La Cassazione, Sezioni Unite (n. 14568/2026), dichiara inammissibile il ricorso dei concessionari contro la sentenza dell’Adunanza plenaria sulle concessioni balneari: la contestazione sulla disapplicazione delle proroghe automatiche resta un error in iudicando, non un difetto di giurisdizione.
Le proroghe automatiche delle concessioni balneari possono essere contestate davanti alla Cassazione denunciando un eccesso di potere giurisdizionale del Consiglio di Stato?
La risposta della Corte di Cassazione, Sezioni Unite civili, con l’ordinanza n. 14568 del 17 maggio 2026, è negativa.
La vicenda nasce dal ricorso di alcune società titolari di concessioni demaniali marittime nel Comune di Rimini. Le concessioni erano state estese fino al 31 dicembre 2033 in applicazione dell’art. 1, commi 682 e 683, della legge n. 145/2018. Il Comune aveva adottato atti ricognitivi di tale estensione nel 2021.
Il problema nasce dopo le sentenze dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e n. 18 del 2021, che hanno affermato l’incompatibilità delle proroghe automatiche con il diritto dell’Unione europea, in particolare con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, la cosiddetta direttiva Bolkestein.
Secondo l’Adunanza plenaria, le norme nazionali che dispongono proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione. Anche gli eventuali atti amministrativi di proroga restano privi di effetto, perché l’estensione della durata deriva direttamente dalla legge interna incompatibile con il diritto UE.
I concessionari di Rimini, pur non essendo stati parti del giudizio concluso con la sentenza n. 17/2021 dell’Adunanza plenaria, hanno proposto ricorso per cassazione. Hanno sostenuto che il Consiglio di Stato avrebbe invaso la sfera del legislatore, del Governo, delle amministrazioni e della Corte costituzionale, creando di fatto una nuova disciplina del settore e imponendo la cessazione delle concessioni al 31 dicembre 2023.
Si può impugnare la Plenaria?
Il nodo processuale è questo: un concessionario che non ha partecipato al giudizio definito dall’Adunanza plenaria può impugnare quella sentenza davanti alla Cassazione solo perché i suoi principi orientano le amministrazioni e la giurisprudenza successiva?
Le Sezioni Unite rispondono di no.
La legittimazione all’impugnazione è un potere processuale. Non basta essere interessati in senso sostanziale alla questione. Occorre avere partecipato al giudizio concluso con la sentenza impugnata.
Nel caso di specie, i ricorrenti non erano stati parti del giudizio davanti al Consiglio di Stato e non avevano spiegato intervento. Questo rende il ricorso inammissibile.
La Cassazione chiarisce anche un punto pratico: il fatto che una pronuncia dell’Adunanza plenaria abbia una forte capacità persuasiva non trasforma i terzi in parti legittimate a impugnarla.
Il precedente giudiziale vincola solo in via di fatto. Può orientare altri giudici, ma non impedisce che in un diverso giudizio la questione sia rimeditata e che il giudice successivamente adito decida di discostarsene.
Il rimedio del terzo
La Corte aggiunge un ulteriore passaggio.
Se un soggetto estraneo al giudizio amministrativo sostiene di essere pregiudicato dalla sentenza resa inter alios, il rimedio astrattamente previsto dall’ordinamento non è il ricorso per cassazione, ma l’opposizione di terzo.
Il riferimento è agli artt. 108 e 109 del codice del processo amministrativo. L’opposizione deve essere proposta davanti allo stesso giudice che ha pronunciato la sentenza contestata.
Questo passaggio separa due piani: da un lato il problema sostanziale delle concessioni balneari e delle proroghe automatiche; dall’altro il problema processuale del mezzo di tutela utilizzabile da chi non era parte del giudizio.
Per le Sezioni Unite, la strada non passa dal ricorso diretto alla Cassazione.
Proroghe automatiche ed error in iudicando
Il passaggio più rilevante per il tema delle concessioni balneari riguarda il rapporto tra diritto interno e diritto dell’Unione europea.
I ricorrenti sostenevano che il Consiglio di Stato, disapplicando le norme nazionali sulle proroghe automatiche, avesse superato i limiti esterni della giurisdizione. Secondo questa tesi, il giudice amministrativo avrebbe creato una disciplina nuova e si sarebbe sostituito al legislatore.
La Cassazione non accoglie questa impostazione.
Le Sezioni Unite richiamano il proprio precedente n. 28959/2025, secondo cui è inammissibile il ricorso per cassazione per eccesso di potere giurisdizionale contro la sentenza con cui il Consiglio di Stato disapplica una norma interna per contrasto con il diritto dell’Unione europea.
Quando si contesta il modo in cui il giudice ha interpretato la direttiva europea e la sua portata nell’ordinamento nazionale, si denuncia un possibile errore di diritto. Siamo quindi davanti a un error in iudicando, cioè a un errore interno all’esercizio della funzione giurisdizionale.
L’error in iudicando non può essere trasformato in difetto di giurisdizione.
La Cassazione, quindi, non può essere usata per ottenere un nuovo giudizio sul modo in cui il Consiglio di Stato ha letto la direttiva Bolkestein e il rapporto con le norme nazionali sulle proroghe.
Il rinvio pregiudiziale UE
I ricorrenti avevano denunciato anche il mancato rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea ai sensi dell’art. 267 TFUE.
Secondo la loro prospettazione, l’Adunanza plenaria avrebbe dovuto interrogare la Corte di giustizia prima di affermare l’incompatibilità del regime nazionale delle proroghe automatiche con il diritto UE.
Anche questa censura non supera il filtro di ammissibilità.
Per la Cassazione, quando la doglianza riguarda l’interpretazione del diritto dell’Unione compiuta dal giudice amministrativo, resta nell’area dell’error in iudicando. Non diventa, solo per questo, un vizio relativo ai limiti esterni della giurisdizione.
La decisione
Le Sezioni Unite dichiarano il ricorso inammissibile per più ragioni.
La prima è il difetto di legittimazione: i concessionari ricorrenti non erano parti del giudizio definito dalla sentenza impugnata.
La seconda è l’erroneità del mezzo processuale scelto: il terzo eventualmente pregiudicato deve valutare l’opposizione di terzo, non il ricorso per cassazione.
La terza è la tardività: la sentenza dell’Adunanza plenaria era stata pubblicata il 9 novembre 2021, mentre il ricorso era stato notificato il 29 febbraio 2024, oltre il termine lungo previsto dall’art. 92, comma 3, c.p.a.
La quarta riguarda la denuncia di giurisdizione: contestare la disapplicazione delle proroghe automatiche per contrasto con il diritto UE significa denunciare un errore interpretativo, non un superamento dei limiti esterni della giurisdizione.
Cosa ci portiamo a casa
L’ordinanza non riapre il merito della questione balneari. Non dice semplicemente: proroghe sì o proroghe no. Dice qualcosa di più tecnico, ma con effetti pratici netti.
La contestazione contro lo stop alle proroghe automatiche non può essere portata davanti alla Cassazione sotto forma di eccesso di potere giurisdizionale, se in realtà si discute dell’interpretazione del diritto UE e della direttiva Bolkestein.
Per le Sezioni Unite, quella è materia di giudizio, non di giurisdizione.
Il risultato pratico è che resta fermo il quadro costruito dalla giurisprudenza amministrativa: le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime continuano a scontrarsi con il diritto dell’Unione europea e le amministrazioni devono muoversi dentro questo scenario.
Non ogni decisione sfavorevole del giudice amministrativo diventa un problema di giurisdizione. Quando si discute dell’interpretazione del diritto UE, la porta della Cassazione resta chiusa.
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