciale apparecchio di misura destinato al controllo degli impieghi temporali nel settore dei trasporti su strada, avesse previsto che chiunque contravvenga alle disposizioni del regolamento n. 1463/70, e successive modificazioni e integrazioni, nonché alle disposizioni di tale legge e dei relativi regolamenti d’attuazione per le quali non sia prevista una specifica sanzione, è soggetto a una sanzione amministrativa. Nel ricordare i termini in cui la questione sollevata è destinata ad incidere sulla determinazione delle sanzioni suscettibili di essere applicate (in quanto, se la disposizione invocabile dovesse essere interpretata nel senso che essa impone al conducente un unico obbligo, consistente nell’essere in grado, in caso di controllo, di produrre tutti i fogli di registrazione relativi all’intero periodo rilevante, la violazione di questa stessa disposizione configurerebbe un’infrazione unica, la quale potrebbe dar luogo soltanto all’irrogazione di un’unica sanzione, mentre al contrario, se l’art. 15, paragrafo 7, del regolamento n. 3821/85 dovesse essere interpretato nel senso che esso prevede molteplici obblighi, le violazioni di questi potrebbero dar luogo a tante infrazioni quanti sono i giorni, o i gruppi di giorni, compresi nel periodo costituito dalla giornata del controllo e dai 28 giorni precedenti, in relazione ai quali non sono stati presentati i fogli di registrazione), la Corte di Giustizia ha optato per l’interpretazione favorevole all’applicazione di una sanzione unica.

2.3. – A tal fine la Corte di Giustizia ha osservato che i regolamenti nn. 3821/85 e 561/2006 mirano, da un lato, al miglioramento delle condizioni di lavoro dei conducenti cui si applicano tali regolamenti nonché della sicurezza stradale in generale e, dall’altro, alla definizione di criteri uniformi relativi ai periodi di guida e di riposo dei conducenti nonché al loro controllo (v., in tal senso, sentenza del 9 febbraio 2012, Urbe’n, C-210/10, EU:C:2012:64, punto 25), e prevedono un insieme di misure, segnatamente criteri uniformi relativi ai periodi di guida e di riposo dei conducenti nonché il loro controllo, la cui osservanza deve essere garantita dagli Stati membri mediante l’applicazione di un regime sanzionatorio per qualsivoglia violazione dei medesimi, e ciò ai sensi dell’undicesimo considerando del regolamento n. 3821/85, per cui gli obiettivi del controllo dei tempi di lavoro e riposo esigono che i datori di lavoro e i conducenti siano tenuti a vigilare sul buon funzionamento dell’apparecchio eseguendo accuratamente le operazioni richieste dalla regolamentazione. Nel caso in cui il veicolo adibito al trasporto su strada sia dotato di un apparecchio di controllo analogico, tali dati sono registrati su un foglio di registrazione inserito nell’apparecchio. Qualora il veicolo sia dotato di un apparecchio di controllo digitale, detti dati sono memorizzati sulla carta del conducente, e l’art. 15, paragrafo 2, di detto regolamento dispone che i conducenti utilizzano i fogli di registrazione o la carta del conducente per ciascun giorno in cui guidano, dal momento in cui prendono in consegna il veicolo, e che il foglio di registrazione o la carta del conducente sono ritirati solo alla fine del periodo di lavoro giornaliero, a meno che il loro ritiro sia autorizzato diversamente. Relativamente a tale obbligo l’art. 15, paragrafo 7, lettera a), del regolamento n. 3821/85 prevede che, su richiesta delle autorità di controllo, il conducente di un veicolo munito di un apparecchio di controllo analogico sia tenuto, in particolare, a presentare, dopo il 1 gennaio 2008, i fogli di registrazione della giornata in corso e dei 28 giorni precedenti, ma in realtà, secondo i giudici di Lussemburgo, tale disposizione stabilisce un obbligo unico applicabile a questo intero periodo e non già obblighi distinti per ciascuna delle giornate in questione o per ciascuno dei fogli di registrazione corrispondenti.

