Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Ordinanza n.41308 del 22/12/2021
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. AMENDOLA Adelaide – Primo Presidente Sezione f.f. –
Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente Sez. –
Dott. SESTINI Danilo – Consigliere –
Dott. NAPOLITANO Lucio – Consigliere –
Dott. FERRO Massimo – rel. Consigliere –
Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere –
Dott. DI MARZIO Mauro – Consigliere –
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –
Dott. CONSENTINO Antonello – Consigliere –
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso n. 27067/2020 proposto da:
D.N.R., rappr. e dif. dagli avv. Antonio Prade, Carola Pagliarin, e Andrea Manzi, andreamanzi.ordineavvocatiroma.org, elett. dom. presso lo studio del terzo Roma, via F. Confalonieri n. 5 come da procura in calce all’atto;
– ricorrente –
contro
PROCURATORE GENERALE CORTE DEI CONTI, rappresentante il Pubblico Ministero presso la Corte dei Conti, domiciliato in Roma, via Baiamonti n. 25;
– controricorrente –
V.A., + ALTRI OMESSI;
– intimati –
nonché sul ricorso successivo proposto da:
V.A., + ALTRI OMESSI, rappr. e dif. dagli avv. Mario Bertolissi, e Andrea Manzi, andreamanzi.ordineavvocatiroma.org, elett. dom. presso lo studio del secondo in Roma, via F.Confalonieri n. 5 come da procura in calce all’atto;
contro
PROCURATORE GENERALE CORTE DEI CONTI, rappresentante il Pubblico Ministero presso la Corte dei Conti, domiciliato in Roma, via Baiamonti n. 25;
– controricorrente –
M.A., + ALTRI OMESSI;
– intimati –
per la cassazione della sentenza Corte dei Conti, Sezione II centrale d’appello, 4.5.2020, n. 101/2020;
udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 14 dicembre 2021 dal consigliere relatore Dott. Massimo Ferro ai sensi del D.L. 28 ottobre 2020, n. 137, art. 23, comma 8 bis, conv. in L. 18 dicembre 2020, n. 176;
viste le memorie delle parti nell’interesse di D.N., V., C..
FATTI DI CAUSA
1. D.N.R., con primo ricorso e V.A., + ALTRI OMESSI;
2. ha premesso la sentenza impugnata che: a) il P.G. contabile veneto aveva agito per danno erariale di Euro 589.954,05 della ULSS evocando in giudizio le parti in epigrafe, dopo aver prospettato, per titoli differenziati di direzione del servizio e di funzioni di controllo sindacale pro tempore, un “anomalo sconto” (del 65%) che sarebbe stato praticato dalla citata amministrazione (ULSS n. ***** Belluno ed in suo danno) a favore dell’istituto Codivilla-Putti s.r.l. di *****, per le prestazioni erogate dalla prima al secondo, rispetto alla remunerazione fissata nel nomenclatore regionale per la medicina di laboratorio; b) l’esorbitanza dalle tariffe così stabilite risultava oggetto di segnalazione – in verbale 16.1.2012, n. 16 – del collegio sindacale della ULSS, con riguardo ad una convenzione di Delib. 22 gennaio 2004, n. 94 (successivamente prorogata per semestri e anni sino a fine 2012) emergendo un danno risarcibile computato al 49% (del non retribuito 65%) del costo della tariffa applicabile, cioè pari alla quota di partecipazione dell’istituto, socio privato nel capitale sociale, così considerando il principio della compensazione con la finanza allargata (essendo ULSS socia per il restante 51% dell’istituto); c) il primo giudice ha disatteso le eccezioni di carenza di giurisdizione (per supposta insidacabilità delle scelte discrezionali di opportunità-merito della ULSS), integrazione del contraddittorio (a compagnie assicurative dei convenuti), nullità della citazione per indeterminatezza dell’oggetto, prescrizione del credito erariale (fatta invece decorrere dagli ordini di pagamento e reversali d’incasso, con la fattura più datata del 21.12.2007), mentre ha rigettato la domanda per difetto di concreto danno patrimoniale, nessun addebito potendo essere imputato in relazione ad una “forma di sperimentazione gestionale, debitamente autorizzata dalla regione, cui era riservata la competenza esclusiva di programmazione e approvazione degli obiettivi specifici da realizzare”; d) nell’appello, la P.G. regionale assumeva che le cd. attività preanalitiche e postanalitiche svolte nell’istituto già trovavano retribuzione nei DRG (Diagnosis related groups) definenti (per la regione sin dal 1993) il sistema tariffario di remunerazione delle