Efficienza e buon andamento della PA: il ruolo evolutivo della giurisprudenza

Il presente contributo analizza l’evoluzione del principio di efficienza della Pubblica Amministrazione, in stretta connessione con i principi costituzionali di buon andamento e imparzialità sanciti dall’art. 97 della Costituzione. La giurisprudenza costituzionale e amministrativa ha assunto un ruolo centrale nell’attualizzare tali principi, trasformandoli in criteri giuridicamente vincolanti per valutare la legittimità dell’azione amministrativa. Particolare attenzione è riservata al ruolo della digitalizzazione come strumento di efficientamento, nonché ai limiti imposti dal rispetto dei diritti fondamentali e del principio di legalità. Il saggio offre una lettura sistematica del quadro normativo e giurisprudenziale contemporaneo, evidenziando l’equilibrio tra innovazione tecnologica e garanzie procedimentali nella PA del XXI secolo.

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La Giurisprudenza come Interprete e Attualizzatore dei Principi Costituzionali di Efficienza e Buon Andamento nella Pubblica Amministrazione.

di Claudia Budano^[1]

I principi costituzionali di efficienza, buon andamento e imparzialità della Pubblica Amministrazione, sanciti in primis dall'articolo 97 della Carta fondamentale, costituiscono il fulcro normativo che informa e orienta l'esercizio della funzione amministrativa nell'ordinamento giuridico italiano. Tale disposizione delinea un quadro di valori interconnessi, la cui osservanza è imprescindibile per la legittimità e l'efficacia dell'azione amministrativa nella sua integralità.

Come autorevolmente evidenziato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 104 del 2007, il principio di efficienza si articola in una pluralità di regole operative che spaziano dalla razionale organizzazione degli uffici pubblici, funzionale al perseguimento degli obiettivi istituzionali, alla garanzia di un loro corretto e continuativo funzionamento. Esso implica altresì l'assicurazione della regolarità e della continuità dell'azione amministrativa, unitamente alla previsione di meccanismi di verifica periodica sull'operato dei dirigenti in relazione al rispetto dei principi cardine di imparzialità, funzionalità, flessibilità e trasparenza.

Un momento di significativa evoluzione nella configurazione dei principi in esame è rappresentato dalla riforma costituzionale del 2012, che ha introdotto il primo comma dell'articolo 81 della Costituzione. Tale intervento normativo ha elevato a rango costituzionale il principio dell'equilibrio di bilancio, statuendo che lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico, nonché del rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea. Sebbene l'articolo 81 Cost. disciplini primariamente la materia finanziaria e di bilancio, la sua introduzione ha prodotto riflessi significativi anche sul piano dei principi generali dell'azione amministrativa.

In particolare, come sottolineato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 133 del 2016, l'obbligo costituzionale per le amministrazioni pubbliche di assicurare l'equilibrio di bilancio si traduce operativamente nel "criterio di economicità". Secondo tale criterio, l'azione delle pubbliche amministrazioni deve perseguire i propri obiettivi istituzionali garantendo contestualmente il buon andamento e l'imparzialità, ma con il minor dispendio possibile di risorse pubbliche. In questa prospettiva, l'efficienza amministrativa si connota non solo come ottimizzazione dei processi e dei risultati, ma anche come oculata gestione delle risorse finanziarie, in coerenza con il principio di sostenibilità delle finanze pubbliche sancito dall'articolo 81 Cost.

La Suprema Corte di Cassazione, pronunciandosi a Sezioni Unite con la sentenza n. 29920 del 2017, ha ulteriormente chiarito che i principi di economicità ed efficacia, espressamente richiamati nell'articolo 1 della legge n. 241 del 1990, non costituiscono mere enunciazioni programmatiche o richiami enfatici ai principi costituzionali. Essi rappresentano, al contrario, vere e proprie regole giuridiche la cui inosservanza può essere sindacata in sede giurisdizionale. Tali principi operano, dunque, come parametri di legittimità dell'azione amministrativa, consentendo al giudice di verificare se l'amministrazione abbia agito non solo nel rispetto della legalità formale, ma anche perseguendo il risultato con il minor impiego di mezzi e nel modo più adeguato allo scopo.

