Prontuario della responsabilità erariale: istruzioni per l'uso dopo la Riforma Foti

Nel corso dell'annualità 2025, appariva su questa testata un mio contributo dedicato alla traiettoria normativa in tema di responsabilità amministrativo-contabile, con particolare riguardo alle prospettive riformatrici delineate dal progetto di legge Foti. Quella riflessione si concludeva invocando un intervento legislativo a carattere unitario, idoneo a dirimere una volta per tutte le aporie strutturali dell'ordinamento: dalla carente codificazione della colpa grave all'ipertrofia procedurale, fattori che hanno lungamente alimentato la cosiddetta "fatica dell'amministrare".

L'approvazione definitiva della legge il 27 dicembre 2025 - avvenuta negli ultimi giorni del 2025 - ha reso necessario un aggiornamento sostanziale di quella analisi. La riforma, ora in vigore, introduce infatti modifiche di portata significativa che vanno ben oltre le previsioni iniziali del disegno di legge, realizzando in larga parte gli auspici formulati dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 132 del 2024.

Il presente contributo si propone di analizzare le principali innovazioni introdotte dalla legge “Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni nonché delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei conti e di responsabilità amministrativa e per danno erariale”, evidenziando gli aspetti di maggiore rilevanza pratica e le implicazioni per l'azione amministrativa quotidiana.

L'impianto riformatore si distingue per una logica sistematica, volta a risolvere i nodi critici evidenziati dalla dottrina e dalla giurisprudenza: dalla perimetrazione legislativa della colpa grave all'introduzione di istituti deflattivi del contenzioso, dall'estensione delle tutele assicurative obbligatorie sino all'istituzione di un inedito sistema di pareri vincolanti resi dalla magistratura contabile. Un'attenzione specifica richiede la delega conferita all'Esecutivo per una ristrutturazione globale della Corte dei conti, intervento che promette di ridisegnare l'intero assetto istituzionale della giustizia contabile.

La disamina a venire, pur prediligendo un'esposizione schematica, si concentra sul precetto normativo di immediata cogenza, rimandando a successivi approfondimenti l’esame dei decreti legislativi delegati che dovranno essere adottati entro i prossimi dodici mesi. L'intento è di offrire un primo inquadramento degli strumenti giuridici ora a disposizione di amministratori e funzionari, in una fase storica in cui il tramonto del regime derogatorio del cosiddetto "scudo erariale" – giunto a scadenza il 31 dicembre 2025 – conferisce carattere di assoluta urgenza all'esegesi delle nuove regole del gioco.

Sommario

1. La tipizzazione della colpa grave: dalla vaghezza giurisprudenziale alla definizione legislativa

2. Il nuovo regime del potere riduttivo: dall'opzione discrezionale all'obbligo di legge

3. Le coperture assicurative obbligatorie: verso un nuovo modello di gestione del rischio

4. Il nuovo sistema di pareri vincolanti: l'attività consultiva come strumento di prevenzione

5. La delega per la riorganizzazione della Corte dei conti: verso un nuovo assetto istituzionale

6. Le sanzioni specifiche per il PNRR e le modifiche al controllo preventivo

7. La cessazione dello “scudo erariale” e la transizione al nuovo regime

Conclusioni: verso una "responsabilità sostenibile"

Tabella riassuntiva

1. La tipizzazione della colpa grave: dalla vaghezza giurisprudenziale alla definizione legislativa

La più significativa innovazione introdotta dalla riforma riguarda la definizione legislativa della colpa grave, che rappresenta il superamento di una delle principali criticità del sistema previgente. L'articolo 1, comma 1, lettera a), numero 1.1, introduce infatti una formulazione che mette fine a decenni di incertezza interpretativa.

1.1. Il nuovo paradigma definitorio

Il legislatore ha stabilito che “costituisce colpa grave la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l'affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento”.

Questa formulazione rappresenta un cambio di paradigma rispetto all'approccio casistico della giurisprudenza contabile, che aveva elaborato nel tempo locuzioni quali “macroscopica violazione normativa”[1], “sprezzante trascuratezza dei propri doveri” o “inosservanza delle più elementari regole di buon senso e prudenza”[2]. La nuova definizione si caratterizza per quattro elementi distintivi che meritano un'analisi specifica.

1.2. La violazione manifesta delle norme di diritto

Il primo elemento della definizione fa riferimento alla “violazione manifesta delle norme di diritto applicabili”. Il legislatore ha precisato che per determinare quando sussiste tale violazione manifesta si deve tenere conto “del grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonché dell'inescusabilità e della gravità dell'inosservanza”.

Questa formulazione richiama da vicino la definizione contenuta nell'articolo 2, comma 3, del Codice dei contratti pubblici, ma se ne discosta per l'assenza del riferimento agli “auto-vincoli amministrativi” e alla “palese violazione di regole di prudenza, perizia e diligenza”. La scelta appare coerente con l'esigenza di mantenere un ambito di applicazione più ristretto rispetto alla disciplina contrattualistica, evitando che la responsabilità erariale si estenda a violazioni di carattere meramente organizzativo o procedurale.

L'elemento della “manifestità” della violazione introduce un criterio di evidenza oggettiva che dovrebbe limitare l'arbitrio interpretativo. Non ogni violazione normativa, per quanto grave nelle sue conseguenze, potrà configurare colpa grave se non presenta i caratteri dell'evidenza e dell'inescusabilità. Questo approccio sembra voler tutelare il funzionario che si trovi ad operare in contesti normativi complessi o caratterizzati da incertezza interpretativa.

1.3. Il travisamento del fatto

Il secondo elemento della definizione riguarda il “travisamento del fatto”, che rappresenta una fattispecie di particolare interesse pratico. Questa previsione sembra riferirsi ai casi in cui il funzionario, pur operando in un quadro normativo chiaro, fondi la propria decisione su una ricostruzione fattuale palesemente errata o distorta.