prestazioni di ricovero ospedaliero, in conformità alla disciplina statale dei D.Lgs. n. 502 del 1992 e D.Lgs. n. 229 del 1999, non derogabile a livello regionale, per cui la contestata convenzione si sarebbe risolta nell’introduzione aggiuntiva di costi occulti a carico del SSN, a copertura della minor remunerazione della struttura convenzionata (perché commisurati a percentuali del fatturato del laboratorio e non al regime di copertura integrale prevista); e) la ritenuta remunerazione già inclusa secondo i DRG confliggeva altresì, per l’appellante, con l’affermazione di pretesa vantaggiosità comunque invocata per l’amministrazione, ove avesse compartecipato in passivo per garantire un servizio pubblico essenziale, tanto più che il sostegno economico contestato di fatto refluiva in sostanziale aiuto contra legem (anche ai sensi della L. n. 241 del 1990, art. 12); f) in via di appello incidentale V., A. e C. hanno riproposto le eccezioni di insindacabilità della scelta discrezionale (regolativa di rapporti economici convenuti per la sperimentazione gestionale, e così anche De Nes), nonché la prescrizione del danno contestato (iniziata nel decorso dalla data di delibera della rinuncia della ULSS al citato 65%);
3. la corte ha ritenuto, sui motivi d’appello del P.G. regionale e per quanto qui d’interesse, riuniti al primo gli appelli incidentali, che: a) la L. n. 241 del 1990, permette, in sede giurisdizionale, un controllo di ragionevolezza delle scelte operate dalla PA allo scopo di evitarne la deviazione dai fini istituzionali, da perseguire nel quadro complessivo della finanza pubblica cui il giudizio contabile è orientato, così dando corso alla verifica di legittimità dell’attività amministrativa, nello scrutinio di adeguatezza degli strumenti utilizzati con impiego di risorse pubbliche e valutando il rapporto fra obiettivi conseguiti e costi; b) l’appartenenza del contenuto della convenzione ad una forma di sperimentazione gestionale assentita dal legislatore (nazionale e regionale) non poteva escludere un sindacato contabile sul rispetto dei vincoli normativi della relativa attivazione e conduzione, in particolare l’abbattimento tariffario praticato con la convenzione e dei parametri minimi di economicità ed efficacia, con concretizzazione del danno – anche ai fini prescrizionali – al momento in cui le citate maggiori risorse – difettando una deroga di applicazione integrale del nomenclatore regionale, richiamato dal contratto di servizio – sarebbero dovute entrare nelle casse dell’ente pubblico, che ne era stato invece così depauperato; c) nella vicenda, risultavano violati proprio i parametri normativi prescriventi, pur nella possibilità di associare dei soggetti privati nella gestione dei servizi sanitari, il contenimento dei costi pubblici e il miglioramento dell’efficienza ed economicità del welfare, pregiudicati dalla “rinuncia” della ULSS ad incamerare la tariffa integrale corrispondente e dalla serie di perdite contabili (dal 2007 al 2010) del soggetto in tal modo partecipato dalla ULSS stessa, fino a giustificarne poi lo scioglimento della gestione ed un regime transitorio monitorato ed infine il superamento della sperimentazione; d) le attività di laboratorio e analisi rese ai ricoverati presso l’istituto Codivilla risultavano già per intero remunerate da parte del S.S.R. veneto attraverso i citati DRG, con copertura dei costi, senza esclusione alcuna, conseguendone la irragionevolezza della retrocessione alla ULSS, per i ricoveri, del solo 35% del tariffario del nomenclatore e la mancata prova, da parte dei convenuti, della congruità di tale abbattimento, anche tenuto conto dell’accessorietà delle attività cd. analitica di laboratorio svolte nell’Istituto con personale proprio e dell’assenza di provati vantaggi per la PA; e) conclusivamente era accertata la responsabilità di V., A., C. e D.N. a titolo di colpa grave secondo distinte quote;
4. con i ricorsi si chiede dichiararsi la non spettanza della giurisdizione al giudice contabile, in annullamento della sentenza impugnata; resiste con controricorsi il Procuratore generale della Corte dei conti chiedendone la pronuncia di inammissibilità; i ricorsi sono stati avviati alla trattazione camerale ex art. 380-bis.1 c.p.c.; hanno depositato memoria i ricorrenti.
