Corte di Cassazione, sez. II Civile, Ordinanza n.41031 del 21/12/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Presidente –

Dott. BERTUZZI Mario – Consigliere –

Dott. COSENTINO Antonello – Consigliere –

Dott. VARRONE Luca – rel. Consigliere –

Dott. OLIVA Stefano – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 36800/2018 proposto da:

COMUNITA’ DI *****, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA MICHELE PIRONTI, 34, presso lo studio dell’avvocato MARIA LETIZIA VIOLA, rappresentata e difesa dall’avvocato ANDREA MUSSONI;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI BORGHI, elettivamente domiciliato in Cesena (FC), piazza Almerici n. 4, presso lo studio dell’avv.to ROMINA MAGNANI, che lo rappreseenta e difende;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 396/2018 del TRIBUNALE di FORLI’, depositata il 14/05/2018;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 22/09/2021 dal Consigliere Dott. LUCA VARRONE.

FATTI DI CAUSA

1. La Comunità di ***** proponeva opposizione dinanzi al giudice di pace di Forlì avverso i provvedimenti amministrativi con i quali era stata contestata la violazione della L.R. n. 2 del 2003, art. 35, comma 6 e art. 39, L. n. 689 del 1981, artt. 3 e 14.

Il corpo intercomunale di polizia municipale Comunità Montana Unione dei Comuni dell’Appennino cesenate aveva, infatti, elevato un verbale di accertamento nei confronti della comunità residenziale educativa per minori ***** contestando la presenza in esubero di minori rispetto alla capacità ricettiva consentita dalla struttura: nel primo caso erano stati contati 12 minori a fronte di una capacità ricettiva di otto minori + 2 ospiti; in un altro caso la presenza di 13 minori; in un altro caso la presenza di 12. Di conseguenza il Comune di Borghi aveva emesso tre ordinanze ingiunzione rispettivamente nn. 8, 9 e 10 del 2014, con le quali aveva ingiunto il complessivo pagamento di Euro 14.020 a danno di M.M. in qualità di legale rappresentante della comunità di *****.

2. Il giudice di pace di Forlì rigettava l’opposizione.

3. La Comunità di ***** impugnava la sentenza del giudice di pace, rilevando la violazione dell’art. 112 c.p.c., art. 132 c.p.c., comma 2, n. 4, la violazione della L.R. Emilia-Romagna n. 2 del 2003, art. 36, la violazione degli artt. 115 e 116 c.p.c., oltre che della L. n. 689 del 1981, art. 3, per travisamento della prova testimoniale, errata valutazione delle risultanze probatorie, eccesso di potere e violazione della L.R. n. 2 del 2003, art. 39, comma 2.

4. Il Tribunale di Forlì rigettava l’impugnazione. In primo luogo, il giudice del gravame evidenziava l’infondatezza della censura di violazione dell’art. 112 c.p.c., in quanto il giudice di primo grado aveva dato una risposta sufficientemente esaustiva rispetto all’oggetto della domanda, senza alcuna violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Anche la motivazione era sufficiente a spiegare i motivi di fatto E di diritto della decisione di rigetto. Quanto alla violazione della L.R. n. 2 del 2003, art. 36, il Tribunale evidenziava che la polizia municipale aveva agito come polizia amministrativa. L’organo accertatore aveva semplicemente verificato e riferito in ordine alla capienza della struttura; tale attività di accertamento era devoluta alla polizia amministrativa nella specifica funzione da questa esercitata. Doveva ritenersi inconferente, pertanto, il richiamo alla normativa regionale e, peraltro, dell’art. 35, comma 4, richiamato della L.R. n. 2 del 2003, art. 36, concernente la vigilanza sui servizi e le strutture socioassistenziali e sociosanitarie l’attribuiva ai comuni che la esercitavano non soltanto avvalendosi dei servizi dell’azienda unitaria sanitaria locale.

Quanto alla censura relativa alla prova, il Tribunale evidenziava che il giudice aveva espressamente limitato l’ordinanza istruttoria di ammissione dei testimoni ad un teste per parte e dalle testimonianze assunte risultava confermato il superamento della capacità ricettiva consentita. Sussistevano, pertanto, i presupposti della colpa e nella specie addirittura del dolo. Non vi era alcuna violazione dell’art. 39, della più volte citata L.R. n. 2 del 2003.