Il travisamento si distingue dal semplice errore di valutazione, richiedendo una deformazione della realtà fattuale così evidente da risultare inescusabile per un funzionario diligente. Questa fattispecie potrebbe trovare applicazione, ad esempio, nei casi di concessione di benefici economici basati su dichiarazioni palesemente mendaci non adeguatamente verificate, o di adozione di provvedimenti fondati su presupposti fattuali manifestamente inesistenti.

1.4. L'affermazione o negazione di fatti incontrastabili

Gli ultimi due elementi della definizione riguardano “l'affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento” e “la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento”. Queste previsioni introducono un criterio di verifica documentale che dovrebbe garantire maggiore oggettività nella valutazione della condotta.

L'utilizzo dell'avverbio “incontrastabilmente” evidenzia la volontà del legislatore di limitare questa fattispecie ai casi di palese contraddizione tra le affermazioni del funzionario e la documentazione agli atti. Non sarà sufficiente una divergenza interpretativa o valutativa, ma occorrerà una contraddizione così evidente da non ammettere ragionevoli dubbi.

1.5. Le clausole di salvaguardia

Particolare rilevanza assume la previsione secondo cui “non costituisce colpa grave la violazione o l'omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti”. Questa clausola di salvaguardia, già presente nel Codice dei contratti pubblici, rappresenta un importante strumento di tutela per il funzionario che si attenga agli orientamenti consolidati della giurisprudenza o ai pareri degli organi consultivi.

La formulazione fa riferimento a “indirizzi giurisprudenziali prevalenti”, il che dovrebbe escludere la rilevanza di orientamenti minoritari o isolati. Resta da chiarire se il riferimento debba intendersi limitato alla giurisprudenza contabile o esteso anche a quella di altre giurisdizioni, questione che assumerà particolare rilevanza nei casi di sovrapposizione tra diverse forme di responsabilità.

1.6. Impatti sulla certezza del diritto

La tipizzazione legislativa della colpa grave rappresenta un significativo passo avanti verso la certezza del diritto in un settore tradizionalmente caratterizzato da ampi margini di discrezionalità giudiziale. La definizione fornita dal legislatore, pur mantenendo alcuni elementi valutativi, introduce criteri più oggettivi e verificabili rispetto alle formulazioni giurisprudenziali precedenti.

Tuttavia, l'effettiva portata innovativa della riforma dipenderà dall'interpretazione che ne darà la giurisprudenza contabile. Il rischio è che la nuova definizione venga svuotata di significato attraverso un'interpretazione eccessivamente estensiva dei concetti di “violazione manifesta” o “travisamento del fatto”. Solo l'applicazione pratica dei prossimi mesi potrà verificare se la riforma avrà effettivamente raggiunto l'obiettivo di ridurre l'incertezza applicativa e di contrastare i fenomeni di “burocrazia difensiva” che hanno caratterizzato il sistema previgente.

La tipizzazione rappresenta comunque un importante segnale di attenzione del legislatore verso le esigenze di certezza giuridica espresse dalla dottrina e dalla giurisprudenza costituzionale, realizzando uno degli auspici più pressanti formulati dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 132 del 2024.

2. Il nuovo regime del potere riduttivo: dall'opzione discrezionale all'obbligo di legge

La riforma introduce una delle modifiche più significative al sistema della responsabilità amministrativa attraverso la trasformazione del potere riduttivo da strumento discrezionale a obbligo legale. L'articolo 1, comma 1, lettera a), numero 5, inserisce il nuovo comma 1-octies che ridisegna completamente l'approccio alla quantificazione del danno erariale.

2.1. Dall'opzione all'obbligo: il nuovo paradigma

Il comma 1-octies stabilisce che “salvi i casi di danno cagionato con dolo o di illecito arricchimento, la Corte dei conti esercita il potere di riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato”.

La formulazione “esercita il potere di riduzione” elimina ogni margine di discrezionalità, trasformando quello che era un potere in un vero e proprio obbligo. Questa scelta rappresenta un cambio di paradigma che sposta l'onere della motivazione: non sarà più il responsabile a dover dimostrare la sussistenza di circostanze che giustifichino la riduzione, ma sarà eventualmente la Corte a dover motivare l'applicazione del regime ordinario nei casi di dolo o illecito arricchimento.

2.2. I limiti quantitativi: il doppio vincolo

La norma introduce un sistema di doppio limite che garantisce una protezione rafforzata al responsabile. Il primo limite è percentuale: il responsabile non può essere condannato per un importo superiore al 30% del pregiudizio accertato. Il secondo limite è patrimoniale: la condanna non può superare “il doppio della retribuzione lorda conseguita nell'anno di inizio della condotta lesiva causa dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o successivo”.

Questa formulazione presenta alcuni aspetti di particolare interesse. Il riferimento all'anno di inizio della condotta, con la possibilità di considerare anche l'anno precedente o successivo, sembra voler evitare manipolazioni artificiose della base di calcolo. La scelta dell'anno di riferimento dovrebbe essere quella più favorevole al responsabile, in coerenza con la ratio protettiva della norma.

2.3. L'estensione ai rapporti di servizio

Una delle novità più significative riguarda l'estensione del regime riduttivo anche ai soggetti legati all'amministrazione da rapporto di servizio. La norma prevede infatti che il limite non possa essere “superiore al doppio del corrispettivo o dell'indennità percepiti per il servizio reso all'amministrazione o per la funzione o l'ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio”.

Questa previsione risolve una delle principali criticità evidenziate nell'analisi del disegno di legge originario, estendendo la protezione anche a consulenti, professionisti esterni, amministratori di società partecipate e tutti gli altri soggetti che, pur non avendo un rapporto di impiego con la pubblica amministrazione, sono sottoposti alla giurisdizione contabile in virtù del rapporto di servizio.

2.4. Le eccezioni al regime riduttivo

Il legislatore ha previsto due eccezioni al regime riduttivo obbligatorio: i casi di danno cagionato con dolo e quelli di illecito arricchimento. Questa scelta appare coerente con la natura e le finalità della responsabilità amministrativa.