RAGIONI DELLA DECISIONE
Considerato che:
1. nel motivo si contesta, in ognuno dei ricorsi, l’affermata giurisdizione contabile, avendo la sentenza impugnata, in violazione dell’art. 111 Cost., comma 8, art. 362 c.p.c. e art. 207 cod. giust. cont., ecceduto nell’esercizio del potere giurisdizionale, sindacando nel merito una scelta propria della discrezionalità dell’amministrazione; l’esorbitanza dal dovuto controllo esterno di ragionevolezza avrebbe così apprezzato ed invece, nel merito, la sperimentazione gestionale, prevista in materia sanitaria dalla normativa statale (D.Lgs. n. 205 del 1992, art. 9 bis), recepita nella L.R. Veneto n. 5 del 1996, art. 25, ed infine attuata attraverso la scelta organizzativa di far partecipare la ULSS al capitale di una costituita società per la gestione dell’istituto sanitario, in punto di attività di medicina di laboratorio e di stipulare la contestata convenzione;
2. i ricorsi, riuniti in trattazione, sono inammissibili; come queste Sezioni Unite hanno già avuto modo di affermare (v., Cass. s.u. 29082/2019, 7839/2020, 22811/2020, 2157/2021, 10245/2021, 30112/2021), l’eccesso di potere denunciabile con ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione (che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale) o di difetto relativo di giurisdizione (riscontrabile quando detto giudice abbia violato i limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici);
3. nella fattispecie, non è in primo luogo di ostacolo a conoscere l’azione di responsabilità contabile da parte della Corte dei conti la configurazione in sé del rapporto tra ULSS e istituto sanitario (partecipato maggioritariamente dalla prima e presso il quale la ULSS stessa sosteneva parte delle prestazioni di analisi di laboratorio per ricovero) all’interno della sperimentazione gestionale disegnata, per eventuali nuovi programmi di collaborazione fra il Servizio sanitario nazionale e soggetti privati, dal D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 9 bis; la prospettazione del danno e, a monte, del titolo della responsabilità, poggia infatti, secondo la ricostruzione del giudice contabile, nella alterazione in pejus, senza alcuna base normativa di giustificazione, del sistema di recupero dei costi, che una specifica convenzione tra i due soggetti prevedeva nella misura inferiore del 65% rispetto a quelli invece da applicarsi, secondo le stesse deliberazioni di giunta regionale e in generale, in base ai DRG (Diagnosis related groups);
4. la interpretazione del sistema tariffario di riferimento, secondo la ricostruzione operata in sentenza, recepisce invero la regola di disciplina sanitaria per cui i criteri di determinazione delle tariffe, a livello nazionale come regionale, sono definiti per legge e impongono tanto il legame delle tariffe con i costi per produrre le prestazioni secondo modalità efficienti ed appropriate, quanto il rispetto dei vincoli dettati dai livelli di finanziamento complessivo del SSN; nella pronuncia del giudice contabile, dunque, non ricorre alcun esibito sindacato sulla scelta, discrezionale, di sperimentare attraverso l’ingresso in capitale del socio pubblico la erogazione di servizi di laboratorio affidandoli al citato istituto e contestualmente erogando una parte di essi direttamente presso la società appositamente costituita; la responsabilità è stata invece e piuttosto individuata, inscindibilmente, nella violazione, oltre che del predetto sistema di remunerazione dei DRG (con il nomenclatore tariffario fissato da Circolare del Ministero della Sanità), dei criteri di economicità ed efficacia dell’azione amministrativa avendo essa, senza benefici diversi e non perseguendo l’obiettivo socio-sanitario in ragionevole congruità rispetto ai costi sostenuti, permesso che la convenzione operasse da titolo recuperatorio dei costi del servizio invece diretto svolto da ULSS nell’istituto ma con remunerazione inferiore a quella valevole, in generale, per le stesse prestazioni in ambito regionale; tale riduzione, in assenza di contrarie previsioni di possibile deroga e con effetto diretto di devalorizzazione della stessa partecipazione al predetto capitale sociale, si sarebbe pertanto tradotta nel pregiudizio ascritto ad incolpazione, tra gli altri, dei ricorrenti;
5. la sentenza, infatti, intesta la responsabilità alla violazione della L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 12, per il quale la concessione di sovvenzioni o altre forme di vantaggio a persone ed enti resta subordinata alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi; la citata norma statale del 1992, a sua volta disciplinante le gestioni sperimentali, secondo il giudice contabile non soccorrerebbe al riguardo, limitandosi a prevedere date modalità organizzative; ma neanche e a maggior ragione la disciplina regionale veneta, secondo l’invocato della L. 3 febbraio 1996, n. 5, art. 5, costituirebbe fonte regolatrice del contestato “sconto tariffario”, essa limitandosi, nella ricerca di più efficienti modelli di governo per l’uso delle risorse finalizzate a raggiungere gli obiettivi prefissati nell’organizzazione socio-sanitaria (comma 1) a rimandare a singoli provvedimenti giuntali la delimitazione di ambiti e le aree territoriali interessate, nonché la fissazione degli obiettivi da perseguire, l’assetto strutturale e tecnico funzionale dei servizi, la durata della sperimentazione e le modalità di verifica dei risultati (comma 2);
