Quale giudice è competente a decidere le azioni risarcitorie promosse dai familiari delle vittime del Covid-19 contro Governo e Regioni?
Sulla questione intervengono le Sezioni Unite civili della Cassazione, con l’ordinanza n. 1952 del 29 gennaio 2026, chiarendo che la giurisdizione spetta al giudice amministrativo.
Il caso
I ricorrenti, familiari di persone decedute durante la pandemia, hanno agito in sede civile chiedendo il risarcimento del danno non patrimoniale per la perdita del rapporto parentale. La responsabilità sarebbe derivata da atti e omissioni della pubblica amministrazione nella gestione dell’emergenza sanitaria: mancato aggiornamento del piano pandemico nazionale, carenze organizzative del Servizio sanitario nazionale, insufficiente coordinamento tra Stato e Regioni, ritardi nell’adozione di misure di contenimento.
Secondo gli attori, si sarebbe trattato di una lesione diretta di diritti fondamentali, in particolare del diritto alla salute di cui all’art. 32 Cost., tale da radicare la giurisdizione del giudice ordinario.
Le regole applicabili
La Corte richiama il criterio del petitum sostanziale: per individuare il giudice competente occorre guardare alla causa petendi, cioè alla natura della posizione giuridica dedotta in giudizio e al tipo di potere esercitato dalla pubblica amministrazione.
In base all’art. 133, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 104/2010 (Codice del processo amministrativo), rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative ai servizi pubblici, tra cui il Servizio sanitario nazionale.
La giurisprudenza delle Sezioni Unite ha già chiarito che il coinvolgimento di diritti fondamentali non comporta automaticamente la giurisdizione del giudice ordinario: ciò che conta è se il diritto sia tutelato attraverso scelte discrezionali della pubblica amministrazione, suscettibili di bilanciamento con altri interessi pubblici.
La decisione delle Sezioni Unite
Nel caso esaminato, le domande risarcitorie si fondano sulla presunta inefficienza dell’attività amministrativa di organizzazione e gestione del sistema sanitario, sia prima sia durante la pandemia. Le condotte contestate – carenze strutturali, scelte organizzative, omissioni programmatorie – sono tutte connesse all’esercizio di poteri autoritativi e a valutazioni di discrezionalità amministrativa.
Non si tratta, dunque, di meri comportamenti materiali scollegati dall’esercizio del potere pubblico, né di attività vincolate da norme che predeterminano in modo rigido le modalità di tutela del diritto alla salute. Al contrario, la gestione dell’emergenza pandemica richiede una mediazione necessaria del potere amministrativo, che implica scelte organizzative e allocative non predeterminate ex ante.
Per questo motivo, anche quando viene dedotta la violazione di diritti fondamentali, la controversia resta attratta nella giurisdizione amministrativa, in quanto investe il modo in cui la pubblica amministrazione ha esercitato – o omesso di esercitare – i propri poteri in un settore di servizio pubblico essenziale.
Le Sezioni Unite dichiarano che la giurisdizione sulle cause risarcitorie promosse dai familiari delle vittime del Covid-19 contro Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero della Salute e Regione Lombardia spetta al giudice amministrativo. Le parti dovranno quindi riassumere il giudizio dinanzi al TAR competente, che provvederà anche sulle spese.
In sintesi, quando il danno lamentato viene ricondotto alla cattiva organizzazione o gestione del Servizio sanitario nazionale, la domanda risarcitoria rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., anche se vengono in rilievo il diritto alla salute e altri diritti fondamentali, la cui tutela passa attraverso scelte di discrezionalità amministrativa in un servizio pubblico essenziale.
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