Per quanto riguarda il dolo, l'esclusione si giustifica con la maggiore gravità della condotta e con l'esigenza di mantenere un effetto deterrente adeguato.

L'illecito arricchimento rappresenta un'eccezione di carattere più tecnico, giustificata dalla natura restitutoria di questa fattispecie. In questi casi, infatti, la riduzione del danno contrasterebbe con il principio secondo cui nessuno può trarre vantaggio dalla propria condotta illecita.

2.5. Il coordinamento con il comma 1-bis

La riforma modifica anche il comma 1-bis dell'articolo 1, precisando che nella quantificazione del danno deve tenersi conto “dell'eventuale concorso dell'amministrazione danneggiata nella produzione del danno medesimo”, fermi restando “il potere di riduzione e l'obbligo di esercizio del potere riduttivo nei casi previsti dal comma 1-octies”.

Questa modifica chiarisce che il regime riduttivo obbligatorio si applica indipendentemente dalla sussistenza di un concorso di colpa dell'amministrazione. Il concorso dell'amministrazione potrà eventualmente comportare un'ulteriore riduzione, ma non esclude l'applicazione del limite del 30%.

2.6. Profili di costituzionalità e compatibilità europea

Il nuovo regime riduttivo solleva alcune questioni di compatibilità costituzionale ed europea. Dal punto di vista costituzionale, la trasformazione del potere riduttivo in obbligo potrebbe essere vista come un'eccessiva limitazione della discrezionalità giudiziale[3], in potenziale contrasto con l'articolo 101 della Costituzione.

Tuttavia, la previsione di limiti edittali alla responsabilità amministrativa trova precedenti nella legislazione speciale, come nel caso della legge Gelli-Bianco per il personale sanitario. La Corte costituzionale ha inoltre espressamente suggerito che 'il consolidamento dell'amministrazione di risultato e i mutamenti del contesto istituzionale e sociale giustificano, a regime, la ricerca di nuovi punti di equilibrio attraverso una complessiva riforma della responsabilità amministrativa, che il legislatore potrà realizzare mediante strumenti quali la tipizzazione della colpa grave, l'introduzione di limiti massimi al danno risarcibile, il rafforzamento delle funzioni di controllo con correlate esenzioni per chi si adegui alle indicazioni della Corte dei conti, l'incentivazione delle polizze assicurative, ovvero eccezionali esclusioni della responsabilità colposa per specifiche categorie di dipendenti in relazione a funzioni di particolare complessità'[4].

Dal punto di vista europeo, il regime riduttivo potrebbe sollevare questioni di compatibilità con i principi di tutela degli interessi finanziari dell'Unione, particolarmente rilevanti per i fondi PNRR. Tuttavia, la limitazione della responsabilità personale del funzionario non dovrebbe incidere sugli obblighi di recupero nei confronti dell'Unione europea, che rimangono a carico dell'amministrazione.

2.7. Impatti pratici e prospettive applicative

Il nuovo regime riduttivo dovrebbe comportare una significativa riduzione dell'esposizione patrimoniale dei funzionari pubblici, con potenziali effetti positivi sulla “paura della firma” e sui fenomeni di burocrazia difensiva. La certezza del limite quantitativo dovrebbe inoltre incentivare la definizione transattiva dei procedimenti, riducendo i tempi e i costi del contenzioso.

Resta da verificare l'impatto della riforma sui tempi di recupero del danno erariale. La riduzione automatica dell'importo dovuto potrebbe infatti incentivare comportamenti dilatori da parte dei responsabili, nella prospettiva di ottenere ulteriori riduzioni attraverso la rateizzazione o altri strumenti deflattivi.

L'effettiva portata della riforma dipenderà anche dall'interpretazione giurisprudenziale del concetto di “conseguenza immediata e diretta della condotta”. Questa formulazione potrebbe infatti essere utilizzata per escludere dal regime riduttivo i danni che, pur derivando dalla condotta del responsabile, non ne rappresentino una conseguenza diretta, reintroducendo elementi di incertezza che la riforma intendeva eliminare.

3. Le coperture assicurative obbligatorie: verso un nuovo modello di gestione del rischio

Una delle innovazioni più significative della riforma riguarda l'introduzione dell'obbligo di copertura assicurativa per tutti i soggetti che gestiscono risorse pubbliche. L'articolo 1, comma 1, lettera a), numero 7, aggiunge il comma 4-bis all'articolo 1 della legge n. 20 del 1994, introducendo un sistema che promette di rivoluzionare la gestione del rischio nella responsabilità amministrativa.

3.1. L'ambito soggettivo dell'obbligo

La norma stabilisce che “chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche dalla quale discenda la sua sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei conti è tenuto a stipulare, prima dell'assunzione dell'incarico, una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati dallo stesso all'amministrazione per colpa grave”.

La formulazione “chiunque” evidenzia la portata universale dell'obbligo, che si estende ben oltre i tradizionali rapporti di impiego pubblico. Sono compresi tutti i soggetti che, in virtù di un rapporto di servizio con la pubblica amministrazione, risultino sottoposti alla giurisdizione contabile: amministratori di società partecipate, consulenti esterni, professionisti incaricati di servizi, concessionari di servizi pubblici, e qualsiasi altro soggetto che gestisca risorse pubbliche.

Questa estensione rappresenta un cambio di paradigma rispetto al sistema previgente, che prevedeva la nullità delle polizze assicurative stipulate da enti pubblici a favore dei propri amministratori. La riforma supera definitivamente questo divieto, trasformando la copertura assicurativa da condotta vietata a obbligo legale.

3.2. Il momento dell'obbligo e le modalità di adempimento

L'obbligo di stipulazione deve essere adempiuto “prima dell'assunzione dell'incarico”, configurandosi come condizione necessaria per l'efficacia del rapporto. Questa previsione dovrebbe comportare l'inserimento di clausole specifiche nei contratti di incarico, nei decreti di nomina e in tutti gli atti costitutivi di rapporti di servizio con la pubblica amministrazione.

