Corte di Cassazione, sez. I Civile, Ordinanza n.5346 del 26/02/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TIRELLI Francesco – Presidente –

Dott. MARULLI Marco – Consigliere –

Dott. CAIAZZO Rosario – Consigliere –

Dott. SCALIA Laura – Consigliere –

Dott. CARADONNA Lunella – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso n. 2283/2016 proposto da:

C.G., e C.A., rappresentati e difesi, congiuntamente e disgiuntamente, in aggiunta all’Avv. C.G., giusta procura speciale in calce al ricorso per cassazione (essendo deceduto l’Avv. Luigi Albisinni) dagli Avv.ti Carlo Straulino, e Achille Buonafede, come da procura alle lite in calce alla memoria di nomina di nuovi difensori, ed elettivamente domiciliati presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Federico Cesi, n. 72.

– ricorrenti –

contro

Comune di Portamaggiore, nella persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Ludovica Marchetti, per procura in calce al controricorso, che elegge domicilio in Roma, Viale Mazzini, n. 123, nello studio dell’Avv. Stefania Votano.

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte di appello di BOLOGNA n. 1969/2015, depositata in data 30 novembre 2015, non notificata;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 28/01/2021 dal Consigliere Dott. Lunella Caradonna.

RILEVATO

Che:

1. Il Tribunale di Ferrara, con sentenza depositata il 25 maggio 1998, aveva condannato il Comune di Portomaggiore a pagare a C.A. e C.G. la somma di Lire 68.583.312, con rivalutazione ed interessi, a titolo di conguaglio, per l’esproprio, finalizzato ad adibire l’area a parco pubblico, del terreno di loro proprietà, della superficie di metri quadri 22.131.

2. Proposto appello principale e appello incidentale avverso la superiore sentenza, la Corte di appello di Bologna, con sentenza parziale, aveva rigettato la questione di illegittimità costituzionale della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, sollevata da C.A. e C.G. e aveva disposto la prosecuzione della causa incaricando un consulente tecnico per accertare la natura edificabile o meno dell’area e, con sentenza del 13 maggio 2010, ritenuta la natura non edificabile dall’area, aveva respinto la domanda degli appellanti escludendo, in accoglimento dell’appello incidentale, la rivalutazione monetaria.

3. Avverso detta sentenza C.A. e C.G. proponevano ricorso per cassazione e la Suprema Corte, con ordinanza n. 4160 del 15 marzo 2012, alla luce della sentenza della Corte Costituzionale n. 181/2011, aveva annullato la sentenza impugnata, con rinvio della causa alla Corte di appello per la determinazione del valore dell’area sulla base della documentazione prodotta dalle parti e in applicazione dei principi dettati dal giudice delle leggi.

4. Con la sentenza in questa sede impugnata, la Corte di appello di Bologna ha rigettato le domande attrici e, ritenuta la non edificabilità dell’area in esame, ha rilevato che al momento dell’atto di cessione al Comune, avvenuta in data 30 dicembre 1980, l’area era soggetta a un vincolo conformativo avente efficacia illimitata nel tempo che non ne consentiva l’edificazione e, considerato che si trattava di un bene irripetibile perchè posto all’interno di un contesto cittadino e destinato al completamento del territorio edificato, ha valutato l’area con un valore intermedio tra il valore meramente agricolo e quello di un’area compresa in un comparto edificatorio, quantificandolo, in assenza di altre potenzialità valutabili dedotte dagli attori, nella somma di lire 6.000 al metro quadro con riferimento all’epoca della cessione volontaria.

5. C.A. e C.G. ricorrono per la cassazione della sentenza con atto affidato a quattro motivi.

6. Il Comune di Portomaggiore ha depositato controricorso.

7. Entrambe le parti hanno depositato memorie.

CONSIDERATO

Che:

1. Con il primo motivo, i ricorrenti lamentano la violazione dell’art. 324 c.p.c., in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, per violazione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 343 del 29 aprile 1998 del Tribunale di Ferrara.

Assumono i ricorrenti che si era formato il giudicato sull’edificabilità dell’area che costituiva il presupposto logico giuridico della sentenza del Tribunale che aveva calcolato l’indennità di espropriazione secondo il dettato della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, comma 1 e liquidato il conguaglio, poichè l’appello principale dei C. aveva investito soltanto la determinazione del valore di mercato del bene espropriato e la misura della superficie da detrarre da quella territoriale per soddisfare gli standard urbanistici e il Comune, con l’appello incidentale, aveva chiesto che fosse esclusa la rivalutazione del conguaglio.

