In materia di diritto di accesso documentale, l’ostensione da parte della pubblica amministrazione non può ridursi a una messa a disposizione indiscriminata e disorganica di atti, tale da trasferire sul richiedente l’onere di individuare autonomamente i documenti rilevanti.
Lo ha stabilito dal TAR Toscana, con l'ordinanza n. 291 del 5 febbraio 2026, affrontando un tema centrale nel diritto amministrativo contemporaneo: il rapporto tra diritto di accesso documentale, silenzio-rigetto e doveri collaborativi della pubblica amministrazione nel processo.
A fronte di un’istanza di accesso complessa e di una produzione documentale massiva e disorganica da parte del Comune resistente, il giudice amministrativo valorizza il principio di effettività della tutela e dispone specifici incombenti istruttori.
La decisione si colloca nel solco di una giurisprudenza sempre più attenta alla qualità, e non solo alla quantità, dell’ostensione documentale, ribadendo che l’accesso non può essere frustrato da condotte formalmente adempitive ma sostanzialmente elusive. L’ordinanza offre spunti rilevanti anche sul tema della reiterazione delle istanze di accesso e sui limiti all’abuso dello strumento conoscitivo.
Inquadramento della vicenda e oggetto del giudizio
La pronuncia in esame trae origine dal ricorso proposto da una società privata avverso il silenzio-rigetto formatosi, ai sensi dell’art. 25, comma 4, della legge n. 241 del 1990, su un’istanza di accesso agli atti presentata al Comune di Viareggio il 16 luglio 2025.
Il petitum è duplice: da un lato l’annullamento del silenzio-rigetto, dall’altro l’accertamento del diritto della ricorrente a prendere visione ed estrarre copia dei documenti richiesti, con conseguente ordine di esibizione.
Il giudizio non si arresta, tuttavia, alla mera verifica dell’inerzia amministrativa. Nel corso del processo, l’amministrazione resistente deposita una mole significativa di documentazione, prevalentemente in forma di archivi compressi e catene di e-mail contenenti numerosi allegati eterogenei. Proprio tale condotta processuale diventa il fulcro dell’ordinanza istruttoria del TAR, che ravvisa una criticità sotto il profilo dell’effettiva corrispondenza tra documenti prodotti e documenti oggetto dell’istanza di accesso.
Il silenzio-rigetto sull’accesso documentale: natura e tutela
È noto come, in materia di accesso documentale ex artt. 22 ss. l. n. 241/1990, il silenzio dell’amministrazione assuma una valenza provvedimentale tipizzata. Decorso il termine di trenta giorni senza risposta, l’istanza si intende respinta, con conseguente immediata azionabilità della tutela giurisdizionale.
La giurisprudenza amministrativa ha chiarito da tempo che tale meccanismo non costituisce una legittimazione dell’inerzia, bensì uno strumento di garanzia per il privato, volto a evitare che l’assenza di un provvedimento espresso paralizzi il diritto di difesa.
In questo quadro, il giudizio sul silenzio-rigetto non si esaurisce in una verifica meramente formale, ma impone al giudice di accertare la spettanza sostanziale del diritto di accesso. L’ordinanza in commento si colloca pienamente in questa prospettiva, mostrando come il superamento del silenzio non coincida automaticamente con l’effettivo soddisfacimento dell’interesse conoscitivo.
Produzione documentale e principio di effettività dell’accesso
Il passaggio più significativo dell’ordinanza riguarda la valutazione della documentazione prodotta dal Comune di Viareggio. Il TAR rileva che essa non appare di agevole consultazione e, soprattutto, che risulta solo in parte pertinente rispetto all’istanza di accesso, includendo atti non richiesti (come documenti di gara, materiale fotografico o rapporti tecnici).
Questa osservazione consente al Collegio di affermare un principio di particolare rilievo: l’ostensione documentale non può ridursi a una mera “messa a disposizione” indiscriminata di atti, tale da trasferire sul richiedente l’onere di individuare ciò che rileva.
Un simile comportamento, pur formalmente collaborativo, rischia di svuotare di contenuto il diritto di accesso, trasformandolo in un percorso ad ostacoli.
In filigrana emerge una concezione sostanziale dell’accesso, inteso come diritto a ottenere documenti determinati o determinabili, in modo intelligibile e coerente con l’istanza proposta.
L’ordine istruttorio e l’onere di chiarificazione dell’amministrazione
Muovendo da tali premesse, il TAR esercita i poteri istruttori di cui agli artt. 65, 66 e 67 c.p.a., ordinando all’amministrazione resistente di depositare una relazione analitica.
In essa il Comune dovrà indicare, per ciascun punto dell’istanza di accesso (da i. a xix.), quali documenti tra quelli prodotti siano stati effettivamente trasmessi o condivisi con la parte ricorrente. Si tratta di un passaggio di notevole importanza sistematica. Il giudice non richiede una nuova produzione documentale, ma una ricostruzione ordinata e puntuale del nesso tra domanda di accesso e documentazione esistente.
In tal modo, l’onere di chiarezza e trasparenza resta in capo all’amministrazione, coerentemente con i principi di buon andamento e leale collaborazione processuale. L’ordinanza si inserisce così in una linea giurisprudenziale che rifiuta l’idea di una neutralità dell’amministrazione nel processo sull’accesso, valorizzandone invece il ruolo attivo nella ricostruzione dei fatti rilevanti.
Istanza reiterativa e possibili profili di inammissibilità
Un ulteriore profilo di interesse è rappresentato dalla riserva del Collegio circa l’ammissibilità, totale o parziale, del ricorso, qualora l’istanza del 16 luglio 2025 dovesse risultare meramente reiterativa di precedenti richieste (31 maggio 2024 e 8 maggio 2025). Il TAR rinvia ogni valutazione sul punto all’esito dell’istruttoria, mostrando un approccio prudente ma rigoroso. Come noto, la reiterazione dell’istanza di accesso non è di per sé illegittima, ma può diventarlo quando si risolva in un uso distorto dello strumento, privo di nuovi elementi o finalizzato a eludere precedenti dinieghi legittimi. La decisione evidenzia quindi l’esigenza di bilanciare due interessi contrapposti: da un lato la tutela del diritto di accesso, dall’altro la necessità di evitare un aggravio ingiustificato dell’azione amministrativa e processuale.
L’ordinanza del TAR Toscana n. 291/2026, pur avendo natura interlocutoria, riveste un notevole interesse pratico e teorico. Essa ribadisce che il diritto di accesso non si esaurisce nella risposta formale dell’amministrazione, ma richiede una cooperazione sostanziale finalizzata alla comprensione dei documenti richiesti.
Nel contesto di amministrazioni sempre più digitalizzate e di procedimenti caratterizzati da un’enorme produzione documentale, il rischio di una “opacità per eccesso di trasparenza” è concreto. Il giudice amministrativo, con decisioni come quella in commento, sembra voler presidiare questo confine, riaffermando che la trasparenza è tale solo se effettivamente fruibile.
In definitiva, la pronuncia contribuisce a delineare un modello di accesso documentale orientato non solo alla disponibilità degli atti, ma alla loro intelligibilità e pertinenza, rafforzando il ruolo del processo amministrativo come strumento di garanzia sostanziale dei diritti.
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