La norma non specifica le modalità di verifica dell'adempimento dell'obbligo, né le conseguenze della sua violazione. Sarà presumibilmente necessario un intervento regolamentare per definire i contenuti minimi delle polizze, le procedure di verifica e le sanzioni per l'inadempimento. In attesa di tali specificazioni, le amministrazioni dovranno elaborare procedure interne per garantire il rispetto dell'obbligo.

3.3. L'oggetto della copertura assicurativa

La copertura deve riguardare “i danni patrimoniali cagionati dallo stesso all'amministrazione per colpa grave”. Questa formulazione presenta alcuni aspetti di particolare interesse. In primo luogo, la limitazione alla colpa grave esclude dalla copertura i danni dolosi, in coerenza con i principi generali del diritto assicurativo che vietano l'assicurazione del dolo.

La specificazione “danni patrimoniali” sembra escludere dalla copertura il danno all'immagine, che pure rientra nell'ambito della responsabilità amministrativa. Questa limitazione potrebbe creare problemi applicativi, considerando che il danno all'immagine rappresenta una componente significativa di molte condanne per responsabilità erariale.

3.4. Il litisconsorzio necessario dell'impresa assicuratrice

Una delle previsioni più innovative riguarda l'introduzione del litisconsorzio necessario dell'impresa di assicurazione. La norma stabilisce infatti che “nei procedimenti per i danni patrimoniali, l'impresa di assicurazione è litisconsorte necessario”.

Questa previsione comporta importanti conseguenze processuali. L'impresa assicuratrice dovrà essere citata in tutti i procedimenti per responsabilità amministrativa, con la possibilità di costituirsi e di partecipare attivamente al giudizio. Ciò dovrebbe garantire una difesa più efficace, considerando le maggiori risorse economiche e tecniche di cui dispongono le compagnie assicurative rispetto ai singoli funzionari.

Il litisconsorzio necessario comporta anche che l'eventuale nullità della citazione nei confronti dell'assicuratore determini la nullità dell'intero procedimento. Questa previsione dovrebbe incentivare una maggiore attenzione nella fase di instaurazione del rapporto processuale, con potenziali benefici in termini di garanzie procedurali.

3.5. Il coordinamento con la normativa previgente

La riforma deve essere coordinata con la normativa previgente in materia di assicurazioni per la responsabilità amministrativa. L'articolo 3, comma 9, della legge n. 244 del 2007 prevede tuttora la nullità per illiceità della causa dei contratti di assicurazione stipulati da enti pubblici a favore dei propri amministratori, con conseguente responsabilità erariale sanzionatoria.

Questa disposizione dovrebbe considerarsi implicitamente abrogata dalla riforma, almeno per quanto riguarda le polizze stipulate in adempimento del nuovo obbligo legale. Tuttavia, l'assenza di un'abrogazione espressa potrebbe creare incertezze interpretative che sarà necessario chiarire attraverso interventi normativi o giurisprudenziali.

3.6. Le questioni aperte: contenuti minimi e costi

La riforma non specifica i contenuti minimi delle polizze assicurative, lasciando aperti numerosi interrogativi pratici. Sarà necessario definire i massimali minimi di copertura, le franchigie ammissibili, le clausole di esclusione consentite e tutti gli altri aspetti tecnici che caratterizzano i contratti assicurativi.

Particolare attenzione merita la questione dei costi. L'obbligo di stipulazione a carico del soggetto incaricato potrebbe comportare un aumento dei costi per l'acquisizione di servizi professionali, con potenziali ripercussioni sui bilanci pubblici. Sarà necessario valutare se prevedere forme di contribuzione pubblica ai costi assicurativi, almeno per determinate categorie di incarichi. La mancanza dei decreti attuativi su questo argomento genera una zona grigia che genererà effetti controversi sui contenziosi futuri poiché non sono stati definiti in maniera chiara fin da subito quelli che sono i contenuti minimi della materia assicurativa.

3.7. L'impatto sul mercato assicurativo

L'introduzione dell'obbligo generalizzato di copertura assicurativa dovrebbe comportare lo sviluppo di un nuovo segmento del mercato assicurativo dedicato alla responsabilità amministrativa. Questo potrebbe portare a una maggiore standardizzazione delle polizze e a una riduzione dei costi attraverso le economie di scala.

Tuttavia, il mercato assicurativo italiano ha tradizionalmente mostrato scarso interesse per la copertura della responsabilità amministrativa, considerata un rischio difficilmente quantificabile. Sarà necessario verificare se l'offerta assicurativa sarà in grado di soddisfare la nuova domanda generata dall'obbligo legale, evitando situazioni di monopolio o di costi eccessivi.

3.8. Le prospettive di sviluppo

L'introduzione delle coperture assicurative obbligatorie rappresenta un importante passo verso un modello di gestione del rischio più moderno ed efficiente. La possibilità di trasferire il rischio economico della responsabilità amministrativa su soggetti specializzati dovrebbe comportare una riduzione della “paura della firma” e un miglioramento dell'efficienza amministrativa.

Tuttavia, l'effettiva portata della riforma dipenderà dalle modalità di attuazione e dall'evoluzione del mercato assicurativo. Sarà necessario monitorare attentamente gli sviluppi dei prossimi mesi per verificare se il nuovo sistema riuscirà a raggiungere gli obiettivi prefissati senza creare nuovi ostacoli all'azione amministrativa.

La riforma potrebbe inoltre rappresentare il primo passo verso un ripensamento più generale del sistema di responsabilità amministrativa, orientato verso modelli di gestione del rischio più sofisticati e meno dipendenti dalla responsabilità personale del funzionario. In questa prospettiva, le coperture assicurative obbligatorie potrebbero costituire il presupposto per ulteriori innovazioni normative volte a modernizzare l'intero sistema della giustizia contabile.

