Conflitto negativo di giurisdizione, doppia declinatoria di giurisdizione in sede di cognizione piena, necessità, pronuncia emessa in sede cautelare, inammissibilità del conflitto

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

• Dott. D’ASCOLA Pasquale – Presidente –
• Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente –
• Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –
• Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –
• Dott. TERRUSI Francesco – Consigliere –
• Dott. CRUCITTI Roberta – Consigliere –
• Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –
• Dott. NAZZICONE Loredana – Consigliere –
• Dott. CRISCUOLO Mauro – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 23324/2021 per regolamento di giurisdizione proposto d’ufficio da:

TAR SEZ. DISTACCATA di CATANIA, con ordinanza n. 2298/2021, depositata il 07/07/2021, nella causa tra:

V.A., elettivamente domiciliata in ROMA alla VIA CRESCENZIO 62, presso lo studio dell’avvocato FLAVIO NICOLOSI, rappresentata e difesa dall’avvocato SABRINA DONATO, giusta procura in calce alla memoria difensiva;

– ricorrente –

contro

COMUNE MESSINA;

– resistente non costituito in questa fase –

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 25/01/2022 dal Consigliere Dott. MAURO CRISCUOLO;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott. TOMMASO BASILE, il quale chiede che la Corte di Cassazione a Sezioni Unite voglia affermare la giurisdizione del Giudice ordinario;

letta la memoria depositata da V.A. in prossimità

dell’udienza.

RAGIONI IN FATTO E DIRITTO DELLA DECISIONE

1. Con ricorso del 30 marzo 2017 la Sig.ra V.A. proponeva ricorso ex art. 1168 c.c. e art. 703 c.p.c., innanzi al Tribunale di Messina nei confronti del Comune di Messina, domandando che venisse dichiarato che quest’ultimo l’aveva spogliata vi et clam del possesso di un terreno, sito in *****, foglio catastale *****, particella *****, e che, ai sensi del citato art. 1168 c.c., fosse disposta la reintegrazione nel possesso e la riduzione in pristino.

A fondamento della pretesa possessoria deduceva che il terreno era stato usucapito almeno a partire dall’epoca del primo conflitto mondiale, e che da tale periodo la ricorrente ne aveva continuamente esercitato il possesso, allegando, a conferma di tale assunto, il compimento di plurimi lavori di manutenzione operati nel tempo.

Tale possesso era tuttavia stato leso a partire dal *****, quando la V. aveva visto sul terreno alcuni manovali eseguire delle opere, i quali asserivano che i lavori in corso d’esecuzione erano stati commissionati dal Comune di Messina.

La ricorrente, in via stragiudiziale, aveva diffidato l’ente ad interrompere i lavori ed a ridurre in pristino lo stato del luogo, ma il Comune in risposta a tale diffida aveva recintato il terreno conteso, persistendo nella realizzazione dei lavori.

Il Tribunale di Messina con ordinanza interdittale del 6 novembre 2018, rigettava la domanda attorea.

Il Giudice – presupposta l’irrilevanza ai fini della decisione di qualsiasi considerazione in ordine alla proprietà del bene riconosceva fondate le argomentazioni del resistente Comune, che affermava che la ricorrente non avesse realmente esercitato poteri sul bene corrispondenti al diritto di proprietà. Inoltre, il bene sarebbe stato trasferito al Comune di Messina con decreto regionale n. 41 dell’8 marzo 1994 affinché fosse destinato a fini assistenziali.

In particolare, il Tribunale riteneva provato il trasferimento del bene al patrimonio indisponibile dell’Ente, e che quindi il Comune avesse proceduto a tutelare il bene in via di autotutela amministrativa ex art. 832 c.c., comma 2 (in attuazione delle Proposte di Delib. 9 febbraio 2017, n. 103 e Delib. 24 novembre 2016, n. 840).

La V. proponeva reclamo avverso tale decisione a norma dell’art. 669-terdecies c.p.c., chiedendo la riforma dell’impugnata ordinanza e l’accoglimento di tutte le precedenti richieste.

