Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Ordinanza n.4298 del 10/02/2022
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LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. D’ASCOLA Pasquale – Presidente –
Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente –
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –
Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –
Dott. TERRUSI Francesco – Consigliere –
Dott. CRUCITTI Roberta – Consigliere –
Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –
Dott. NAZZICONE Loredana – Consigliere –
Dott. CRISCUOLO Mauro – rel. Consigliere –
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso 23574/2021 per regolamento di giurisdizione proposto d’ufficio da:
COMMISSAR. REGIONALE USI CIVICI di BARI, con ordinanza n. 2/2021 depositata il 07/09/2021, nella causa tra:
VARANO ACQUACOLTURA SOCIETA’ AGRICOLA SRL;
– ricorrente non costituita in questa fase –
contro
COMUNE ISCHITELLA;
– resistente non costituito in questa fase –
udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 25/01/2022 dal Consigliere Dott. MAURO CRISCUOLO;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott. FULVIO TRONCONE, il quale chiede che la Corte di Cassazione a Sezioni Unite voglia affermare la giurisdizione del Giudice ordinario quanto alla domanda inerente all’accertamento e all’esatta determinazione della somma effettivamente dovuta quale canone di legittimazione ed affrancazione, nonché in merito all’entità, alle modalità ed al procedimento di liquidazione degli usi civici, affermando invece la giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alla domanda volta ad ottenere il risarcimento dei danni a causa della mancata conclusione nei termini della procedura di affrancazione da parte del Comune di Ischitella.
RAGIONI IN FATTO E DIRITTO DELLA DECISIONE
1. Con citazione del 2 maggio 2017 la Varano Acquacoltura Soc. agr. S.r.l. conveniva in giudizio dinanzi al Tribunale di Foggia il Comune di Ischitella al fine di sentire accertato ed esattamente determinato l’importo dovuto quale canone di legittimazione ed affrancazione, ed ottenere altresì il risarcimento dei danni subiti e subendi, a causa della mancata conclusione, nei termini di cui alla Delib. G.C. n. 27 del 2013, della procedura di affrancazione da parte del convenuto.
Deduceva che in data 4 febbraio 2010 aveva richiesto al Comune di Ischitella, ai sensi della L. n. 1766 del 1927, artt. 9 e 12 e della L.R. Puglia n. 14 del 2004, art. 54, l’affrancazione di meglio individuate aree.
Assumeva che, sulla base di un progetto di legittimazione di aree possedute senza titolo, era stata determinata la somma dovuta a titolo di canone di legittimazione e di capitale di affrancazione, e che in forza di tale progetto aveva provveduto ad effettuare con due bonifici il pagamento della complessiva somma di Euro 48.802,30.
Successivamente, il Comune con Delib. Giunta 14 dicembre 2012, n. 132, aveva ridotto i detti canoni nella misura del 50%, e che in data 8 febbraio 2013 con altra Delib. era stato demandato ad un funzionario del Comune l’onere di porre in essere tutte le procedure necessarie per formalizzare la legittimazione in favore di coloro che avessero già provveduto al pagamento del capitale di affrancazione.
Quindi, dopo essersi provveduto ad eliminare una particella da quelle originariamente individuate come suscettibili di legittimazione, la società rilevava che le somme versate eccedevano quanto effettivamente dovuto, essendo stato chiesto di rideterminare l’effettivo importo, con la restituzione quanto versato in eccesso.
Tale richiesta era rimasta senza esito, sicché si rendeva necessario adire l’autorità giudiziaria, non senza ricordare che il ritardo nella definizione della procedura di affrancazione aveva cagionato dei danni alla società, che non aveva potuto accedere a dei finanziamenti erogati a fondo perduto dagli organi comunitari.
Il Tribunale di Foggia con la sentenza n. 112 del 16/1/2020 ha dichiarato il difetto di giurisdizione del G.O., ritenendo che la controversia rientrasse nella giurisdizione del Commissario per gli usi civici.
Riassunto il giudizio dianzi al Commissario per gli usi civici della Puglia, questi con ordinanza n. 2 del 7 settembre 2021 ha sollevato d’ufficio regolamento di giurisdizione.
Infatti, ha reputato fondata l’eccezione reiterata dal Comune, cui peraltro aveva aderito anche la società attrice.