1.1 Il motivo è infondato, proprio in ragione del rilievo assunto nella presente vicenda processuale dalla richiamata pronuncia n. 181/2011 della Corte costituzionale, che ha dichiarato l’illegittimità del D.L. n. 333 del 1992, art. 5 bis, comma 4, convertito con modificazioni dalla L. n. 359 del 1992, in combinato disposto con la L. n. 865 del 1971, art. 15, comma 1, secondo periodo e art. 16, commi 5 e 6, nella parte in cui stabiliscono che l’indennità di espropriazione, per le aree agricole ovvero non suscettibili di classificazione edificatoria, è commisurata al valore agricolo medio annualmente calcolato da apposite commissioni provinciali, valore corrispondente al tipo di coltura in atto nell’area da espropriare, ovvero, per il caso di aree incluse in centri abitati, il valore medio della coltura più redditizia tra quelle che, nella regione agraria in cui ricade l’area da espropriare, coprono una superficie superiore al 5 per cento di quella coltivata della regione agraria stessa.

1.2 Questa Corte, infatti, così come del resto affermato in relazione alla declaratoria di incostituzionalità della normativa relativa ai suoli aventi natura edificatoria, ha ritenuto che, in merito all’individuazione del criterio legale di stima, sia in tema di opposizione alla stima dell’indennità di espropriazione, che in tema di risarcimento del danno per occupazione illegittima, non sia concepibile la formazione di un giudicato autonomo, in quanto il bene della vita alla cui attribuzione tende l’opponente alla stima è l’indennità, liquidata nella misura di legge, non già l’indicato criterio legale in sè considerato (Cass., 6 novembre 2017, n. 26291; Cass., 19 marzo 2014, n. 6301; Cass., 21 giugno 2012, n. 10379; Cass., 16 settembre 2011, n. 18963; Cass., 18 marzo 2008, n. 7258).

Anche in questo caso, dunque, posto che si pone il problema dell’efficacia retroattiva della declaratoria di incostituzionalità, deve affermarsi che la pronuncia di illegittimità costituzionale non si applica ai soli rapporti ormai esauriti in modo definitivo, per avvenuta formazione del giudicato o per essersi verificato altro evento cui l’ordinamento collega il consolidamento del rapporto medesimo, ovvero per essersi verificate preclusioni processuali, o decadenze e prescrizioni non direttamente investite, nei loro presupposti normativi, dalla pronuncia d’incostituzionalità (Cass., 18 luglio 2006, n. 16450; Cass., 20 novembre 2012, n. 20381).

1.3 Nessuna di queste ipotesi si è verificata nel caso concreto dato che la sentenza del Tribunale di Ferrara n. 343 del 29 aprile 1998 è stata impugnata dagli stessi ricorrenti chiedendo in via preliminare la rimessione degli atti alla Corte di appello di Bologna per l’illegittimità costituzionale della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis e, nel merito, la determinazione del conguaglio nella misura di lire 250.251.795; mentre il Comune di Portamaggiore aveva proposto appello incidentale quanto alla rivalutazione monetaria e alle spese di lite (pag. 4 della sentenza impugnata).

Ancora, questa Corte, adita dai C., con ordinanza n. 4160 del 15 marzo 2012, aveva evidenziato che con i motivi di impugnazione i ricorrenti avevano lamentato, sotto vari aspetti, l’entità dell’indennità liquidata, calcolata in base alla rigida dicotomia fra aree edificabili ed agricole, e che tale criterio, correttamente applicato all’epoca della decisione, doveva essere riesaminato, alla luce della sentenza n. 181 del 2011 della Corte Costituzionale e dei criteri ivi indicati; aveva disposto, quindi, il rinvio alla Corte di appello di Bologna, in diversa composizione per la determinazione del valore dell’area alla luce della documentazione prodotta dalle parti ed in applicazione dei principi dettati dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 181 del 2011.

In particolare la Corte di legittimità aveva affermato che, al momento dell’atto di cessione al Comune, avvenuto il 30 dicembre 1980, l’area in questione era soggetta ad un vincolo conformativo avente efficacia illimitata nel tempo che non ne consentiva l’edificazione ed aveva annullato la sentenza n. 475/10 per dare applicazione ai principi della sentenza della Corte Costituzionale.

Gli espropriati, quindi, con il motivo di impugnazione riguardante la rideterminazione del conguaglio hanno impedito la definitiva ed immodificabile determinazione dell’indennità, perchè così facendo hanno posto in discussione proprio il criterio legale utilizzato dalla Corte territoriale, tenuto conto che il relativo capo della sentenza riposa sulla premessa dell’applicabilità della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis.