4. Il nuovo sistema di pareri vincolanti: l'attività consultiva come strumento di prevenzione

Una delle innovazioni più significative della riforma riguarda l'introduzione di un sistema strutturato di pareri vincolanti della Corte dei conti, disciplinato dall'articolo 2 della legge. Questa previsione rappresenta un cambio di paradigma nell'approccio alla responsabilità amministrativa, spostando l'accento dalla repressione ex post alla prevenzione ex ante attraverso strumenti consultivi qualificati.

4.1. L'ambito di applicazione dei pareri

L'articolo 2 stabilisce che la sezione centrale della Corte dei conti per il controllo di legittimità sugli atti, su richiesta delle amministrazioni centrali e degli altri organismi nazionali di diritto pubblico, rende “pareri in materia di contabilità pubblica, anche su questioni giuridiche applicabili a fattispecie concrete connesse all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e del Piano nazionale per gli investimenti complementari al PNRR (PNC), di valore complessivo non inferiore a un milione di euro”.

La formulazione evidenzia tre elementi caratterizzanti del nuovo istituto. In primo luogo, l'ambito materiale è limitato alla “contabilità pubblica”, il che dovrebbe escludere questioni di carattere generale o estranee alla gestione finanziaria. In secondo luogo, è prevista una soglia di rilevanza economica di un milione di euro, che dovrebbe garantire la concentrazione dell'attività consultiva sui casi di maggiore impatto. In terzo luogo, è espressamente contemplata l'applicazione alle fattispecie connesse al PNRR e al PNC, evidenziando l'attenzione del legislatore per la corretta attuazione dei fondi europei.

4.2. La ripartizione territoriale delle competenze

La riforma prevede una ripartizione delle competenze tra livello centrale e territoriale. Mentre la sezione centrale è competente per le richieste delle amministrazioni centrali e degli organismi nazionali, “le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti rendono i pareri di cui al primo periodo su richiesta dei comuni, delle province, delle città metropolitane e delle regioni”.

Questa ripartizione dovrebbe garantire una maggiore prossimità territoriale e una migliore conoscenza delle specificità locali. Tuttavia, la formulazione potrebbe creare problemi di coordinamento, considerando che molte operazioni coinvolgono contemporaneamente amministrazioni di diverso livello. Sarà necessario chiarire i criteri di competenza nei casi di procedimenti complessi che vedano la partecipazione di più amministrazioni.

4.3. L'effetto esimente dei pareri

La disposizione più innovativa riguarda l'effetto esimente dei pareri: “[È] esclusa, in ogni caso, la gravità della colpa per gli atti adottati in conformità ai pareri resi”. Questa previsione introduce un meccanismo di “porto sicuro” che dovrebbe incentivare il ricorso all'attività consultiva della Corte dei conti.

L'esclusione della gravità della colpa opera automaticamente per tutti gli atti adottati “in conformità” ai pareri. Questa formulazione richiede un'adesione sostanziale al contenuto del parere, non limitata agli aspetti formali. Sarà compito della giurisprudenza chiarire i margini di discostamento compatibili con il mantenimento dell'effetto esimente.

4.4. I limiti oggettivi all'attività consultiva

La norma prevede due importanti limitazioni all'attività consultiva. In primo luogo, i pareri devono essere “estranei ad atti soggetti al controllo preventivo di legittimità”, evitando sovrapposizioni tra le diverse funzioni della Corte dei conti. In secondo luogo, sono esclusi i pareri su “fatti per i quali la competente procura contabile abbia notificato un invito a dedurre”.

Questa seconda limitazione appare particolarmente significativa, in quanto impedisce l'utilizzo dell'attività consultiva per influenzare procedimenti già avviati. La previsione dovrebbe evitare che l'attività consultiva si trasformi in uno strumento di difesa processuale, mantenendone la natura preventiva.

4.5. La funzione nomofilattica delle sezioni riunite

La riforma attribuisce alle sezioni riunite della Corte dei conti la funzione di “assicurare la funzione nomofilattica sull'attività consultiva esercitata dalla sezione centrale e dalle sezioni regionali”. Questa previsione dovrebbe garantire l'uniformità di orientamento tra le diverse sezioni, evitando contraddizioni che potrebbero compromettere la certezza del diritto[5].

La funzione nomofilattica dovrebbe esercitarsi attraverso principi generali e orientamenti interpretativi, piuttosto che attraverso il controllo dei singoli pareri. Sarà necessario definire le modalità concrete di esercizio di questa funzione, eventualmente attraverso la pubblicazione di massime o orientamenti generali.

4.6. I termini per il rilascio dei pareri

L'articolo 2, comma 2, stabilisce che “i pareri di cui al comma 1 sono resi entro il termine perentorio di trenta giorni dalla richiesta”. La perentorietà del termine dovrebbe garantire la tempestività dell'attività consultiva, evitando che i ritardi compromettano l'efficacia dello strumento.

Particolare interesse presenta la disciplina del silenzio: “In caso di mancata espressione del parere nel termine di cui al primo periodo, lo stesso si intende reso in senso conforme a quanto prospettato dall'amministrazione richiedente, ai fini dell'esclusione della gravità della colpa di cui al medesimo comma 1, ovvero in senso negativo qualora l'amministrazione richiedente non abbia prospettato alcuna soluzione”.

Questa previsione introduce un meccanismo di silenzio-assenso qualificato che dovrebbe incentivare la tempestività delle risposte. Il silenzio opera come assenso solo se l'amministrazione ha prospettato una soluzione specifica, altrimenti si considera negativo. L'effetto esimente opera, comunque, anche in caso di silenzio-assenso, garantendo la tutela dell'amministrazione richiedente.

4.7. Le questioni procedurali aperte

La riforma non disciplina nel dettaglio le modalità di presentazione delle richieste di parere, i contenuti minimi, le forme di pubblicità e tutti gli altri aspetti procedurali. Sarà necessario un intervento regolamentare per definire questi aspetti, eventualmente nell'ambito dei decreti legislativi delegati previsti dall'articolo 3.

