Corte di Cassazione, sez. I Civile, Ordinanza Interlocutoria n.41987 del 30/12/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CAMPANILE Pietro – Presidente –

Dott. TRICOMI Laura – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere –

Dott. SCALIA Laura – Consigliere –

Dott. CARADONNA Lunella – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso n. 11949/2016 proposto da:

ACEA s.p.a., non in proprio, ma nella qualità di mandataria di ACEA Distribuzione s.p.a. – Gruppo ACEA s.p.a., nella persona del legale rappresentante pro tempore, rappresenta e difesa, in virtù di procura in calce al ricorso per cassazione, dall’Avv. Gioia Vaccari, ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, Viale Gioacchino Rossini, n. 18.

– ricorrente –

contro

Roma Capitale, nella persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Luigi D’Ottavi, in virtù di procura speciale a margine del controricorso.

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte d’appello di ROMA, n. 2548/2015, pubblicata il 23 aprile 2015;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 24 novembre 2021 dal Consigliere Dott. Lunella Caradonna.

RILEVATO

Che:

1. Con sentenza del 23 aprile 2015, la Corte d’appello di Roma ha rigettato l’appello proposto dalla società Acea s.p.a., avverso la sentenza del Tribunale di Roma, n. 7133/2009, del 31 marzo 2009, e ha dichiarato inammissibile la domanda di condanna spiegata dal Comune di Roma nei confronti della società appellante.

2. La Corte d’appello ha evidenziato la correttezza dell’affermazione del primo giudice sull’applicabilità ratione temporis del Regolamento comunale approvato con deliberazione n. 56/2002, avuto riguardo al tempo dell’inadempimento dell’Acea e che tale decisione non era stata oggetto di censura, sicché nessun rilievo rivestiva la circostanza che il Comune avesse ritenuto di applicare le penali nel minore importo previsto dal successivo Regolamento del 2005.

3. I giudici di secondo grado, condividendo il ragionamento del primo giudice, hanno, inoltre, affermato che la questione della mancanza in capo al Comune del potere di pretendere prestazioni patrimoniali non previste da una fonte normativa di rango legislativo era stata superata dal Tribunale all’esito dell’inquadramento in ambito civilistico delle penali previste dal Regolamento e che la penale, per le sue funzioni risarcitorie e sanzionatorie, non poteva essere imposta dal provvedimento autoritativo dall’Amministrazione, in presenza della riserva di lege contenuta nella L. n. 689 del 1981, art. 1, comma 1; che l’Acea aveva sottoscritto l’istanza dichiarando di accettare le condizioni e gli obblighi prescritti dal Regolamento cavi e specificamente la previsione dell’applicabilità della penale in caso di ritardata consegna dell’area di cantiere, con conseguente rilevanza della volontà delle parti diretta a porre in essere un accordo dotato di propria autonomia rispetto agli atti amministrativi; che era, di conseguenza, assorbita la questione concernente l’esistenza di una pregiudiziale amministrativa e l’asserita esigenza di disapplicazione delle norme regolamentari; che, in ogni caso, era inammissibile il capo di censura per difetto di specificità ex art. 342 c.p.c., non avendo la Acea svolto alcuna precisa argomentazione diretta ad incrinare il fondamento della ritenuta natura convenzionale della clausola.

4. La società ACEA s.p.a., nella qualità di mandataria di ACEA Distribuzione s.p.a. – Gruppo ACEA s.p.a., avverso la sentenza impugnata, ha proposto ricorso per cassazione affidato a due motivi.

5. Roma Capitale ha depositato controricorso.

6. Entrambe le parti hanno depositato memoria.

CONSIDERATO

Che:

1. Con il primo motivo si lamenta l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, avendo ritenuto la Corte d’appello che la società Acea non avesse interesse al motivo di impugnazione riguardante l’omessa pronuncia da parte del giudice di primo grado sulla controversia e sul fatto che il giudice non avesse deciso sulla domanda così come proposta; che era stato dedotto che l’art. 26 bis del Regolamento di cui alla Delib. n. 260 del 2005 (in aggiunta alle sanzioni pecuniarie di cui all’art. 26), così come le precedenti “penali civilistiche” di cui all’art. 26 del Regolamento previgente n. 56/2002, erano in contrasto con del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 7 bis, introdotto dalla L. n. 3 del 2003, che aveva previsto, per le violazioni ai regolamenti comunali, l’irrogazione di sanzioni amministrative e non di penali, come, invece, avevano disposto le norme regolamentari richiamate; la Corte d’appello non aveva tenuto conto della circostanza che le penali erano previste nell’atto amministrativo generale, al quale era stata data applicazione in sede di determinazioni dirigenziali e che non vi era stato alcun accordo tra le parti; che il D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 7 bis, collegava le violazioni ai regolamenti comunali alla sanzione amministrativa da 25 a 500 Euro e che, in applicazione del principio di legalità sancito dalla L. n. 689 del 1981, art. 1, non era possibile inserire una clausola penale in un regolamento comunale, perché in tal modo veniva ad essere inserita uno strumento di tutela civilistica in un precetto alla cui violazione conseguiva l’irrogazione di una sanzione pecuniaria; la Corte d’appello non aveva neppure tenuto conto che era intervenuta la decisione del TAR Lazio n. 3161/2011 (depositata con la comparsa conclusionale nel fascicolo di appello) che aveva annullato l’art. 26 bis del Regolamento di cui alla Delib. n. 260 del 2005 (e della Delib. n. 56 del 2002, art. 26), perché erano state introdotte, mediante la definizione di penale, sostanziali sanzioni non previste dal D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 7 bis.