Ed infatti, come già detto, deve ricorrersi al criterio del valore venale anche se l’impugnazione della sentenza di primo grado non abbia riguardato l’individuazione del criterio legale di liquidazione del danno, ma solo la quantificazione del valore del fondo occupato, poichè in ordine all’individuazione del detto criterio non è concepibile la formazione di un giudicato autonomo rispetto a quello sul valore del fondo, dato che il bene della vita cui mira l’impugnante è il risarcimento, da liquidarsi nella misura di legge, non il criterio legale in sè considerato.

2. Con il secondo motivo i ricorrenti lamentano la violazione e/o falsa applicazione della L. n. 2359 del 1865, art. 39, ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, in relazione al disposto della sentenza n. 181/2011 della Corte Costituzionale, avendo errato la Corte a non applicare i coefficienti migliorativi perchè previsti da una legge dichiarata incostituzionale, tenuto conto che la legge era invece vigente alla data della cessione del 30 dicembre 1980 indicata nell’ordinanza come riferimento temporale; che l’area non era gravata da vicoli di inedificabilità e il suo valore di mercato alla data del 30 dicembre 1980 era quello di un’area edificabile in regime di libero mercato.

3. Con il terzo motivo i ricorrenti lamentano la violazione dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, per omessa applicazione del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 32, avendo la Corte di appello ritenuto erroneamente che la variante dell’1 gennaio 1998 del P.R.G. di Portomaggiore aveva apposto sull’area un vincolo di natura conformativa, non preordinato all’esproprio.

3.1 Le esposte doglianze, dirette a censurare la statuizione della Corte territoriale circa la natura espropriativa e non conformativa del vincolo apposto sulle aree di proprietà dei ricorrenti e la determinazione dell’indennità di esproprio, appaiono strettamente connesse e possono essere esaminate unitariamente.

3.2 Le Sezioni Unite di questa Corte, con la sentenza 23 aprile 2001, n. 173, hanno affermato che ai fini indennitari e della previa qualificazione dei suoli espropriati alla stregua delle correlative “possibilità legali” di edificazione al momento dell’apposizione del vincolo preordinato all’espropriazione, ai sensi della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, comma 3, le prescrizioni ed i vincoli stabiliti dagli strumenti urbanistici di secondo livello – influenti di regola su tale qualificazione, per il contenuto conformativo della proprietà che ad essi deriva dalla funzione di definire, per zone, in via astratta e generale, le possibilità edificatorie connesse al diritto dominicale – possono, in via eccezionale, avere viceversa anche portata e contenuto direttamente ablatori (che ne esclude l’incidenza sulla liquidazione dell’indennità) ove si tratti di vincoli particolari, incidenti su beni determinati in funzione di localizzazione dell’opera pubblica, implicante di per sè la necessaria traslazione di quei beni all’ente pubblico.

Anche la giurisprudenza successiva ha ribadito la distinzione richiamata, evidenziano che la differenza tra vincoli conformativi ed espropriativi cui possono essere assoggettati i suoli, non dipende dal fatto che siano imposti mediante una determinata categoria di strumenti urbanistici, piuttosto che di un’altra, ma deve essere operata in relazione alla finalità perseguita in concreto dell’atto di pianificazione; ove mediante lo stesso si provveda ad una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, il vincolo ha carattere conformativo; invece il vincolo particolare, incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un’opera pubblica, deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione e da esso deve, pertanto, prescindersi nella qualificazione dell’area, e ciò in quanto la realizzazione dell’opera è consentita soltanto su suoli cui lo strumento urbanistico ha impresso la correlativa specifica destinazione, cosicchè, ove l’area su cui l’opera sia stata in tal modo localizzata abbia destinazione diversa o agricola, se ne impone sempre la preventiva modifica (Cass., 6 marzo 2019, n. 6527; Cass., 18 giugno 2018, n. 16084; Cass., 13 ottobre 2017, n. 24150; Cass., 12 dicembre 2016, n. 25401).

3.3 In applicazione dei superiori principi il carattere conformativo del vincolo ricorre ove il vincolo sia inquadrabile nella zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, così da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto, per lo più spaziale, con un’opera pubblica; mentre il carattere di vincolo preordinato all’espropriazione sussiste nei casi in cui esso incide su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata.