Il giudice monocratico aveva errato nel ritenere che la ricorrente non avesse contestato la proprietà del bene, ed inoltre aveva erroneamente attribuito rilevanza probatoria alle visure catastali allegate.

Veniva altresì opposto che la particella, il cui possesso era conteso, non era mai stata di proprietà del Comune, di tal ché ne derivava l’illegittimità di qualsiasi provvedimento di autotutela adottato dal Comune, provvedimento peraltro nemmeno in concreto emesso.

Deduceva la reclamante che il Comune non aveva neanche contestato le modalità dello spoglio ed inoltre, poiché l’ente locale non era a conoscenza del possesso della V., ove avesse inteso agire in autotutela, avrebbe dovuto adottare un’apposita ordinanza anziché semplicemente irrompere nel fondo.

Evidenziava altresì che il Tribunale aveva erroneamente ritenuto che il terreno rientrasse nel progetto di pubblica utilità di cui alle Proposte di Delib. 9 febbraio 2017, n. 103 e Delib. 24 novembre 2016, n. 840, confondendo il rudere sul terreno conteso con un diverso manufatto.

Con ordinanza del 16 giugno 2019 il Tribunale di Messina in composizione collegiale accertava e dichiarava il difetto di giurisdizione in favore del Giudice amministrativo, conseguentemente rigettando il ricorso, previa compensazione delle spese di lite.

Il Tribunale riteneva che la domanda proposta rientrava nella giurisdizione del GA, in quanto la condotta della PA si ricollegava “ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell’ambito e nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali” spettanti alla Pubblica Amministrazione.

Nel caso di specie, la stessa reclamante aveva individuato due diversi atti amministrativi a fondamento della condotta di spoglio, nonostante il contrario avviso della reclamante, ma il Tribunale reputava che anche atti amministrativi non provvedimentali sono espressione di discrezionalità amministrativa.

Pertanto, riteneva che la condotta dell’ente fosse ascrivibile all’esercizio di poteri e di discrezionalità amministrativi e che dunque spettava al Giudice amministrativo valutare la legittimità delle azioni del Comune.

Con ricorso del 16 ottobre 2019 la V. riassumeva ex art. 11 c.p.a. dianzi al GA la domanda possessoria, e con ordinanza n. 2298/2021 del 14 luglio 2021 il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, riscontrato il proprio difetto di giurisdizione, sollevava d’ufficio conflitto negativo di giurisdizione, rimettendo gli atti alle Sezioni Unite. Reputava che, secondo quanto affermato da Cass. S.U: n. 4128/2021, sussiste la giurisdizione del Giudice ordinario qualora l’oggetto della tutela possessoria, sulla base del petitum sostanziale, sia riconducibile ad un mero comportamento della Pubblica Amministrazione che abbia inciso sul possesso del privato e non consista in alcun esercizio di potere suscettibile di controllo di legittimità.

Nella fattispecie non emergeva che il Comune potesse vantare alcun titolo o diritto sul bene, essendo irrilevante l’atto di trasferimento al patrimonio indisponibile dell’8 marzo 1994, in quanto non incidente sulla controversia (pur sempre limitata all’accertamento dello spoglio), nella quale la ricorrente non aveva inteso contestare l’esercizio del potere amministrativo e discrezionale da parte del Comune di Messina.

Con memoria difensiva del 13 ottobre 2021 la V. ha concluso per l’attribuzione della giurisdizione al Giudice ordinario, vertendo la lite sulla contestazione in merito a comportamenti di mero fatto lesivi del proprio possesso, reiterando tali conclusioni anche con la memoria depositata in prossimità dell’udienza.

2. Ritiene la Corte che il regolamento di giurisdizione richiesto dal TAR sia inammissibile.

L’implicito presupposto dell’ordinanza del giudice amministrativo è che anteriormente vi sia stata una precedente pronuncia del Tribunale che abbia a sua volta declinato la propria giurisdizione con la necessità di sollevare il regolamento di giurisdizione attesa l’insorgenza di un conflitto negativo di giurisdizione.