Il Consiglio di Stato, nell'Adunanza Plenaria n. 20 del 2021, ha evidenziato come l'applicazione concreta di questi principi abbia condotto a una profonda evoluzione del procedimento amministrativo. Quest'ultimo non è più concepito come un mero esercizio unilaterale di potere, ma si configura sempre più come un luogo di composizione dialettica tra l'interesse pubblico primario perseguito dall'amministrazione e gli altri interessi, pubblici e privati, coinvolti dalla decisione. I principi di efficienza ed economicità impongono, in tal senso, una ricerca della soluzione ottimale che contemperi le diverse esigenze in gioco, evitando aggravi procedimentali non necessari e promuovendo forme di partecipazione e collaborazione.

La Corte costituzionale, nella sentenza n. 51 del 2014, ha posto l'accento sulla crescente complementarità tra i principi di imparzialità e buon andamento, in particolare a seguito dell'introduzione della legge n. 241 del 1990. L'evoluzione normativa e giurisprudenziale ha condotto a un rafforzamento delle garanzie procedimentali per il cittadino, attraverso la valorizzazione del contraddittorio e della trasparenza dell'azione amministrativa. Parallelamente, si è intensificato l'impegno richiesto all'amministrazione di assicurare l'effettivo raggiungimento degli scopi per i quali è stata istituita e persegue la sua azione.

Infine, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, con la sentenza n. 1689 del 2014, ha opportunamente chiarito che non sussiste alcuna antinomia tra il principio di efficienza e il principio di legalità. Al contrario, il rispetto del buon andamento, ai sensi dell'articolo 97 della Costituzione, presuppone necessariamente l'osservanza delle norme che disciplinano l'azione amministrativa. I due principi devono essere bilanciati in modo dinamico, al fine di garantire sia l'efficacia e l'efficienza dell'azione amministrativa nel perseguimento dell'interesse pubblico, sia il pieno rispetto del quadro normativo che ne definisce i limiti e le modalità operative.

La Digitalizzazione come vettore di efficientamento della Pubblica Amministrazione nel XXI Secolo

Nel panorama contemporaneo, la trasformazione digitale della Pubblica Amministrazione si configura come uno dei pilastri fondamentali per la concreta attuazione dei principi costituzionali di efficienza e buon andamento. La progressiva adozione di strumenti e procedure digitali non rappresenta una mera innovazione tecnologica, bensì un imperativo funzionale volto a ottimizzare l'azione amministrativa e a rispondere in maniera più efficace alle esigenze della collettività. In questa prospettiva, la Suprema Corte di Cassazione, con l'ordinanza n. 6177 del 2023, ha chiaramente statuito come l'impiego di procedure informatiche sia intrinsecamente idoneo a incrementare i "beni della celerità, efficienza, trasparenza, imparzialità e neutralità della p.a.", contribuendo in tal modo alla piena realizzazione del principio costituzionale del buon andamento sancito dall'articolo 97 della Costituzione.

Analogamente, il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 8473 del 2019, ha posto in rilievo come un innalzamento del livello di digitalizzazione dell'amministrazione pubblica costituisca un elemento imprescindibile per il miglioramento qualitativo dei servizi erogati ai cittadini e agli utenti. Tale evoluzione si inscrive in un contesto più ampio, quello della cosiddetta "rivoluzione 4.0", che, applicata al settore pubblico, ha innescato una profonda riconsiderazione delle metodologie di formazione e gestione delle decisioni amministrative, aprendo nuove prospettive in termini di semplificazione e accelerazione dei processi.