3.4 Come affermato da questa Corte un’area va ritenuta edificabile solo quando è in tal modo classificata al momento della vicenda ablativa dagli strumenti urbanistici e, tuttavia, le possibilità legali di edificazione vanno escluse tutte le volte in cui, in base allo strumento urbanistico vigente all’epoca in cui deve compiersi la ricognizione legale, la zona sia stata concretamente vincolata ad un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche, viabilità ecc.), in quanto dette classificazioni apportano un vincolo di destinazione che preclude ai privati tutte quelle forme di trasformazione del suolo che sono riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, da intendere come estrinsecazione dello ius aedificandi connesso al diritto di proprietà, ovvero con l’edilizia privata esprimibile dal proprietario dell’area, come tali, soggette al regime autorizzatorio previsto dalla vigente legislazione edilizia. Il vincolo di natura pubblicistica appare ostativo alla possibilità di ritenere legalmente edificabili i terreni interessati, come più volte affermato da questa Corte (Cass., 25 ottobre 2017, n. 25314; Cass., 24 giugno 2016, n. 13172).

Il vincolo di natura pubblicistica, dunque, appare ostativo alla possibilità di ritenere legalmente edificabili i terreni interessati.

3.5 Resta fermo, poi, che sussiste una normativa specifica dettata proprio e soltanto per la determinazione del valore venale del bene nelle espropriazioni per pubblica utilità, nonchè per la determinazione dell’indennità di espropriazione per le aree edificabili e non edificabili, introdotta dalla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, oggi recepita dal T.U. n. 327 del 2001, artt. 32 e 37, secondo la quale la determinazione dell’indennità deve avvenire sulla base dell’accertamento non già della contrapposizione vincoli conformativi/espropriativi, ma della ricorrenza (o per converso della mancanza) delle possibilità legali di edificazione al momento del decreto di espropriazione: accertamento risolto in modo inequivoco e dirimente dal menzionato art. 37, comma 4, per il quale, premessa la ininfluenza dei vincoli espropriativi, “non sussistono le possibilità legali di edificazione quando l’area è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità assoluta in base alla normativa statale o regionale o alle previsioni di qualsiasi atto di programmazione o di pianificazione del territorio, ivi compresi il piano regolatore generale, ovvero in base ad un qualsiasi altro piano o provvedimento che abbia precluso il rilascio di atti, comunque denominati, abilitativi della realizzazione di edifici o manufatti di natura privata (Cass., 24 febbraio 2016, n. 3260).

3.6 Dunque, applicato il criterio generale del venale pieno, l’interessato può dimostrare che il fondo è suscettibile di uno sfruttamento ulteriore e diverso rispetto quello agricolo, pur senza raggiungere il livello dell’edificatorietà, e che, quindi, possiede una valutazione di mercato che rispecchia possibilità di utilizzazione intermedie tra quella agricola e quella edificatoria (come, ad esempio, parcheggi, depositi, attività sportive e ricreative, chioschi per la vendita di prodotti ) sempre che tali possibilità siano assentite dalla normativa vigente, sia pure con il conseguimento delle opportune autorizzazioni amministrative (Cass., 19 luglio 2018, n. 19295; Cass., 6 marzo 2019, n. 6527, citata).

3.7 Nel caso in esame, l’affermazione della Corte territoriale, a pag. 7, secondo cui, al momento dell’atto di cessione al Comune (30 dicembre 1980) l’area in questione era soggetta a un vincolo conformativo avente efficacia illimitata nel tempo che non ne consentiva l’edificazione, è conforme all’orientamento di questa Corte.

Emerge, infatti, dalle consulenze d’ufficio richiamate dai giudici di secondo grado, che già nel P.R.G. in vigore dal 1960 al 31 gennaio 1978 l’area in questione era classificata in parte come zona di verde agricolo vincolato, in parte come area adibita a scuola e sede stradale; che, nel periodo tra il gennaio 1978 e il 19 febbraio 1985, la zona risultava destinata in parte a parcheggio, in parte a verde pubblico attrezzato, in parte a zona di rispetto archeologico (ctu Dott. N.) e che anche attualmente l’area era classificata come verde pubblico e in piccola parte a zona parcheggi pubblici (ctu G.) (pag. 7 del provvedimento impugnato).