5. La Comunità di ***** ha proposto ricorso per cassazione avverso la suddetta sentenza sulla base di 3 motivi.

6. Il Comune di Borghi si è costituito con controricorso.

7. La ricorrente con memoria depositata in prossimità dell’udienza ha insistito nella richiesta di accoglimento del ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il primo motivo di ricorso è così rubricato: violazione della L.R. n. 2 del 2003, art. 36.

A parere della ricorrente il Comune doveva necessariamente avvalersi, ai fini dell’accertamento e della vigilanza sui servizi e sulle strutture socioassistenziali e sociosanitarie, dell’organismo tecnico di cui alla L.R. n. 2 del 2003, art. 35. Sarebbe, dunque, evidente la violazione del criterio di competenza, in quanto l’accertamento propedeutico all’emanazione dei verbali non è stato eseguito in base alle prescrizioni e alle modalità stabilite dalla citata legge regionale ma dal corpo di polizia municipale. In sede di deposizione testimoniale l’agente di polizia municipale A. ha riferito che le ispezioni presso la comunità erano state disposte su ordine del procuratore della Repubblica presso il tribunale dei minorenni. Pertanto, l’ispezione straordinaria regolata dalla L. n. 184 del 1983, art. 9, oltre ad avere tutt’altra finalità non contempla alcun organismo tecnico del tipo di quello previsto dal citato art. 35 della Legge Regionale. Pertanto, gli atti compiuti sarebbero viziati dalla violazione del criterio di competenza da cui deriverebbe per il principio dell’illegittimità derivata l’invalidità delle ordinanze impugnate.

1.2 Il primo motivo di ricorso è infondato.

L’art. 36, invocato dal ricorrente non implica una competenza esclusiva dell’organismo tecnico di cui alla L.R. n. 2 del 2003, art. 35, comma 4.

Il Tribunale ha correttamente evidenziato che la polizia municipale aveva agito come polizia amministrativa. L’organo accertatore aveva semplicemente verificato e riferito in ordine alla capienza della struttura. Tale attività di accertamento era devoluta alla polizia amministrativa nella specifica funzione da questa esercitata. Infatti, come riportato dalla stessa ricorrente, della L. n. 184 del 1983, art. 9, comma 3, prevede che il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni possa procedere a ispezioni straordinarie in ogni tempo presso gli istituti di assistenza pubblici o privati e in occasione di tale attività la polizia municipale ha accertato il superamento del limite di capienza massima della struttura, comunicandolo doverosamente all’organo amministrativo competente.

2. Il secondo motivo di ricorso è così rubricato: violazione e falsa applicazione degli artt. 115 e 116 c.p.c., violazione della L. n. 689 del 1981, art. 3, travisamento della prova testimoniale, errata valutazione delle risultanze probatorie, palese difformità tra i risultati derivanti dal panorama probatorio e quelli che il giudice ne ha tratto.

La ricorrente evidenzia che le circostanze nelle quali è stato riscontrato un numero di ospiti superiore a quello della capacità autorizzata erano emergenziali, trattandosi di minori aventi necessità di immediata tutela. Si trattava, infatti, di casi nei quali si era verificata la mancanza di posti letto presso la struttura destinataria del trasferimento del minore o di proroga della misura della messa prova disposta dal Tribunale con l’inevitabile protrarsi di qualche giorno della permanenza del minore presso la struttura, in concomitanza con l’arrivo di altri ospiti. Ciò era avvenuto sia il 30 luglio 2013 sia il 3 dicembre 2013, pertanto nessuna responsabilità avrebbe dovuto essere imputata alla comunità di ***** per le situazioni di sovrannumero accertate che sarebbero state solo ed esclusivamente conseguenza di eccezionali richieste di accoglienza formulate senza preavviso, in quanto riguardanti disagi minorili di estrema gravità o imprevedibili proroghe come per la misura di messa alla prova disposta dal Tribunale dei minorenni o, infine, imputabili ai ritardi da parte delle stesse autorità competenti a dar seguito alle richieste di trasferimento tipo servizi sociali.

Doveva pertanto riconoscersi la mancanza di dolo o colpa in capo alla comunità.

3. Il terzo motivo di ricorso è così rubricato: violazione di legge per violazione della L.R. n. 2 del 2003, art. 39, comma 2.

