Invalidità civile – Assegno mensile – Attività lavorativa – Art. 12-ter – Retroattività esclusa

Cassazione civile, sez. lavoro, sentenza 22 giugno 2026 (ud. 28/04/2026) n. 21242

(Presidente ESPOSITO LUCIA;  Relatore ROSETTI RICCARDO)

Fatti di causa

1. W.F.C. ha goduto dell’assegno di invalidità dal 2014 fino al 2019 quando presentò istanza amministrativa di aggravamento.

L’INPS rilevò subito che la ricorrente fosse comunque priva del requisito dell’inoccupazione risultando redditi da lavoro.

1.2. Sottoposta a visita presso la Commissione di Prima istanza la ricorrente veniva riconosciuta invalida solo nella misura del 70% e pertanto al di sotto della soglia prevista per la concessione del beneficio.

2. W.F.C. proponeva, allora, ricorso per accertamento tecnico preventivo ai sensi dell’art. 445-bis c.p.c. innanzi al Tribunale di Foggia, in funzione di giudice del lavoro, per sentirsi riconoscere il requisito sanitario utile al riconoscimento dell’invalidità.

L’INPS si costituiva eccependo l’insussistenza del requisito dell’inoccupazione e chiedendo il rigetto della domanda.

Veniva disposto ed espletato accertamento peritale che riconosceva alla C. il requisito sanitario utile all’assegno e cioè una invalidità quantificata nella misura dell’80%.

2.1. L’INPS si opponeva instaurando il giudizio ai sensi dell’art. 445-bis, sesto comma, c.p.c. e tornando ad eccepire l’insussistenza del requisito dell’inoccupazione.

2.2. Il Tribunale di Foggia, sezione lavoro, con la sentenza n. 364/2023 depositata in data 01/02/2023 accoglieva l’eccezione dell’INPS e dichiarava inammissibile «la domanda proposta relativa all’accertamento del requisito sanitario connesso all’assegno d’invalidità».

3. Per la cassazione della sentenza ricorre la C., con ricorso affidato a due motivi. L’I.N.P.S. resiste con controricorso.

4. La procura generale ha depositato conclusioni scritte chiedendo l’accoglimento del secondo motivo di ricorso.

5. La parte ricorrente e la parte controricorrente hanno depositato memorie illustrative per la pubblica udienza del 28/04/2026.  

6. Alla pubblica udienza del 28/04/2026, ascoltati il rappresentante della Procura generale e i difensori delle parti, il Collegio ha riservato la decisione nei termini di legge.

Ragioni della decisione

1. Con il primo motivo la ricorrente lamenta la violazione e errata applicazione dell’art.12-ter del d.l. n. 146/2021, convertito con modificazioni dalla legge n.215/2017,(ndr legge n.215/2021) in relazione all’art.360 comma primo n.3 cod. proc. civ.

2. Con il primo motivo la ricorrente deduce che il Tribunale avrebbe errato nel non qualificare l’art.12-ter del d.l. n. 146/2021 quale norma di interpretazione autentica del requisito dell'inattività lavorativa previsto dall'articolo 13 legge n.118/1971, e per l’effetto nel negare l’applicazione retroattiva di tale norma al caso in esame.

Si contesta la sentenza per avere applicato alla fattispecie l’art. 13 della legge 118/1971 nella versione anteriore alla innovazione recata dall’art. 12-ter c.p.c. del d.l. 146/2021 e cioè nella versione che, pacificamente, prevedeva l’inoccupazione quale presupposto per ottenere l’assegno di invalidità civile.

Il Tribunale di Foggia avrebbe errato nell’escludere l’applicabilità dell’art. 12-ter qualificando la norma come non retroattiva.  

3. Il primo motivo di ricorso, ad avviso del Collegio, è infondato.

4. A questo fine, occorre in primis tener conto che, nella sua formulazione originaria, l’art. 13 riconosceva questa prestazione agli invalidi «incollocati al lavoro e per il tempo in cui tale condizione sussiste».  

4.1. Come già chiarito da questa Corte, «la disciplina all’epoca vigente non considerava sufficiente l’inoccupazione dell’invalido, ma richiedeva all’invalido un’attivazione infruttuosa nella ricerca di lavoro, espressa dall’iscrizione al collocamento» (n. 29731/2024).

4.2. L’art. 1, comma 35, della legge n. 247 del 2007 ha successivamente modificato l’art. 13, riconoscendo, a decorrere dal 1/1/2008, l’assegno agli invalidi «che non svolgono attività lavorativa e per il tempo in cui tale condizione sussiste».  

4.3. Al riguardo, è stato precisato (Cass. n. 19833 del 2013, richiamata dalla successiva n. 18406/2016) che «con la modifica introdotta dalla L. n. 247 del 2007, art. 1, comma 35, il requisito occupazionale è cambiato: non si richiede più la "incollocazione ai lavoro", ma semplicemente lo stato di inoccupazione, in quanto la legge individua il requisito in questi termini: disabili "che non svolgono attività lavorativa e per il tempo in cui tale condizione sussiste".