3.8 Legittimamente, poi, la Corte territoriale, dopo avere precisato, nel rispetto dei principi assunti dal giudice delle leggi e da questa Corte, di avere disposta una nuova consulenza d’ufficio per determinare il valore venale dell’area tenendo conto delle posizione e delle caratteristiche, nonchè delle eventuali potenzialità economiche del terreno suscettibile di un utilizzo in tutto o in parte diverso da quello meramente agricolo, ha evidenziato che il consulente nominato, aveva rilevato che il terreno in esame era un bene praticamente irripetibile, perchè posto all’interno di un contesto cittadino e, proprio in ragione di ciò, ha calcolato il valore intermedio tra il valore meramente agricolo e il valore di un’area compresa in un comparto edificatorio, calcolando detto valore nella somma di Lire 6.000 al metro quadro con riferimento all’epoca della cessione volontaria.

I giudici di secondo grado, poi, a pag. 9 della sentenza impugnata, hanno affermato che gli attori nulla avevano dedotto sulla esistenza di altre potenzialità vulnerabili.

3.9 Sulla legittimità della statuizione della natura non edificabile del terreno di proprietà dei ricorrenti, soccorre, poi, l’ulteriore principio secondo cui, fermo restando il principio che l’edificabilità non si esaurisce, nè si identifica in quella residenziale abitativa (Cass., Sez. Un. 23 aprile 2001, n. 172), va ribadito che, nel sistema introdotto dal D.L. n. 333 del 1992, art. 5 bis (convertito, con modificazioni, dalla L. n. 359 del 1992) caratterizzato da una rigida dicotomia tra aree edificabili ed aree agricole o comunque non edificabili, con conseguente esclusione della configurabilità di un tertium genus intermedio – il concetto di edificabilità va inteso come estrinsecazione dello ius aedificandi connesso al diritto di proprietà, evocando, in sostanza, la rendita ricavabile dall’attività di trasformazione dei suoli connessa all’edilizia privata esprimibile dal proprietario, senza poter comprendere gli interventi finalizzati unicamente alla realizzazione dello scopo pubblicistico, i quali, lungi dal costituire espressione dello ius aedificandi, risultino funzionali alla realizzazione dello scopo pubblicistico (Cass., 28 settembre 2016, n. 19193; Cass., 13 gennaio 2010, n. 404; Cass., 6 agosto 2009, n. 17995; Cass., 20 novembre 2006, n. 24585).

Con la conseguenza che, ai fini del riconoscimento del connotato dell’edificabilità, è pur sempre necessario che la zona non risulti concretamente destinata ad un utilizzo meramente pubblicistico, che non tollera la realizzazione ad iniziativa privata laddove, per converso, nel caso di specie è la stessa Corte territoriale ad affermare che, alla luce delle previsioni del piano regolatore generale, l’area in questione risultava destinata a parcheggio, a verde pubblico attrezzato e a zona di rispetto archeologico.

3.10 E’ utile precisare, infine, che anche la L. n. 865 del 1971, art. 16, non poteva trovare alcuna applicazione, non essendo più in vigore e nella mancanza dei presupposti ivi previsti.

L’impugnata sentenza, che ha affermato principi conformi a quelli sopra richiamati, va, sul punto, confermata.

4. Con il quarto motivo i ricorrenti lamentano la violazione dell’art. 112 c.p.c., in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, per omessa pronuncia sulla domanda di restituzione formulata per essere venuto meno il titolo del pagamento, rendendolo indebito, a seguito della cassazione della sentenza n. 475/2010 della Corte d’appello di Bologna.

4.1 Il motivo è infondato avendo la Corte espressamente affermato che le domande degli attori dovevano essere rigettate e nulla più competeva loro, poichè essi, in sede di cessione volontaria, avevano ricevuto la somma di Lire 134.777.790 (somma commisurata al valore di 6.090 al metro quadro) e in sede di conguaglio il 50% di tale somma (pag. 9 della sentenza impugnata).

Non sussiste, pertanto, il dedotto vizio di omessa pronuncia, che si configura quando manchi qualsiasi statuizione su un capo della domanda o su una eccezione di parte sì da dare luogo all’inesistenza di una decisione sul punto per la mancanza di un provvedimento indispensabile alla soluzione del caso concreto (Cass., 23 marzo 2017, n. 7472; Cass. 29 marzo 1999, n. 3020; Cass. 23 febbraio 1995, n. 2085).

5. Per quanto esposto, il ricorso va rigettato e i ricorrenti vanno condannati al pagamento delle spese processuali, sostenute dal Comune controricorrente e liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti al pagamento, in favore del Comune controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida per ciascuno parte in Euro 5.200,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00 ed agli accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 28 gennaio 2021.

Depositato in Cancelleria il 26 febbraio 2021