Il TAR Emilia-Romagna riconosce il diritto di accesso anche ai pareri interni dell’amministrazione, quando la loro conoscenza è funzionale alla tutela dell’interessato secondo il principio del “need to know”.
Con la sentenza n. 403 del 4 marzo 2026, il Tar Emilia-Romagna affronta il tema dell’accesso documentale ai sensi della legge n. 241/1990 con riferimento a documenti interni dell’amministrazione finanziaria, quali scambi di pareri tra uffici e atti relativi al classamento catastale.
Il giudice amministrativo chiarisce che il diritto di accesso deve essere interpretato alla luce del principio del “need to know”, già affermato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, e che esso sussiste anche quando l’interessato abbia formalmente adempiuto alle richieste dell’amministrazione, qualora permanga l’esigenza di verificare la legittimità dell’azione amministrativa.
La decisione afferma inoltre che i pareri interni tra uffici amministrativi non sono automaticamente sottratti all’accesso, salvo il caso dei pareri legali o di specifiche ipotesi di esclusione normativa.
La sentenza si inserisce nel consolidato orientamento giurisprudenziale volto a rafforzare la funzione conoscitiva e difensiva dell’accesso agli atti nel rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione.
La pronuncia offre un’interessante occasione per approfondire alcuni profili centrali della disciplina dell’accesso documentale, con particolare riferimento ai rapporti tra contribuente e amministrazione finanziaria. Il giudizio trae origine da una controversia tra la società Cortese S.p.A. e l’Agenzia delle Entrate – Direzione Provinciale di Bologna in merito al diniego di accesso ad alcuni documenti amministrativi relativi a una procedura di aggiornamento catastale tramite dichiarazione DOCFA. L’oggetto dell’istanza di accesso riguardava, in particolare: lo scambio di comunicazioni e pareri tra Direzione Provinciale e Direzione Regionale dell’Agenzia delle Entrate; la documentazione relativa al classamento d’ufficio effettuato nel 2011 sull’immobile oggetto della procedura.
Il caso si colloca nel quadro applicativo degli articoli 22 e seguenti della legge n. 241 del 1990 e dell’art. 116 del codice del processo amministrativo, e solleva questioni di particolare rilievo sistematico, quali: la nozione di interesse diretto, concreto e attuale all’accesso; l’accessibilità dei pareri interni tra uffici amministrativi; la funzione dell’accesso quale strumento conoscitivo e difensivo.
I fatti e lo svolgimento del procedimento
La vicenda prende avvio dalla presentazione, da parte della società ricorrente, di una dichiarazione DOCFA relativa a un’unità immobiliare sita nel Comune di Bologna. La dichiarazione aveva ad oggetto una diversa distribuzione degli spazi interni e la conseguente rettifica del classamento catastale da categoria A/10 a categoria D/8, senza modifica della destinazione d’uso dell’immobile. L’Agenzia delle Entrate – Direzione Provinciale di Bologna respingeva tuttavia l’istanza, ritenendo che il mutamento di classamento comportasse necessariamente anche una modifica della destinazione d’uso dell’unità immobiliare, con conseguente necessità di procedere a ulteriori aggiornamenti catastali. Nonostante interlocuzioni tra la Direzione Provinciale e la Direzione Regionale dell’amministrazione finanziaria, anche un secondo DOCFA presentato dalla società veniva respinto. Per evitare l’applicazione delle sanzioni previste per la tardiva presentazione delle dichiarazioni catastali, la società decideva quindi di presentare un terzo DOCFA conforme alle indicazioni dell’amministrazione. Successivamente, con istanza del 10 novembre 2025, la società richiedeva l’accesso ai documenti relativi allo scambio di pareri tra gli uffici dell’amministrazione finanziaria e al classamento d’ufficio effettuato nel 2011. L’amministrazione, ritenendo non adeguatamente dimostrato l’interesse diretto e concreto all’accesso, invitava la società a riformulare l’istanza e successivamente disponeva la chiusura del procedimento. Avverso tale comportamento la società proponeva ricorso al giudice amministrativo ai sensi dell’art. 116 c.p.a., successivamente integrato da motivi aggiunti contro il provvedimento formale di archiviazione del procedimento.
Il quadro normativo dell’accesso documentale
Il diritto di accesso ai documenti amministrativi trova la propria disciplina negli articoli 22 e seguenti della legge n. 241 del 1990, che lo qualificano come principio generale dell’attività amministrativa finalizzato a garantire trasparenza e imparzialità. Ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. b), per accesso si intende il diritto degli interessati di prendere visione ed estrarre copia dei documenti amministrativi. La legittimazione all’esercizio del diritto presuppone tuttavia la sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale, collegato al documento richiesto e corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata. Nel corso degli anni la giurisprudenza amministrativa ha progressivamente ampliato la portata di tale requisito, valorizzando la funzione conoscitiva dell’accesso e il suo ruolo nel garantire l’effettività della tutela giurisdizionale. Un passaggio fondamentale in questa evoluzione interpretativa è rappresentato dalla pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 10 del 2020, che ha elaborato il principio del “need to know”. Secondo tale impostazione, l’accesso deve essere riconosciuto a chi dimostri che i documenti richiesti possono incidere, anche indirettamente, sulla propria sfera giuridica e che la loro conoscenza sia funzionale alla tutela di un proprio interesse.