Particolare attenzione merita la questione della motivazione dei pareri. La natura consultiva dell'attività non dovrebbe comportare obblighi di motivazione analoghi a quelli previsti per gli atti amministrativi, ma sarà comunque necessario garantire un livello di argomentazione adeguato a consentire all'amministrazione di valutare l'opportunità di conformarsi al parere.

4.8. L'impatto sull'organizzazione della Corte dei conti

L'attuazione del nuovo sistema di pareri vincolanti comporterà un sensibile aggravio degli oneri lavorativi per la Corte dei conti, specialmente per le sezioni regionali investite del compito di processare le istanze degli enti locali. Sarà indispensabile ponderare la sufficienza dei mezzi a disposizione e, laddove opportuno, prevedere potenziamenti strutturali. La riforma potrebbe inoltre dar luogo a una ridefinizione delle prerogative interne alla Corte, con un irrobustimento delle attività di consulenza a scapito di quelle giurisdizionali. Questo mutamento di paradigma risulterebbe coerente con l'intento sistemico di prevenire la responsabilità amministrativa tramite strumenti preventivi. Proiettando tale evenienza nel contesto fattuale delle organizzazioni pubbliche, se, come prevedibile, si manifesteranno rigide limitazioni al reclutamento di personale per le note restrizioni del bilancio statale, è lecito attendersi un esito controproducente suscettibile di condurre allo stallo integrale delle Corti regionali.

4.9. Le prospettive di sviluppo

Il nuovo sistema di pareri vincolanti rappresenta un importante strumento per la modernizzazione dell'azione amministrativa, offrendo alle amministrazioni la possibilità di ottenere certezze preventive su questioni complesse. L'effettiva portata dello strumento dipenderà dalla capacità della Corte dei conti di fornire risposte tempestive e qualificate, e dalla propensione delle amministrazioni a utilizzare questo nuovo canale.

Il successo della riforma potrebbe aprire la strada a ulteriori sviluppi dell'attività consultiva della Corte dei conti, eventualmente estendendola ad ambiti diversi dalla contabilità pubblica o riducendo le soglie di accesso. In questa prospettiva, il nuovo sistema potrebbe rappresentare il primo passo verso una trasformazione più generale del ruolo della Corte dei conti, sempre più orientata verso funzioni di supporto e consulenza piuttosto che di mero controllo repressivo.

5. La delega per la riorganizzazione della Corte dei conti: verso un nuovo assetto istituzionale

L'articolo 3 della riforma introduce una delega al Governo di portata eccezionale, finalizzata alla “riorganizzazione e il riordino delle funzioni della Corte dei conti”. La delega, da esercitarsi entro dodici mesi dall'entrata in vigore della legge, promette di ridisegnare completamente l'assetto istituzionale della giustizia contabile, affrontando criticità strutturali che si sono accumulate nel corso dei decenni.

5.1. L'ambito della delega e le finalità

La delega ha come obiettivo dichiarato “un ulteriore incremento della sua efficienza, nonché in materia di rimborso da parte delle amministrazioni di appartenenza delle spese legali sostenute nei giudizi per responsabilità amministrativa”. Questa formulazione evidenzia una duplice finalità: da un lato, il miglioramento dell'efficienza organizzativa; dall'altro, la tutela economica dei funzionari pubblici attraverso il rimborso delle spese legali.

L'ampiezza della delega è testimoniata dai ventuno principi e criteri direttivi elencati nel comma 2, che toccano tutti gli aspetti dell'organizzazione e del funzionamento della Corte dei conti. Si tratta di una riforma di sistema che promette di incidere profondamente sulla struttura istituzionale della giustizia contabile.

5.2. La riorganizzazione delle funzioni a livello centrale

Il primo criterio direttivo (lettera a) prevede di “organizzare la Corte dei conti a livello centrale in sezioni abilitate a svolgere unitariamente funzioni consultive, di controllo, referenti e giurisdizionali, ripartite in collegi con provvedimenti del Presidente della Corte”. Questa previsione introduce il principio della multifunzionalità delle sezioni, superando l'attuale specializzazione funzionale.

Il modello proposto dovrebbe garantire una maggiore flessibilità organizzativa e un migliore utilizzo delle risorse umane. Tuttavia, la commistione tra funzioni consultive, di controllo e giurisdizionali potrebbe sollevare questioni di compatibilità con i principi di separazione delle funzioni e di imparzialità del giudice. Sarà necessario prevedere meccanismi di incompatibilità e astensione per evitare che lo stesso magistrato si occupi di fasi diverse dello stesso procedimento.

5.3. Il rafforzamento della funzione nomofilattica

La lettera b) della delega prevede di “rafforzare gli effetti nomofilattici delle pronunce delle sezioni riunite sulle funzioni consultive, di controllo, referenti e giurisdizionali nonché sull'attività delle procure presso la Corte dei conti”. Questa previsione dovrebbe garantire una maggiore uniformità di orientamento tra le diverse sezioni e sedi territoriali.

Il rafforzamento della funzione nomofilattica appare particolarmente importante in un sistema caratterizzato da una molteplicità di sedi territoriali e da una crescente complessità delle questioni sottoposte alla Corte dei conti. La previsione che il procuratore generale eserciti la sua funzione di coordinamento “tenendo conto delle pronunce nomofilattiche delle sezioni riunite” dovrebbe garantire l'uniformità anche nell'esercizio dell'azione erariale.

5.4. La riorganizzazione territoriale

La lettera c) disciplina l'organizzazione territoriale secondo criteri di efficienza e razionalizzazione. Ogni sede territoriale dovrebbe articolarsi “in una sola sezione abilitata a svolgere unitariamente funzioni consultive, di controllo, referenti e giurisdizionali”, replicando a livello territoriale il modello multifunzionale previsto per il livello centrale.