2.4. – Deve, quindi, ritenersi che la corretta interpretazione delle norme comunitarie deponga per la conclusione secondo cui la violazione dell’obbligo prescritto dall’art. 15, paragrafo 7, lettera a), del regolamento n. 3821/85 costituisce un’infrazione unica e istantanea, consistente nell’impossibilità, per il conducente interessato, di presentare, al momento del controllo, tutti o parte di questi ventinove fogli di registrazione e che tale infrazione non può che dar luogo a una sola sanzione. Conforta tale convincimento il fatto che, conformemente all’art. 19, paragrafo 1, del regolamento n. 561/2006, nessuna infrazione del regolamento n. 3821/85 è soggetta a più di una sanzione e che tale interpretazione non è messa in discussione dalle disposizioni dell’allegato III della direttiva 2006/22, le quali non miravano, infatti, a stabilire un elenco preciso e tassativo delle infrazioni ai regolamenti nn. 3821/85 e 561/2006, ma si limitavano a stabilire, per gli Stati membri, orientamenti riguardo a una gamma comune di infrazioni di tali regolamenti.

2.5. – La sentenza ha poi evidenziato che, in forza dell’art. 19 del regolamento n. 561/2006, le sanzioni per infrazione dei regolamenti nn. 3821/85 e 561/2006 devono essere effettive, proporzionate, dissuasive e non discriminatorie. Posto che un inadempimento relativo all’art. 15, paragrafo 7, del regolamento n. 3821/85 non può essere considerato un’infrazione minore, la sanzione prevista per tale inadempimento deve essere sufficientemente elevata, in considerazione della gravità di tale infrazione, affinché essa possa produrre un reale effetto dissuasivo. Se è vero che un inadempimento relativo all’art. 15, paragrafo 7, del regolamento n. 3821/85 è tanto più grave quanto più elevato è il numero di fogli di registrazione che non possono essere presentati dal conducente (in quanto impedisce il controllo effettivo delle condizioni di lavoro dei conducenti e del rispetto della sicurezza stradale relativamente a più giorni), al fine di rispettare il requisito di proporzionalità delle sanzioni imposto dall’art. 19, paragrafo 1, del regolamento n. 561/2006, la sanzione dev’essere sufficientemente modulabile a seconda della gravità dell’infrazione (v., in tal senso, sentenza del 9 febbraio 2012, Urbàn, C-210/10). Ma ancorché, nell’ipotesi in cui l’importo della sanzione amministrativa pecuniaria applicabile a una simile violazione ai sensi del diritto di uno Stato membro sia insufficiente per produrre un effetto dissuasivo, se il giudice nazionale sarebbe tenuto, in forza del principio di interpretazione conforme del diritto interno, a dare a tale diritto un’interpretazione per quanto più possibile conforme alle prescrizioni del diritto dell’Unione, lo stesso giudice nazionale deve però anche garantire il rispetto del principio di legalità dei reati e delle pene, sancito dall’art. 49, paragrafo 1, prima frase, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. E’ stato ricordato che, secondo la giurisprudenza della Corte di Giustizia, tale principio esige che la legge definisca chiaramente le infrazioni e le pene che le reprimono e che tale condizione si rivela soddisfatta qualora il soggetto sia in grado di sapere, sulla base del dettato della disposizione pertinente e se del caso con l’aiuto dell’interpretazione che ne è data dai tribunali, quali atti e omissioni implichino la sua responsabilità penale (sentenza del 22 ottobre 2015, AC-Treuhand/Commission, C-194/14, punto 40). Ciò comporta che, quand’anche il giudice nazionale reputasse l’importo massimo della sanzione amministrativa pecuniaria che può essere imposta nei procedimenti principali non sufficientemente elevato per produrre effetti dissuasivi, tale giudice non potrebbe imporre più sanzioni, ciascuna vertente su uno o più giorni rientranti nel periodo comprendente la giornata del controllo e i 28 giorni precedenti.

3. – Richiamati i principi dettati dalla Corte di Giustizia e l’interpretazione vincolante per il giudice nazionale che è stata offerta delle norme in questa sede implicate, risulta, pertanto, evidente come i motivi di ricorso risultino fondati, avendo il tribunale di Firenze deciso la controversia in maniera difforme rispetto alla Corte stessa.

4. – Il ricorso dev’essere, pertanto, accolto e la sentenza impugnata, per l’effetto, cassata con rinvio, per un nuovo esame, al tribunale di Firenze che, in differente composizione, provvederà anche sulle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte così provvede: accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata con rinvio, per un nuovo esame, al Tribunale di Firenze che, in differente composizione, provvederà anche sulle spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sezione seconda civile della Corte Suprema di Cassazione, il 30 giugno 2021.

Depositato in Cancelleria il 21 dicembre 2021