La domanda di procedere al ricalcolo del canone di affrancazione dagli usi civici, con la necessità di una riduzione rispetto a quanto già versato, escludeva che fosse controversa la natura demaniale dei beni di cui era sollecitata l’affrancazione.
Trattasi di controversia che esula da quelle riservate alla cognizione del Commissario per gli usi civici, così come definite dalla L. n. 1766 del 1927, art. 29, sicché si palesava la necessità di dover sollevare d’ufficio regolamento di giurisdizione.
2. Nessuna delle parti ha svolto attività difensiva in questa fase, mentre l’Ufficio della Procura Generale ha rassegnato conclusioni scritte.
3. Ritiene la Corte che in relazione alle domande complessivamente proposte dall’attore debba individuarsi la giurisdizione distinguendo tra quella volta a conseguire, previa determinazione dell’esatto ammontare della somma dovuta quale canone di legittimazione ed affrancazione, la restituzione delle somme eventualmente versate in eccedenza rispetto al dovuto, e quella invece diretta ad ottenere il risarcimento dei danni subiti e subendi, quale conseguenza della mancata conclusione, nei termini di cui alla Delib. G.C. n. 27 del 2013, della stessa procedura di affrancazione, e ciò conformemente alle conclusioni del PG, dovendo infatti escludersi in ogni caso la giurisdizione del Commissario Regionale per gli usi civici.
A tal fine, e quanto alla richiesta di determinazione della somma dovuta e di restituzione dell’eccedenza versata, rileva il principio affermato da questa Corte secondo cui l’azione di impugnazione della determina regionale che ha reso esecutivo un progetto di liquidazione di usi civici, in cui si contesti la misura del canone di affrancazione e non la qualità demaniale del suolo, esula dalla giurisdizione speciale dei commissari per la liquidazione degli usi civici che, ai sensi della L. n. 1766 del 1927, art. 29, riguarda le sole controversie circa l’esistenza, la natura e l’estensione di tali diritti (così Cass. S.U. n. 11802/2017).
Infatti, la giurisdizione del commissario per la liquidazione degli usi civici sussiste ogni qualvolta la soluzione delle questioni afferenti alle materie elencate nel comma 2 di predetta disposizione si pone come antecedente logico-giuridico della decisione (conf. Cass. n. 26816/09; Cass. n. 7894/03, Cass. n. 720/99 e Cass. n. 6689/95), il che implica che, quando la controversia abbia ad oggetto non la questione della qualitas soli, già altrimenti definita, bensì unicamente la misura del canone di affrancazione, si è al di fuori della giurisdizione tanto commissariale quanto di altro giudice, rientrandosi in un ambito riservato all’amministrazione regionale.
Trattasi di principi che hanno poi ricevuto conferma anche dalla più recente Cass. n. 617/2021, secondo cui sulla domanda finalizzata a contestare non solo l’importo del livello – e, quindi, del capitale di affrancazione di un terreno – determinato dal Comune, ma anche, in via evidentemente preliminare e propedeutica, la stessa legittimità della unilaterale riapertura, in sede di autotutela, della procedura di determinazione del capitale di affrancazione già chiusa in precedenza, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che la determinazione della misura del canone, al pari di quella delle altre condizioni richieste per l’approvazione della concessione di legittimazione, e la conseguente trasformazione in allodio del bene gravato dall’uso civico, rientra nella valutazione autonoma dell’autorità pubblica, vantando il privato, in ordine all’esercizio del potere di autotutela decisoria da parte della pubblica amministrazione, una posizione di mero interesse legittimo.
In motivazione, è stato sottolineato che ove si contesti la legittimità della stessa procedura di determinazione del canone (nella specie sul presupposto dell’illegittimità di un intervento in autotutela dell’amministrazione rispetto ad una precedente Delib. che aveva dichiarato estinto il livello per un determinato capitale di affrancazione, rideterminando unilateralmente tale capitale), la giurisdizione resta radicata dinanzi al giudice amministrativo in quanto l’oggetto sostanziale della domanda non è la determinazione del capitale di affrancazione dovuto al Comune, bensì, l’accertamento della illegittimità delle modalità con le quali la PA ha esercitato il proprio potere di autotutela amministrativa.