L'articolo 12 del Codice dell'Amministrazione Digitale (CAD) delinea chiaramente gli obiettivi che le pubbliche amministrazioni devono perseguire attraverso l'utilizzo delle tecnologie dell'informazione, annoverando tra questi l'efficienza e l'efficacia dell'azione amministrativa, l'economicità nella gestione delle risorse, l'imparzialità e la trasparenza dei processi decisionali, la semplificazione delle procedure, la promozione della partecipazione dei cittadini e il rispetto dei principi di uguaglianza e non discriminazione. Tali disposizioni normative evidenziano come la digitalizzazione non sia un fine a sé stante, ma uno strumento funzionale al perseguimento dei principi costituzionali e alla modernizzazione complessiva della Pubblica Amministrazione.

Tuttavia, il processo di digitalizzazione, pur rappresentando un'opportunità significativa, deve necessariamente svolgersi nel rispetto di precise garanzie a tutela dei diritti dei cittadini. In tal senso, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, nella sentenza n. 8313 del 2022, ha opportunamente evidenziato alcuni principi cardine che devono guidare l'implementazione di sistemi decisionali automatizzati. In primo luogo, il principio di conoscibilità impone che il cittadino abbia il diritto di essere informato circa l'esistenza e le modalità di funzionamento di processi decisionali automatizzati che possano avere un impatto sulla propria sfera giuridica. In secondo luogo, il principio di non esclusività della decisione algoritmica sottolinea la necessità di preservare un contributo umano significativo nel processo decisionale, evitando che le decisioni siano integralmente demandate ad algoritmi. Infine, il principio di non discriminazione algoritmica richiede l'adozione di misure adeguate per prevenire errori e distorsioni che possano condurre a risultati discriminatori o lesivi del principio di uguaglianza.

Inoltre, il Consiglio di Stato, nella recente sentenza n. 8537 del 2024, ha ulteriormente precisato che l'adozione delle tecnologie informatiche, pur costituendo uno degli obiettivi primari della transizione digitale, non può in alcun modo tradursi in un pregiudizio per le istanze dei privati attraverso la predisposizione di software rigidi o incompleti. Il software deve rimanere un "mero strumento per velocizzare l'attuazione della legge senza sostituirsi ad essa", ribadendo la centralità della norma giuridica e la necessità che gli strumenti digitali siano al servizio del diritto e non viceversa. Tale affermazione sottolinea l'importanza di un approccio alla digitalizzazione che coniughi l'innovazione tecnologica con il pieno rispetto dei principi di legalità e di tutela dei diritti individuali.

Le Dimensioni Fondamentali della Digitalizzazione come Impulso all'Efficientamento della Pubblica Amministrazione nel XXI Secolo

La digitalizzazione si configura oggi non solo come uno strumento di efficientamento, ma come una vera e propria rivoluzione che sta ridefinendo l'organizzazione e l'erogazione dei servizi pubblici nel XXI secolo. Questa trasformazione multiforme si articola attraverso diverse dimensioni fondamentali, ognuna delle quali concorre in maniera significativa al perseguimento dei principi di efficienza e buon andamento sanciti dalla Costituzione.

In primo luogo, la gestione digitale dei procedimenti amministrativi rappresenta un pilastro centrale di questo processo evolutivo. L'articolo 41 del Codice dell'Amministrazione Digitale (CAD) impone alle pubbliche amministrazioni l'obbligo di avvalersi delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione nella gestione dei propri procedimenti. Ciò si concretizza nella creazione e nella manutenzione di fascicoli informatici, contenitori digitali di tutti gli atti, i documenti e i dati pertinenti a ciascun procedimento. Tale modalità operativa assicura una consultazione immediata e una fluida alimentazione delle informazioni da parte di tutte le amministrazioni coinvolte e dei soggetti interessati, promuovendo la trasparenza e la celerità dell'azione amministrativa.