Particolare attenzione è dedicata alla distribuzione del personale “in funzione degli effettivi carichi di lavoro di ciascuna sede e di ciascun magistrato, con priorità per le esigenze connesse allo svolgimento delle funzioni consultive e di controllo”. Questa previsione dovrebbe comportare una rimodulazione delle risorse umane basata su criteri oggettivi di carico di lavoro, con un rafforzamento delle funzioni preventive rispetto a quelle repressive.

5.5. La riforma della funzione requirente

Le lettere d) ed e) disciplinano la riorganizzazione della funzione requirente, prevedendo un'articolazione “in una procura generale e in procure territoriali”. Le procure territoriali dovrebbero essere rette da “un viceprocuratore generale con funzioni di procuratore territoriale, preposto all'ufficio sotto il coordinamento del procuratore generale”.

Questa riorganizzazione dovrebbe garantire un maggiore coordinamento nell'esercizio dell'azione erariale, evitando le disparità di trattamento che caratterizzano l'attuale sistema. I poteri di coordinamento del procuratore generale sono rafforzati attraverso l'accesso in tempo reale agli atti dei procedimenti territoriali e il potere di avocazione in casi tassativamente previsti.

5.6. Il principio di rotazione e la formazione

La lettera f) introduce il principio secondo cui “ogni magistrato svolge, secondo un criterio di rotazione temporale e con adeguata formazione professionale, tutte le funzioni attribuite alle sezioni cui è assegnato”. Questa previsione dovrebbe garantire una maggiore versatilità dei magistrati contabili e una migliore comprensione delle diverse funzioni della Corte.

Tuttavia, la rotazione tra tutte le funzioni potrebbe comportare problemi di specializzazione, particolarmente rilevanti in un settore caratterizzato da crescente complessità tecnica. La previsione del “divieto di passaggio dalle funzioni requirenti alle funzioni giudicanti” dovrebbe comunque garantire il rispetto dei principi di separazione delle funzioni.

5.7. Gli istituti deflativi del contenzioso

La lettera n) prevede l'introduzione di “istituti deflativi del contenzioso, che consentano all'incolpato di formulare una richiesta di definizione della propria posizione con il pagamento in un'unica soluzione di una percentuale della somma fatta oggetto dell'invito a dedurre, prima della citazione in giudizio”.

Questa previsione introduce nel sistema della responsabilità amministrativa meccanismi analoghi a quelli previsti in altri settori dell'ordinamento, come il diritto tributario. L'obiettivo è ridurre i tempi e i costi del contenzioso, incentivando la definizione anticipata dei procedimenti. Il mantenimento del “potere di valutazione della proposta da parte del pubblico ministero” dovrebbe garantire che l'istituto non si trasformi in un automatismo.

5.8. Il rimborso delle spese legali

La lettera r) prevede modifiche al codice della giustizia contabile per disciplinare “il rimborso, da parte delle amministrazioni di appartenenza, delle spese legali effettivamente sostenute nei giudizi per responsabilità amministrativa nel caso di sentenze o provvedimenti che escludano la responsabilità degli amministratori dipendenti di amministrazioni pubbliche”.

Questa previsione rappresenta un importante strumento di tutela per i funzionari pubblici, che spesso devono sostenere ingenti spese legali per difendersi da accuse di responsabilità amministrativa. Il rimborso dovrebbe operare solo in caso di esclusione della responsabilità, incentivando una difesa efficace senza creare moral hazard.

5.9. Le questioni finanziarie

La delega prevede che “dall'attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”, salvo l'autorizzazione di una spesa di 2 milioni di euro annui a decorrere dal 2026. Questa limitazione finanziaria potrebbe condizionare significativamente l'ambizione della riforma, considerando che una riorganizzazione di tale portata richiederebbe normalmente investimenti consistenti.

La previsione che i decreti legislativi siano “corredati di una relazione tecnica che dia conto della neutralità finanziaria dei medesimi ovvero dei nuovi o maggiori oneri da essi derivanti” dovrebbe garantire un controllo preventivo sulla sostenibilità finanziaria delle singole misure.

5.10. Le prospettive di attuazione

L'attuazione della delega rappresenterà una sfida complessa, considerando l'ampiezza delle materie coinvolte e la necessità di coordinare interventi su molteplici aspetti dell'organizzazione. Il termine di dodici mesi appare particolarmente ambizioso, considerando che sarà necessario acquisire i pareri della Conferenza unificata e delle Commissioni parlamentari.

La possibilità di adottare “uno o più decreti legislativi” dovrebbe consentire un approccio graduale, affrontando prioritariamente gli aspetti più urgenti. La previsione di decreti correttivi entro un anno dall'entrata in vigore di ciascun decreto dovrebbe inoltre consentire di correggere eventuali disfunzioni emerse nell'applicazione pratica.

Il successo della riforma dipenderà dalla capacità del Governo di bilanciare le diverse esigenze in gioco: efficienza organizzativa, garanzie procedurali, sostenibilità finanziaria e accettabilità da parte della magistratura contabile. Solo un'attuazione equilibrata e graduale potrà garantire il raggiungimento degli obiettivi ambiziosi prefissati dalla delega.

6. Le sanzioni specifiche per il PNRR e le modifiche al controllo preventivo

La riforma dedica particolare attenzione all'attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e del Piano Nazionale per gli Investimenti Complementari (PNC), introducendo sia strumenti sanzionatori specifici che modifiche al sistema dei controlli preventivi. Questa scelta evidenzia la consapevolezza del legislatore circa l'importanza strategica di questi fondi e la necessità di garantirne un'attuazione efficace e tempestiva.

6.1. Le sanzioni per i ritardi nei procedimenti PNRR-PNC

L'articolo 4 introduce un sistema sanzionatorio specifico per i responsabili dell'attuazione dei procedimenti connessi al PNRR-PNC. La norma stabilisce che al pubblico ufficiale responsabile “in relazione ai quali si verifichi, per fatto allo stesso imputabile, un ritardo superiore al 10 per cento rispetto al tempo stabilito per la conclusione del procedimento, si applica, sulla base della gravità della colpa, una sanzione pecuniaria da euro 150 fino a due annualità del proprio trattamento economico complessivo annuo lordo”.