La decisione del TAR: il riconoscimento dell’interesse all’accesso
Applicando tali principi al caso di specie, il TAR Emilia-Romagna ha ritenuto fondata la domanda della società ricorrente. In primo luogo il giudice ha escluso che l’avvenuta presentazione del terzo DOCFA conforme alle indicazioni dell’amministrazione potesse far venir meno l’interesse all’accesso. La società, infatti, aveva presentato tale dichiarazione esclusivamente per evitare le sanzioni previste dalla normativa catastale, senza rinunciare a contestare la legittimità dell’interpretazione adottata dall’ufficio. Pertanto permaneva un interesse concreto a conoscere le motivazioni interne dell’amministrazione e i pareri espressi dagli uffici competenti. Il TAR ha inoltre osservato che la società aveva chiaramente indicato nell’istanza di accesso le ragioni della richiesta, collegandole: alla volontà di contestare una prassi amministrativa ritenuta illegittima; all’esigenza di acquisire documentazione utile per il contenzioso in corso. Tali circostanze sono state ritenute pienamente idonee a integrare il requisito dell’interesse diretto e concreto richiesto dalla legge.
L’accessibilità dei pareri interni tra uffici amministrativi
Uno dei passaggi più significativi della decisione riguarda il tema dell’accessibilità dei pareri interni all’amministrazione. L’Agenzia delle Entrate aveva sostenuto che i pareri espressi dalla Direzione Regionale fossero sottratti all’accesso in quanto atti interni all’organizzazione amministrativa. Il TAR ha respinto tale impostazione, osservando che la sottrazione all’accesso può riguardare solo specifiche categorie di atti espressamente previste dalla legge. In particolare, la giurisprudenza tende a escludere l’accesso ai pareri legali resi nell’ambito della consulenza difensiva dell’amministrazione, in quanto coperti da esigenze di riservatezza analoghe al segreto professionale. Nel caso di specie, tuttavia, il documento richiesto non costituiva un parere legale ma un semplice parere amministrativo tra uffici della medesima amministrazione. Per tale ragione esso non poteva essere sottratto all’accesso. Significativamente, il TAR ha anche rilevato che l’amministrazione aveva già depositato in giudizio il parere stesso, circostanza che rendeva ancora meno sostenibile la pretesa di riservatezza.
L’accesso ai documenti “propri” dell’interessato
Ulteriore profilo affrontato dalla sentenza riguarda il diritto di accesso ai documenti relativi a procedimenti che coinvolgono direttamente il richiedente. La società aveva infatti richiesto anche la documentazione relativa al classamento d’ufficio effettuato nel 2011 sull’immobile oggetto della procedura catastale. Il TAR ha ritenuto evidente l’interesse della società alla conoscenza di tale documentazione, trattandosi di un atto che incide direttamente sulla propria posizione giuridica. In simili ipotesi, la giurisprudenza tende a riconoscere un diritto di accesso particolarmente ampio, in quanto la conoscenza degli atti amministrativi rappresenta una condizione essenziale per l’esercizio delle prerogative difensive del soggetto interessato.
La decisione del giudice amministrativo
Alla luce delle considerazioni esposte, il TAR Emilia-Romagna ha accolto sia il ricorso principale sia il ricorso per motivi aggiunti. In particolare il giudice ha: annullato il diniego di accesso opposto dall’amministrazione; dichiarato il diritto della società ricorrente ad accedere ai documenti richiesti; condannato l’Agenzia delle Entrate a consentire l’ostensione della documentazione entro trenta giorni. Le spese di giudizio sono state poste a carico dell’amministrazione soccombente.
La pronuncia si inserisce nel consolidato orientamento giurisprudenziale volto a rafforzare il ruolo dell’accesso documentale quale strumento di trasparenza amministrativa e di tutela delle posizioni giuridiche dei cittadini. In particolare la sentenza conferma tre principi di notevole rilievo sistematico:
- L’ampiezza del requisito dell’interesse all’accesso, interpretato alla luce del principio del “need to know”.
- La generale accessibilità dei pareri amministrativi interni, salvo specifiche ipotesi di esclusione.
- La funzione difensiva dell’accesso, quale strumento di preparazione e supporto del contenzioso.
In questa prospettiva, la decisione contribuisce a delineare un modello di amministrazione più trasparente e responsabile, nel quale il diritto alla conoscenza degli atti amministrativi rappresenta uno strumento fondamentale di controllo diffuso sull’esercizio del potere pubblico.
Documenti correlati:
Testo integrale di Tar Emilia Romagna-Bologna, Sentenza n.403 del 04/03/2026