In secondo luogo, le innovazioni tecnologiche e i servizi digitali rappresentano un motore propulsivo per l'efficientamento. Un esempio emblematico di tale tendenza è costituito dal recente Sistema di portafoglio digitale italiano (Sistema IT-Wallet). Questa iniziativa strategica mira a valorizzare e a rafforzare l'interoperabilità tra le diverse banche dati pubbliche attraverso la Piattaforma Digitale Nazionale Dati. L'obiettivo primario è quello di favorire la diffusione e l'utilizzo di servizi in rete, erogati sia da soggetti pubblici che privati, semplificando l'accesso e migliorando l'esperienza dei cittadini e delle imprese nell'interazione con la Pubblica Amministrazione.

Parallelamente a queste opportunità, è fondamentale considerare le garanzie e i limiti della digitalizzazione. Come opportunamente evidenziato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 8537 del 2024, l'impiego delle tecnologie informatiche nei rapporti tra la Pubblica Amministrazione e il cittadino non può tradursi in un pregiudizio per le istanze del privato attraverso la predisposizione di software rigidi e incompleti. Il software deve rimanere un mero strumento al servizio della legge, volto ad accelerarne l'attuazione senza sostituirsi ad essa. Questa affermazione sottolinea la necessità di un approccio alla digitalizzazione che contemperi l'innovazione tecnologica con il pieno rispetto dei principi di legalità e di tutela dei diritti individuali.

Un ulteriore aspetto cruciale della trasformazione digitale concerne l'impatto sulla gestione documentale. L'articolo 44 del CAD disciplina un sistema di gestione informatica dei documenti che deve essere organizzato in modo da assicurare l'indicizzazione e la ricerca efficiente dei documenti e dei fascicoli informatici. Tale sistema deve altresì garantire caratteristiche essenziali quali l'autenticità, l'integrità, l'affidabilità, la leggibilità e la reperibilità dei documenti, superando le limitazioni e le inefficienze tipiche della gestione cartacea.

Inoltre, il Decreto Semplificazioni bis ha introdotto significative novità volte a semplificare le procedure di acquisto di beni e servizi informatici strumentali alla realizzazione degli obiettivi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). Tali misure intendono agevolare e accelerare gli investimenti nel settore digitale, riconoscendo il ruolo strategico delle tecnologie dell'informazione per la modernizzazione del Paese.

Un attore fondamentale in questo processo di digitalizzazione è rappresentato dall'Agenzia per l'Italia Digitale (AgID). Come stabilito dall'articolo 14-bis del CAD, l'AgID svolge un ruolo primario nel promuovere l'innovazione digitale e l'utilizzo delle tecnologie digitali nell'organizzazione della pubblica amministrazione. A tal fine, l'Agenzia emana linee guida, standard tecnici e svolge funzioni di vigilanza e controllo sull'attuazione delle politiche di digitalizzazione.

Infine, la digitalizzazione impone la necessità di garantire l'interoperabilità e la standardizzazione dei sistemi informatici delle diverse amministrazioni. L'articolo 50 del CAD sancisce che i dati delle pubbliche amministrazioni devono essere formati, raccolti, conservati, resi disponibili e accessibili con l'uso delle tecnologie dell'informazione, nel rispetto di standard che ne assicurino l'interscambio e la fruibilità da parte di altre amministrazioni e dei cittadini.

Nel complesso, questa profonda trasformazione digitale sta già producendo benefici tangibili, tra cui la riduzione dei tempi di gestione dei procedimenti, una maggiore trasparenza e accessibilità dei servizi pubblici, l'ottimizzazione delle risorse finanziarie e umane, la semplificazione dei rapporti tra cittadini e Pubblica Amministrazione, una maggiore efficienza nella gestione documentale, nonché la riduzione degli errori e la standardizzazione delle procedure amministrative. Tali progressi testimoniano il potenziale della digitalizzazione come leva strategica per un'amministrazione pubblica più efficiente, efficace e al servizio dei cittadini.

La Configurazione Giurisprudenziale Attuale del Concetto di Efficienza della PA nell'Era della Digitalizzazione

L'analisi delle più recenti pronunce giurisprudenziali delinea con crescente nitidezza il concetto di efficienza della Pubblica Amministrazione nel contesto della digitalizzazione, consentendo di individuarne diverse sfaccettature interpretative.