Tuttavia, difettano le condizioni per la valida proposizione del regolamento di giurisdizione d’ufficio.

Occorre prendere le mosse dal concreto andamento del processo dinanzi al giudice ordinario, il quale era stato adito con una domanda possessoria a norma dell’art. 703 c.p.c..

Com’e’ noto, tale procedimento speciale si articola in una duplice fase: ha luogo dapprima una fase interdittale necessaria – regolata dagli artt. 669-bis c.p.c. e segg., destinata a concludersi con ordinanza, cui può poi seguire una fase di reclamo, da svolgersi nelle forme dell’art. 669-terdecies c.p.c..

In via eventuale, ciascuna delle parti può chiedere, a seguito della pronunzia dei provvedimenti interdittali (e dell’eventuale decisione emessa in sede di reclamo avverso i primi) che il procedimento prosegua nelle forme del processo ordinario di cognizione (art. 703 c.p.c., u.c.).

Orbene, è consolidata opinione di questa Corte che il giudizio possessorio, nella fase interdittale, abbia natura di giudizio a cognizione sommaria.

Di conseguenza, le decisioni assunte nel suo corso non possono affatto considerarsi decisioni di merito assunte all’esito di un procedimento a cognizione ordinaria.

Difatti è stata affermata l’inammissibilità del ricorso straordinario per cassazione avverso l’ordinanza sul reclamo nel procedimento possessorio a struttura eventualmente bifasica, delineata dall’art. 703 c.p.c., come modificato dal D.L. n. 35 del 2005, conv. in L. n. 80 del 2005, atteso che, in caso di prosecuzione del giudizio di merito, l’ordinanza rimane assorbita nella sentenza, unico provvedimento decisorio, mentre, in caso contrario, l’ordinanza stessa acquista una stabilità puramente endoprocessuale, inidonea al giudicato, o determina una preclusione “pro iudicato” da estinzione del giudizio (Cass. n. 1501/2018; Cass. n. 3629/2014; Cass. n. 19720/2016).

Quale conseguenza di tale ricostruzione dell’istituto è l’affermazione secondo cui il regolamento di giurisdizione ex art. 41 c.p.c., comma 1, non può essere proposto prima dell’introduzione della fase (eventuale) di piena cognizione, essendosi pertanto ritenuto che, ove eventualmente proposto in fase interdittale, il regolamento ex art. 41, risulta radicalmente inammissibile per difetto dei propri presupposti (cfr. Cass. n. 5154/2019 e la più risalente Cass. Sez. U, Sentenza n. 5902 del 01/07/1997).

Da tali premesse scaturisce l’ulteriore conclusione per cui, in relazione al regolamento di giurisdizione della L. n. 69 del 2009, ex art. 59, comma 3 ed art. 11, comma 3, c.p.a., è necessario che la precedente declinatoria di giurisdizione sia costituita da un provvedimento emesso all’esito di un procedimento svoltosi nelle forme della cognizione piena. La carenza di tale presupposto rende quindi inammissibile il regolamento di giurisdizione d’ufficio.

E’ stato infatti affermato che un reale conflitto negativo di giurisdizione – suscettibile di essere risolto tramite regolamento di giurisdizione – sussiste solto ove “vi sia una doppia declinatoria di giurisdizione – l’una del giudice ordinario e l’altra del giudice amministrativo – emessa con decisioni di piena cognizione”. Di conseguenza “il conflitto è inammissibile ove anche una sola di esse sia stata pronunciata in sede cautelare” (Sez. U., Ordinanza n. 23224 del 15/11/2016: nel caso di specie il procedimento sommario a quo era quello d’urgenza ex art. 700 c.p.c., ma il principio è chiaramente applicabile anche a diversi procedimenti di identica natura).