Tra i due concetti vi è una differenza, perché il disabile incollocato al lavoro non è semplicemente disoccupato: è il disabile che, essendo privo di lavoro, si è iscritto o ha chiesto di iscriversi negli elenchi speciali per l'avviamento al lavoro. Ha cioè attivato il meccanismo per l'assunzione obbligatoria».

4.4. La nuova disciplina, pur non esigendo più l'attivazione del meccanismo per l'assunzione obbligatoria, ha invece lasciato immutato l'onere del disabile di fornire la prova del fatto (costitutivo negativo) di non aver lavorato nel periodo interessato dalla domanda proposta.

4.5. Nel sistema così delineato, con riferimento sia al regime antecedente, sia a quello successivo alla riforma del 2007, non era in alcun modo prevista la persistenza del diritto all’assegno in caso di svolgimento di attività lavorativa produttiva di un reddito inferiore a certi limiti.

 Questa Corte ha, in diverse occasioni, esplicitato chiaramente tale principio, per esempio, allorché ha chiarito che «sia secondo il vecchio testo dell'art. 13, sia secondo il nuovo, lo svolgimento di attività lavorativa preclude il diritto al beneficio, quale che sia la misura del reddito ricavato. È ovviamente irrilevante, al cospetto della norma di legge, il contenuto del messaggio dell'Inps» (Cass. n. 3517 del 2014), ovvero quando ha precisato che «la prova del mancato svolgimento di attività lavorativa, elemento costitutivo del diritto all’assistenza, può essere fornita anche con elementi desumibili dalla certificazione dell’agenzia delle entrate da cui si desume l’assenza di dichiarazioni reddituali».

4.6. Venendo, quindi, all’ulteriore modifica, introdotta dall’art. 12-ter del d.l. n. 146 del 2021,  convertito con modificazioni dalla legge n. 215 del 2021, la novella ha così disposto: «il requisito dell'inattività lavorativa previsto dall'articolo 13 della legge 30 marzo 1971, n. 118, deve intendersi soddisfatto qualora l'invalido parziale svolga un'attività lavorativa il cui reddito risulti inferiore al limite previsto dall'articolo 14-septies del decreto-legge 30 dicembre 1979, n. 663, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 febbraio 1980, n. 33, per il riconoscimento dell'assegno mensile di cui al predetto articolo 13».  

4.7. Ora, ferma l’applicabilità di questa norma per il periodo successivo alla sua entrata in vigore, l’assunto sostenuto dal ricorrente s’incentra sulla pretesa natura meramente interpretativa di questa disposizione, la quale, dunque, secondo la tesi affermata in ricorso, sarebbe applicabile anche alle fattispecie precedenti alla sua entrata in vigore.

5. L’assunto non è fondato.

5.1. Allo scopo, occorre, intanto, ribadire che «una disposizione di legge può qualificarsi come norma di interpretazione autentica - al di là del carattere effettivamente interpretativo della previsione – solo se sia univocamente espresso l'intento del legislatore di imporre un determinato significato a precedenti disposizioni di pari grado, così da far regolare dalla nuova norma fattispecie sorte anteriormente alla sua entrata in vigore, dovendosi escludere, in applicazione del canone ermeneutico che impone all'interprete di attribuire un senso a tutti gli enunciati del precetto legislativo, che la disposizione possa essere intesa come diretta ad imporre una determinata disciplina solo per il futuro (Cass. S.U. 9941/2009)» (Cass. n. 24086 del 2024).

5.2. Ebbene, tale univoco intento del legislatore di imporre un determinato significato alla precedente disposizione di cui all’art. 13 cit. non si desume in alcun modo dalla legge che ha introdotto la nuova norma. Infatti, tale intenzione del legislatore non è esplicitata in modo univoco nella formulazione della disposizione.

5.3. Inoltre, valutando il complessivo contenuto precettivo della norma, l’art. 12-ter del d.l. n. 146 del 2021, introdotto dalla legge di conversione n. 215 del 2021, non si limita a chiarire  la portata prescrittiva della precedente disposizione, in ipotesi senza aggiungere nulla di nuovo rispetto a quanto già ivi contenuto o comunque desumibile sul piano interpretativo, ma introduce, in positivo, un requisito del tutto nuovo ed autonomo, costituito dalla possibilità di svolgere un’attività lavorativa il cui reddito sia inferiore al limite ivi stabilito.

5.4. Peraltro, la chiara innovatività della norma del 2021 trova ulteriore conferma nella circostanza che il legislatore ha imposto, come limite di reddito per l’invalido parziale che svolga un’attività lavorativa, quello previsto dall'articolo 14-septies del decreto- legge 30 dicembre 1979, n. 663, convertito con modificazioni dalla legge n. 33 del 1980.  

Dunque, il legislatore, anche disattendendo l’interpretazione dell’art. 13, fornita dall’I.N.P.S., nei messaggi 3043 e 5783 del 2008, non ha recepito il limite già presente nel sistema per il mantenimento dello «stato di disoccupazione» e (nel vigore del d.lgs. n. 22 del 2015) della N.A.S.p.I., ma, di contro, ha effettuato, anche per questo profilo, una scelta regolativa del tutto autonoma e nuova.