In primo luogo, emerge l'efficienza come obiettivo costituzionale intrinsecamente potenziato dalla digitalizzazione. La Suprema Corte di Cassazione, con l'ordinanza n. 6177 del 2023, ha ribadito come l'impiego di procedure informatiche non rappresenti una mera opzione tecnologica, bensì uno strumento essenziale per la concreta realizzazione dei fini prescritti dall'articolo 97 della Costituzione. L'adozione di tali procedure è infatti ritenuta idonea a incrementare in maniera significativa i "beni della celerità, efficienza, trasparenza, imparzialità e neutralità della p.a.", configurando la digitalizzazione come un vero e proprio moltiplicatore dell'efficienza amministrativa costituzionalmente garantita.

In secondo luogo, la giurisprudenza amministrativa si è espressa in merito al rapporto tra efficienza e automazione dei processi decisionali. Il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 2953 del 2024, ha affermato la legittimità dell'utilizzo di algoritmi e sistemi informatizzati anche nell'ambito delle procedure amministrative caratterizzate da discrezionalità. La pronuncia sottolinea come non sussistano ragioni di principio o elementi concreti che possano giustificare una limitazione dell'impiego di tali sistemi alla sola attività amministrativa vincolata, evidenziando il ruolo fondamentale della digitalizzazione nel miglioramento qualitativo dei servizi resi ai cittadini.

Tuttavia, è cruciale evidenziare i limiti intrinseci all'efficienza digitale, come puntualmente rimarcato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 8537 del 2024. La pronuncia pone un argine invalicabile all'utilizzo indiscriminato delle tecnologie informatiche nei rapporti tra Pubblica Amministrazione e cittadino, statuendo che tale impiego non può tradursi in un pregiudizio per le istanze del privato attraverso la predisposizione di software rigidi o incompleti. Il software deve rimanere un mero strumento al servizio dell'applicazione della legge, volto ad accelerarne l'attuazione senza ambire a sostituirsi ad essa, preservando così la centralità del diritto e la tutela delle posizioni giuridiche soggettive.

Sotto il profilo della responsabilità per l'inefficienza digitale, il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 7704 del 2024, ha chiarito che l'inadeguatezza delle infrastrutture tecnologiche a disposizione dell'amministrazione non può costituire una giustificazione sistematica per la dilatazione dei termini di conclusione del procedimento amministrativo. Ciò è particolarmente vero laddove sussista la possibilità di potenziare l'infrastruttura informatica o di introdurre misure di snellimento nell'istruttoria delle pratiche, evidenziando un obbligo per l'amministrazione di adottare le misure necessarie per superare le proprie carenze tecnologiche al fine di garantire l'efficienza dell'azione amministrativa.

Infine, in materia di efficienza e accesso agli atti digitali, il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 6564 del 2024, ha delineato i limiti dell'accesso al fascicolo processuale telematico, operando un delicato bilanciamento tra l'esigenza di efficienza processuale e la tutela dei diritti processuali delle parti coinvolte. Tale pronuncia sottolinea come il principio di efficienza, pur essendo un valore fondamentale, debba sempre essere contemperato con le altre garanzie procedimentali previste dall'ordinamento.

Dall'analisi di questa recente giurisprudenza emerge un quadro in cui l'efficienza digitale è unanimemente riconosciuta come uno strumento fondamentale per il buon andamento della Pubblica Amministrazione. L'automazione dei processi decisionali è ammessa anche in ambiti caratterizzati da discrezionalità, pur nel rispetto dei limiti imposti dalla tutela dei diritti dei cittadini. L'inadeguatezza tecnologica non può giustificare l'inefficienza amministrativa, e l'efficienza stessa deve essere costantemente bilanciata con le altre garanzie procedimentali al fine di assicurare un'amministrazione che sia non solo efficiente, ma anche rispettosa dei principi di legalità e di tutela dei diritti.