Proprio con specifico riferimento alla decisione emessa all’esito del reclamo possessorio è stato affermato che il conflitto è inammissibile quando anche una sola delle due pronunce abbia avuto luogo in sede cautelare, in un caso in cui non risultava provato che, dopo la pronuncia declinatoria emessa in sede di reclamo possessorio, fosse stata chiesta la prosecuzione della causa nel merito (Cass. S.U. n. 5356/2011).

In tale circostanza la Corte dopo aver richiamato l’orientamento già espresso da Cass. S.U. n. 4914 del 2006 e n. 8638 del 1991, ha ribadito come debba mantenersi fermo l’indirizzo per il quale (Cass. S.U. n. 15854 del 2009), in difetto della instaurazione del giudizio di cognizione piena all’esito del procedimento cautelare o prima della sua introduzione, non è ammissibile il ricorso ex art. 41 c.p.c., ostandovi il difetto di un interesse della parte a promuovere l’accertamento sulla giurisdizione, interesse che la precarietà della valutazione cautelare non fa insorgere, ribadendo come tale indirizzo sia altresì applicabile alla vicenda dell’interdetto possessorio non seguito dalla fase di merito anche alla stregua delle nuove disposizioni di cui alla novella del 2005.

Specularmente, rispetto all’ipotesi qui in esame, è stato poi ritenuta l’ammissibilità del regolamento preventivo di giurisdizione proposto nel corso del procedimento possessorio, ancorché, nella fase sommaria o in sede di reclamo, sia stata risolta, in senso affermativo o negativo, una questione attinente alla giurisdizione, trattandosi di provvedimento che mantiene carattere di provvisorietà ed essendo comunque possibile richiedere la prosecuzione del giudizio, ai sensi dell’art. 703 c.p.c., comma 4, per la rivalutazione della stessa questione (Cass. S.U. n. 15155/2015, che in motivazione ha avuto modo di specificare come non potesse darsi seguito all’isolata affermazione contenuta in Cass. S.U. n. 11093/2010, a mente della quale l’ordinanza che, in sede di reclamo, rigetti la richiesta di interdetto possessorio per motivi attinenti la giurisdizione ha natura decisoria e definitiva e, quindi, esclude la proponibilità del regolamento preventivo di giurisdizione, osservando che anche l’ordinanza emessa in sede di reclamo possessorio ha, come ricordato, una stabilità puramente endoprocessuale ed un’efficacia soltanto esecutiva, non essendo dato offrire una risposta diversa al quesito circa la natura di tale provvedimento, a seconda che le parti provvedano o meno a chiedere la prosecuzione del giudizio per la fase di merito).

Poiché il giudizio è stato riassunto dinanzi al TAR a seguito della pronuncia del Tribunale in sede di reclamo avverso il provvedimento interdittale possessorio, e senza che fosse stata avanzata richiesta di prosecuzione della causa possessoria nel merito, la decisione in punto di giurisdizione del giudice ordinario risulta non adottata all’esito di un giudizio a cognizione piena con la conseguenza che al Tar era preclusa la possibilità di sollevare regolamento di giurisdizione.

Il regolamento va quindi dichiarato inammissibile.

Quanto alle spese, pur avendo questa Corte ritenuto (Cass. S.U. n. 23143/2018) che anche in tema di regolamento di giurisdizione d’ufficio ai sensi della L. n. 69 del 2009, art. 59, il regime delle spese processuali del giudizio davanti alla S.C. è ispirato al principio della soccombenza, collegato a quello della causalità, assumendo rilievo la concreta attività difensiva espletata da ciascuna delle parti, nulla deve disporsi quanto alle spese, atteso che solo V.A. ha svolto attività difensiva in questa fase, peraltro sostenendo la giurisdizione del giudice ordinario, il che esclude che possa essere ritenuta vittoriosa.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il regolamento di giurisdizione d’ufficio.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 25 gennaio 2022.

Depositato in Cancelleria il 10 febbraio 2022