6. Per conseguenza, la norma dell’art. 12-ter non potendo essere qualificata quale norma d’interpretazione autentica, non può dirsi munita di efficacia retroattiva ed è applicabile, ratione temporis, solo alle fattispecie insorte successivamente alla sua entrata in vigore.

7. Va, anche, escluso che la disposizione in questione possa qualificarsi quale norma innovativa ad efficacia retroattiva e tanto perché la disposizione non si auto qualifica quale norma interpretativa e nemmeno dispone espressamente per la propria efficacia retroattiva.

8. Si consideri, in proposito quanto affermato dalla Corte costituzionale da ultimo con la sentenza n. 4 del 2024: «Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, «la disposizione di interpretazione autentica è quella che, qualificata formalmente tale dallo stesso legislatore, esprime, anche nella sostanza, un significato appartenente a quelli riconducibili alla previsione interpretata secondo gli ordinari criteri dell’interpretazione della legge» (sentenza n. 133 del 2020).

Diversamente, nel caso in cui «la disposizione, pur autoqualificantesi interpretativa, attribuisce alla disposizione interpretata un significato nuovo, non rientrante tra quelli già estraibili dal testo originario della disposizione medesima, essa è innovativa con efficacia retroattiva (sentenze n. 61 del 2022, n. 133 del 2020, n. 209 del 2010 e n. 155 del 1990)» (sentenza n. 104 del 2022)».

9. Si conferma, anche per questa via, l’operatività della disciplina dettata in via generale dall’art.11 delle preleggi, secondo la quale la legge non dispone che per l’avvenire.

10. Dunque, correttamente il Tribunale di Foggia, giudicando di una fattispecie antecedente all’entrata in vigore del citato art. 12-ter, una volta ritenuta pacifica la circostanza che l’interessata avesse svolto attività lavorativa negli anni in questione, ha escluso la possibilità di riconoscere il diritto all’assegno d’invalidità.

11. Il primo motivo di ricorso deve, per queste ragioni, essere respinto.

12. Con il secondo motivo la parte ricorrente lamenta la violazione ed errata applicazione dell’art. 445-bis c.p.c., in relazione all’art.360, primo comma, n. 4 c.p.c..

Ci si duole che il giudice del merito, pur in presenza di una consulenza tecnica che aveva accertato la sussistenza del requisito sanitario, abbia dichiarato la inammissibilità della domanda amministrativa nonostante l’oggetto del procedimento ex art. 445-bis c.p.c. fosse limitato all’accertamento del requisito sanitario.

13. La sentenza impugnata non merita censura sotto questo profilo.

Essa si è uniformata, sul punto, all’orientamento della giurisprudenza di questa Corte secondo il quale, quando emerga prima facie una ragione di inammissibilità della domanda di ammissione al beneficio, essa può essere dichiarata dal giudice dell’accertamento tecnico preventivo.

14. Si consideri in proposito che l'ammissibilità dell'accertamento tecnico preventivo ex art. 445 bis c.p.c. presuppone, come proiezione dell'interesse ad agire ai sensi dell'art. 100 c.p.c., che l'accertamento medico-legale, richiesto in vista di una prestazione previdenziale o assistenziale, risponda ad una concreta utilità per il ricorrente - la quale potrebbe difettare ove siano manifestamente carenti, con valutazione prima facie, altri presupposti della predetta prestazione -, al fine di evitare il rischio della proliferazione smodata del contenzioso sull'accertamento del requisito sanitario (Cass. 05/02/2020, n. 2587; Cass. 26/05/2021, n. 14629; Cass. 30/11/2025, n. 31251).

 Circa la possibilità per l’INPS di sollevare, fin dalla fase dell’accertamento tecnico preventivo e dell’opposizione nel merito, questioni di proponibilità e procedibilità della domanda giudiziaria per il riconoscimento del diritto alla prestazione assistenziale o previdenziale si veda anche Cass. 02/12/2024, n. 30828 con le considerazioni spese in via ricostruttiva circa la natura del giudizio ex art. 445-bis c.p.c., considerazioni che mantengono validità.

15. Anche il secondo motivo è, allora, infondato e il ricorso deve essere integralmente respinto.

16. La novità della questione trattata con il primo motivo di ricorso, questione che non trova precedenti diretti nella giurisprudenza di questa Corte, giustifica la compensazione delle spese del giudizio di legittimità.

17. Infine, ai sensi dell'art. 52, comma 2, del d.lgs. n. 196/2003, a tutela dei diritti della parte ricorrente, per evitare la diffusione di dati riguardanti lo stato di salute, si deve disporre, in caso di riproduzione in qualsiasi forma della presente ordinanza, l'omissione delle generalità e di ogni altro dato identificativo della parte ricorrente.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso;

compensa le spese del giudizio di legittimità; ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1-bis del citato art. 13, se dovuto;

dispone che, in caso di utilizzazione della presente decisione in qualsiasi forma, per finalità di informazione scientifica su riviste giuridiche, supporti elettronici o mediante reti di comunicazione elettronica, sia omessa l'indicazione delle generalità e degli altri dati identificativi della parte ricorrente.