In conclusione, le più recenti pronunce giurisprudenziali testimoniano un'evoluzione concettuale in cui l'efficienza amministrativa è sempre più intrinsecamente legata alla digitalizzazione, con la giurisprudenza impegnata a delineare un quadro normativo che sappia coniugare l'innovazione tecnologica con la imprescindibile tutela dei diritti dei cittadini e il pieno rispetto dei principi fondamentali che governano l'azione amministrativa.

Conclusioni

La disamina condotta ha evidenziato la centralità dei principi costituzionali di efficienza, buon andamento e imparzialità come fondamenta irrinunciabili dell'azione amministrativa nell'ordinamento giuridico italiano. La riforma dell'articolo 81 della Costituzione del 2012 ha introdotto un ulteriore elemento di cruciale importanza, elevando l'equilibrio di bilancio a principio cardine e riverberando i suoi effetti sul concetto stesso di efficienza, intesa anche come oculata gestione delle risorse pubbliche.

In questo contesto evolutivo, la digitalizzazione emerge con forza come uno strumento trasformativo di primaria rilevanza per la concreta attuazione di tali principi nel XXI secolo. L'adozione di tecnologie dell'informazione e della comunicazione non rappresenta una mera innovazione tecnologica, bensì un imperativo funzionale volto a ottimizzare i processi, migliorare la qualità dei servizi e semplificare l'interazione tra la Pubblica Amministrazione e i cittadini.

Tuttavia, come la recente giurisprudenza ha chiaramente sottolineato, il perseguimento dell'efficienza attraverso la digitalizzazione non può e non deve avvenire a scapito della tutela dei diritti dei cittadini e del rispetto dei principi fondamentali dell'azione amministrativa, in primis quello di legalità. L'impiego di algoritmi e sistemi automatizzati, pur rappresentando un'opportunità per accelerare e rendere più efficienti i processi decisionali, deve sempre rimanere uno strumento al servizio della legge, con un imprescindibile presidio umano e nel pieno rispetto delle garanzie procedimentali.

In definitiva, il concetto di efficienza della Pubblica Amministrazione nell'era digitale si configura come un equilibrio dinamico tra l'innovazione tecnologica e la salvaguardia dei diritti, tra l'ottimizzazione dei processi e il rispetto del quadro normativo. La giurisprudenza più recente sta delineando un percorso in cui la digitalizzazione è riconosciuta come un potente motore di efficientamento, ma sempre con la consapevolezza che tale processo deve essere guidato da principi etici e giuridici che pongano al centro la tutela del cittadino e la piena realizzazione dei valori costituzionali. Il futuro dell'amministrazione pubblica efficiente passa dunque per un'integrazione intelligente e responsabile tra le potenzialità offerte dalla tecnologia e gli imperativi dettati dai principi fondamentali del nostro ordinamento.

Bibliografia essenziale:

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• M.S. Giannini, Diritto amministrativo, Giuffrè, 1988.
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• F. Fracchia (a cura di), Algoritmi e automazione nella pubblica amministrazione, Giappichelli, 2021.
• L. Torchia, La giustizia amministrativa, Giuffrè, 2010.
• P. Costanzo, Principi costituzionali e amministrazione digitale, in Federalismi.it, 2022.

Fonti giurisprudenziali principali:

• Corte cost. n. 104/2007 – Sul principio di efficienza.
• Corte cost. n. 133/2016 – Sul bilancio e il principio di economicità.
• Corte cost. n. 51/2014 – Su imparzialità e buon andamento.
• Cons. Stato, Ad. Plen. n. 20/2021 – Evoluzione del procedimento amministrativo.
• Cass., SS.UU., n. 29920/2017 – Efficienza come regola sindacabile.
• TAR Campania, n. 1689/2014 – Rapporto tra legalità e buon andamento.
• Cons. Stato, n. 8537/2024 – Limiti all’automazione nella PA.