6. per un verso, dunque, occorre ribadire che il ricorso per cassazione contro la decisione della Corte dei conti, consentito soltanto per motivi inerenti alla giurisdizione, implica che il controllo della S.C. è circoscritto all’osservanza dei meri limiti esterni della giurisdizione, “non estendendosi ad asserite violazioni di legge sostanziale o processuale concernenti il modo d’esercizio della giurisdizione speciale” (Cass. s.u. 12497/2017); così che, sulla scia di Corte Cost. n. 6 del 2018, si deve affermare che, “nell’assetto pluralistico delle giurisdizioni” in coerenza con la “unità non organica, ma funzionale di giurisdizione, che non esclude, anzi implica, una divisione dei vari ordini di giudici in sistemi diversi… autonomi, ognuno dei quali fa parte a sé” l’accertamento in ordine ad errores in procedendo o, come emerge dalla prospettazione in esame, ad errores in iudicando, rientra nell’ambito del sindacato afferente i limiti interni della giurisdizione (da ultimo, Cass. s.u. 32202/2021), trattandosi di violazioni endoprocessuali rilevabili in ogni tipo di giudizio e non inerenti all’essenza della giurisdizione o allo sconfinamento dai limiti esterni di essa, ma solo al modo in cui è stata esercitata; invero queste Sezioni Unite hanno precisato che i citati possibili errori “esorbitano dai confini dell’astratta valutazione di sussistenza degli indici definitori della materia ed investono l’accertamento della fondatezza o meno della domanda” (Cass. s.u. 22753/2018);
7. va pertanto data continuità al principio per cui nei giudizi di responsabilità amministrativa, “la Corte dei conti può valutare, da un lato, se gli strumenti scelti dagli amministratori pubblici siano adeguati – anche con riguardo al rapporto tra gli obiettivi conseguiti e i costi sostenuti – oppure esorbitanti ed estranei rispetto al fine pubblico da perseguire e, dall’altro, se nell’agire amministrativo gli amministratori stessi abbiano rispettato i principi di legalità, di economicità, di efficacia e di buon andamento, i quali assumono rilevanza sul piano della legittimità e non della mera opportunità dell’azione amministrativa” (Cass. s.u. 8848/2020), essendo stati via via affinati quali precipitato interpretativo del più generale principio normativo di cui all’art. 97 Cost., comma 2;
8. come anche precisato da Cass. s.u. 22811/2020, la stessa compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici dell’ente, che devono essere ispirati ai criteri di economicità ed efficacia, della L. 7 agosto 1990, n. 241, ex art. 1, fa sì che essi, per la citata rilevanza, “consentono, in sede giurisdizionale, un controllo di ragionevolezza sulle scelte della pubblica amministrazione, onde evitare la deviazione di queste ultime dai fini istituzionali dell’ente e permettere la verifica della completezza dell’istruttoria, della non arbitrarietà e proporzionalità nella ponderazione e scelta degli interessi, nonché della logicità ed adeguatezza della decisione finale rispetto allo scopo da raggiungere”; ne consegue che non sussiste allora la dedotta violazione dei limiti esterni della giurisdizione contabile, né di quelli relativi alla riserva di amministrazione, nella pronuncia con cui la Corte dei conti abbia riconosciuto la responsabilità per avere il soggetto, investito della pubblica funzione, contribuito a determinare a condizioni diseconomiche l’importo di un accordo volto alla definizione dei rapporti con un terzo;
9. non contestato il rapporto di servizio in relazione alle risorse pubbliche gestite (Cass. s.u. 473/2015), trova perciò applicazione in continuità il principio per cui la giurisdizione della Corte dei conti sussiste allorché “il rimprovero mosso agli incolpati concerne l’omessa attivazione dei poteri loro attribuiti dalla legge al fine di evitare o contenere il danno provocato al pubblico erario” (Cass. s.u. 10741/2021), poteri esercitati, secondo la sentenza impugnata, nella stipulazione di una convenzione retrocedente alla ULSS la corresponsione dei costi di erogazione dei servizi di laboratorio, erogati direttamente dal servizio sanitario pubblico nell’ambito della organizzazione di un istituto convenzionato, organizzato in comune ma distinta società, senza il rispetto delle tariffe pubblicistiche previste in generale per la rimunerazione di tali costi;
il ricorso va conclusivamente dichiarato inammissibile; ricorrono i presupposti processuali per dare atto – ai sensi della L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, che ha aggiunto del Testo Unico di cui al D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto (Cass. s.u. 4315/2020); non v’e’ luogo a provvedere sulle spese, in ragione della qualità di parte solo in senso formale del Procura generale presso la Corte dei conti.
P.Q.M.
la Corte dichiara inammissibili i ricorsi; ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, ove dovuto.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 14 dicembre 2021.
Depositato in Cancelleria il 22 dicembre 2021