La soluzione è stata ispirata ai principi espressi in materia di concessioni amministrative di beni pubblici, secondo cui l’art. 133, comma 1, lett. b) codice del processo amministrativo, nell’attribuire alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ogni controversia relativa ai rapporti di concessione di beni e servizi pubblici, fatte salve quelle aventi ad oggetto indennità, canoni o altri corrispettivi, non implica affatto, in queste ultime ipotesi, un regime di giurisdizione esclusiva del giudice ordinario, spettando, infatti, in base ai criteri generali del riparto di giurisdizione, alla giurisdizione ordinaria solo quelle controversie sui profili in esame che abbiano contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere di intervento della pubblica amministrazione a tutela di ipotesi generali, mentre restano nella giurisdizione amministrativa quelle che coinvolgano l’esercizio di poteri discrezionali inerenti alla determinazione del canone, dell’indennità o di altri corrispettivi (Cass. n. 20939/2011; Cass. n. 16459/2020).
Richiamati tali principi, ai quali la Corte intende assicurare continuità, ed avuto invece riguardo all’oggetto della domanda avanzata dalla società nel presente giudizio, rileva la circostanza che, come si ricava dalla stessa narrazione dei fatti compiuta nell’ordinanza che ha sollevato il conflitto di giurisdizione, la parte non ha inteso porre in discussione l’esercizio del potere di determinazione del canone di affrancazione, come esercitato con le Delib. comunali (dapprima con quella Delib. comunale 19 novembre 2009, n. 118 e poi con quella Delib. comunale 14 dicembre 2012, n. 132, che riduceva i canoni di legittimazione ed affrancazione del 50%), ma ha piuttosto inteso conseguire, sulla base però delle determinazioni espresse dalla PA, sia per quanto attiene alla misura del canone che all’individuazione dei beni legittimati (e senza che nemmeno tale individuazione sia posta in discussione), la quantificazione dell’importo effettivamente dovuto, con l’eventuale condanna alla restituzione di quanto versato in eccesso rispetto a quanto effettivamente dovuto.
Trattasi quindi di controversia che non investe in alcun modo l’esercizio del potere amministrativo, e che esula altresì dal novero di quelle riservata alla giurisdizione esclusiva del GA, vertendo unicamente sulla debenza di indennità, canoni o altri corrispettivi, come appunto previsto dall’art. 133, comma 1, lett. b) codice del processo amministrativo.
4. La giurisdizione del giudice amministrativo deve invece essere affermata per la diversa domanda risarcitoria del pari avanzata dalla società istante.
Infatti, la stessa è correlata al pregiudizio asseritamente subito in ragione della mancata conclusione, nei termini di cui alla Delib. G.C. n. 27 del 2013, della procedura di affrancazione da parte del Comune, ritardo che avrebbe precluso alla società di accedere a forme di finanziamento erogate a fondo perduto dalla Comunità Europea (così a pag. 5 dell’atto di riassunzione dinanzi al Commissario per gli usi civici).
Trattasi in questo caso di domanda risarcitoria direttamente consequenziale alla denuncia di ritardo indebito nella definizione di un procedimento amministrativo e che deve ritenersi attribuita alla giurisdizione esclusiva del GA. (cfr. Cass. S.U. n. 18173/2017, secondo cui la domanda di risarcimento del danno, nella specie non patrimoniale, derivante dal ritardo con cui sia stata evasa una richiesta indirizzata alla PA, in quanto fattispecie prevista e disciplinata dal D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. a) n. 1, appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, essendo dedotto il ritardo con cui l’ente vi ha provveduto; Cass. S.U. n. 22612/2014; Cass. S.U. n. 15235/2009, sulla base della previgente disposizione di cui alla L. n. 1034 del 1971, art. 7, come riformulato dalla L. n. 205 del 2000, art. 7).
Su tale diversa domanda deve quindi essere affermata la giurisdizione del G.A..
5. Trattandosi di regolamento di giurisdizione d’ufficio, e in mancanza di attività difensiva svolta dalle parti, nessun provvedimento sulle spese deve essere adottato.
P.Q.M.
La Corte, pronunciando sul conflitto, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario quanto alla domanda di determinazione della somma dovuta a titolo di canone di affrancazione e di legittimazione, con la condanna alla restituzione di quanto eventualmente versato in eccesso, e quella del giudice amministrativo quanto alla domanda di risarcimento del danno da ritardata definizione della procedura di affrancazione, dinnanzi ai quali rimette le parti.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 25 gennaio 2022.
Depositato in Cancelleria il 10 febbraio 2022