La censura attiene alla terza ordinanza ingiunzione che seguiva al verbale di accertamento conseguente alla diffida del 9 ottobre 2013 con contestuale ordine di rientrare nei limiti di capacità ricettiva indicati nelle rispettive autorizzazioni comunali entro non oltre il 31 ottobre 2013. Pertanto, invece di un autonomo accertamento, l’amministrazione avrebbe dovuto verificare l’esecuzione di quanto oggetto dell’atto di diffida e, in caso di violazione, procedere con la sanzione ai sensi della direttiva regionale n. 1904 del 2011. Pertanto, l’ordinanza ingiunzione n. 10 del 2014 sarebbe illegittima.

4. Il secondo motivo di ricorso è fondato e il suo accoglimento determina l’assorbimento del terzo.

La Comunità ricorrente ha richiesto l’annullamento dell’ordinanza-ingiunzione in sede di merito tra l’altro anche per l’assunta insussistenza dell’elemento soggettivo che avrebbe dovuto necessariamente accompagnare la condotta materiale dell’infrazione addebitatale. Il Tribunale ha rigettato il motivo e ha ritenuto sussistente l’elemento soggettivo dell’illecito in quanto, nonostante lo spirito assistenzialistico e le dedotte buone intenzioni rappresentate dalla Comunità, in ogni caso vi era la consapevolezza di violare la norma precettiva, tanto che la reiterazione della condotta era addirittura indice di dolo.

L’interpretazione della L. n. 689 del 1981, art. 3, effettuata dal Tribunale di Forlì non è conforme alla giurisprudenza consolidata di questa Corte sulla buona fede nelle sanzioni amministrative. Si e’, infatti, affermato che: “In tema di sanzioni amministrative, ai sensi della L. n. 689 del 1981, art. 3, per le violazioni colpite da sanzione amministrativa è necessaria e al tempo stesso sufficiente la coscienza e volontà della condotta attiva o omissiva, senza che occorra la concreta dimostrazione del dolo o della colpa, giacché la norma pone una presunzione di colpa in ordine al fatto vietato a carico di colui che lo abbia commesso, riservando poi a questi l’onere di provare di aver agito senza colpa. Ne deriva che l’esimente della buona fede, applicabile anche all’illecito amministrativo disciplinato dalla L. n. 689 del 1981, rileva come causa di esclusione della responsabilità amministrativa al pari di quanto avviene per la responsabilità penale, in materia di contravvenzioni – solo quando sussistano elementi positivi idonei a ingenerare nell’autore della violazione il convincimento della liceità della sua condotta e risulti che il trasgressore abbia fatto tutto quanto possibile per conformarsi al precetto di legge, onde nessun rimprovero possa essergli mosso (Sez. 2, Sent. n. 13610 del 2007).

La motivazione del Tribunale non dà conto delle difese della Comunità, ritenendo invece sufficiente la consapevolezza dell’illiceità della condotta emergente dall’aver ospitato un numero di minori superiore a quello consentito. Una tale interpretazione dell’elemento soggettivo, per quanto si è detto, è erronea, dovendosi necessariamente tener conto, anche al solo fine di escluderne la rilevanza, delle ragioni dedotte dalla Comunità per giustificare la presenza di un numero di minori superiore alla capienza massima.

Il Tribunale, dunque, avrebbe dovuto valutare se la condotta della Comunità fosse tale da giustificare l’applicazione dell’esimente della buona fede – secondo l’interpretazione della L. n. 689 del 1981, art. 3, sopra indicata – tenuto conto anche della particolare situazione dei minorenni e della necessità di assicurare la loro accoglienza o il loro affidamento e dell’impossibilità per la Comunità di rifiutarne l’ospitalità con il rischio di ben più gravi conseguenze, sicché l’aver escluso a priori la convinzione personale circa la legittimità della condotta viola della L. n. 689 del 1981, art. 3. Spetterà al Tribunale in diversa composizione valutare la sussistenza o meno di tale situazione soggettiva.

5. La Corte accoglie il secondo motivo di ricorso, rigetta il primo e dichiara assorbito il terzo, cassa e rinvia al Tribunale di Forlì in diversa composizione che deciderà anche sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il secondo motivo di ricorso, rigetta il primo e dichiara assorbito il terzo, cassa e rinvia al Tribunale di Forlì in diversa composizione che deciderà anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Seconda Civile, il 22 settembre 2021.

Depositato in Cancelleria il 21 dicembre 2021