2. Con il secondo motivo si lamenta la violazione dell’art. 1382 c.c., e dei principi normativi in materia di autonomia delle parti contrattuali, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, in quanto la Corte di appello aveva ritenuto, errando, che fosse intervenuto un accordo delle parti, dalla sottoscrizione apposta da Acea e dalla dichiarazione di accettazione delle condizioni e degli obblighi prescritti dal Regolamento cavi e, in particolare, la previsione concernente l’applicabilità della penale in caso di tardiva riconsegna dell’area di cantiere (in realtà, ritardo nella ultimazione dei lavori come si deduceva dalle 21 determinazioni irrogative di sanzioni, prodotte nel giudizio di primo grado); che non vi era stata alcuna libera determinazione delle parti e che la penale, presente in un provvedimento di autorizzazione/concessione, aveva natura sanzionatoria, come affermato anche dal giudice amministrativo; che, nel caso in esame, si era in presenza di penali da ritardata ultimazione di lavori stabilite unilateralmente dalla pubblica amministrazione che incidevano sulla sfera di autonomia dei soggetti, che, per espletare un pubblico servizio, non potevano fare altro che sottostare alle pretesa dell’amministrazione.

3. Deve premettersi che questa Corte, con ordinanza interlocutoria 19 febbraio 2021, n. 24704, ha rimesso gli atti al Primo Presidente, ai sensi dell’art. 374 c.p.c., commi 2 e 9, al fine di valutare l’opportunità di assegnare alle Sezioni Unite la questione avente ad oggetto “il contrasto sulla individuazione dei principi di diritto applicabili in relazione alla “validità ed efficacia di una convenzione negoziale, accessoria e integrativa rispetto al rapporto di concessione, che si perfezioni mediante l’adesione del concessionario, contenuta nella stessa istanza di concessione, al regolamento comunale che preveda le penalità la cui legittimità è in discussione” e “all’esistenza o meno di vizi nelle modalità di formazione dell’accordo negoziale attinenti non solo alla necessità della mera forma scritta ma anche alla necessità dell’espressione del consenso in un testo del regolamento contrattuale che sia formato e approvato contestualmente dalla parte pubblica e da quella privata”.

La Corte, nell’ordinanza richiamata, ha evidenziato la necessità di esplorare “una possibilità interpretativa che, da un lato, faccia leva sul presupposto della funzionalizzazione all’ordinato svolgimento dei rapporti contrattuali della pubblica amministrazione del requisito necessario della forma scritta (ed eventualmente anche della relativa contestualità) per gli accordi da questa conclusi con i privati e che, dall’altro lato, tenga conto che non è in discussione la possibilità (e, anzi, addirittura l’opportunità) di convenzioni negoziali integrative dei rapporti di concessione per l’adeguato regolamento delle relazioni tra ente pubblico concedente e privato concessionario, per concludere che il suddetto requisito formale possa ritenersi soddisfatto anche in caso di espressa adesione scritta del concessionario alle previsioni di un regolamento dell’ente locale riguardante penali di carattere negoziale, accessorie al rapporto concessorio, considerando tale modalità di stipulazione come non estranea alle previsioni di cui all’art. 17 della Legge di contabilità di Stato, che prendono in considerazione anche le “obbligazioni stese appiedi del capitolato” ovvero derivanti da “atto separato di obbligazione sottoscritto da chi presenta l’offerta””.

4. Va, quindi, disposto il rinvio a nuovo ruolo della decisione delle Sezioni Unite.

P.Q.M.

La Corte rinvia il ricorso a nuovo ruolo in attesa della decisione delle Sezioni Unite.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 24 novembre 2021.

Depositato in Cancelleria il 30 dicembre 2021