Questa previsione introduce una forma di responsabilità amministrativa “tipizzata” che si caratterizza per alcuni elementi distintivi. In primo luogo, la soglia del 10% di ritardo rappresenta un criterio oggettivo che dovrebbe garantire certezza applicativa. In secondo luogo, la sanzione è graduata “sulla base della gravità della colpa”, introducendo un elemento di proporzionalità. In terzo luogo, il limite massimo di due annualità del trattamento economico si allinea con quello previsto per la responsabilità amministrativa ordinaria.

6.2. I presupposti applicativi della sanzione

La sanzione si applica quando il ritardo sia “per fatto allo stesso imputabile”, introducendo un criterio di imputabilità soggettiva che dovrebbe escludere i ritardi dovuti a cause esterne. Questa formulazione richiederà un'attenta valutazione caso per caso, considerando che i procedimenti PNRR spesso coinvolgono una molteplicità di soggetti e amministrazioni.

Il riferimento al “tempo stabilito per la conclusione del procedimento” presuppone l'esistenza di termini chiari e predeterminati. Questa condizione potrebbe non essere sempre verificata, considerando che molti procedimenti PNRR sono caratterizzati da complessità e novità che rendono difficile la predeterminazione di tempi certi.

6.3. Il procedimento sanzionatorio

La sanzione è irrogata “nelle forme e con le garanzie di cui alla parte II, titolo V, capo III, del codice della giustizia contabile”, che disciplina i procedimenti per le responsabilità amministrative sanzionatorie. Questo rinvio garantisce l'applicazione delle garanzie procedurali previste per questo tipo di responsabilità, incluso il contraddittorio e il diritto di difesa.

L'applicazione del rito sanzionatorio comporta alcune specificità procedurali, tra cui la possibilità di definizione con decreto del presidente della sezione per importi non superiori a determinate soglie. Questa previsione dovrebbe consentire una gestione più rapida dei casi di minore gravità.

6.4. Il coordinamento con la responsabilità amministrativa ordinaria

La norma precisa che la sanzione si applica “fatto salvo l'eventuale esercizio dell'azione di responsabilità ai sensi dell'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20”. Questa previsione chiarisce che la sanzione specifica non esclude l'eventuale responsabilità amministrativa ordinaria per danno erariale.

Il coordinamento tra le due forme di responsabilità potrebbe tuttavia creare problemi applicativi, particolarmente in relazione al principio del ne bis in idem. Sarà necessario chiarire se la sanzione per ritardo possa cumularsi con la responsabilità per danno erariale derivante dallo stesso fatto, o se debba operare un principio di assorbimento.

6.5. Le modifiche al controllo preventivo di legittimità

L'articolo 1, comma 1, lettera b), modifica significativamente la disciplina del controllo preventivo di legittimità. La principale innovazione riguarda l'estensione del controllo ai “contratti di appalto di lavori, servizi o forniture, se di importo superiore alle soglie previste dall'articolo 14 del codice dei contratti pubblici”.

Questa modifica sostituisce il precedente riferimento ai “contratti di appalto d'opera, se di importo superiore al valore in ECU stabilito dalla normativa comunitaria”, aggiornando la disciplina al nuovo Codice dei contratti pubblici e estendendo l'ambito di applicazione a tutti i tipi di appalto.

6.6. Il controllo preventivo per i contratti PNRR-PNC

I nuovi commi 1-ter e seguenti introducono una disciplina speciale per i contratti pubblici connessi all'attuazione del PNRR e del PNC. Il controllo preventivo di legittimità si applica ai “provvedimenti di aggiudicazione, anche provvisori, e sui provvedimenti conclusivi delle procedure di affidamento che non prevedono l'aggiudicazione formale”.

Questa estensione dovrebbe garantire un controllo preventivo su tutte le principali decisioni relative all'affidamento di contratti PNRR, indipendentemente dalla forma giuridica utilizzata. La previsione che “i termini di cui al comma 2 hanno carattere perentorio” dovrebbe inoltre garantire la tempestività del controllo.

6.7. L'estensione territoriale del controllo preventivo

I commi 1-quater e 1-quinquies estendono la possibilità di controllo preventivo anche alle regioni, province autonome, enti locali e altri soggetti pubblici attuatori del PNRR e del PNC. Questa estensione richiede l'adozione di “norma di legge o di statuto adottata previo parere delle sezioni riunite della Corte dei conti”.

L'estensione territoriale del controllo preventivo rappresenta una significativa innovazione, considerando che tradizionalmente questo tipo di controllo era limitato alle amministrazioni centrali. La previsione dovrebbe garantire un controllo uniforme su tutti i contratti PNRR, indipendentemente dal livello di governo responsabile dell'attuazione.

6.8. Il potenziamento dell'effetto esimente

La riforma modifica anche l'effetto esimente del controllo preventivo, eliminando il limite dei “profili presi in considerazione nell'esercizio del controllo” e sostituendolo con un riferimento agli “atti richiamati e allegati che costituiscono il presupposto logico e giuridico dell'atto sottoposto a controllo”.

Questa modifica dovrebbe ampliare l'effetto esimente, estendendolo anche agli atti presupposti dell'atto controllato. La formulazione mira a conseguire un “effetto tombale” che dovrebbe garantire una protezione più ampia per i soggetti che abbiano ottenuto il visto della Corte dei conti.

6.9. Il silenzio-assenso nel controllo preventivo

Il comma 1-ter introduce un meccanismo di silenzio-assenso per il controllo preventivo sui contratti PNRR: “qualora alla scadenza non sia intervenuta la deliberazione, l'atto si intende registrato anche ai fini dell'esclusione di responsabilità di cui all'articolo 1, comma 1”. Questa previsione dovrebbe garantire la tempestività delle procedure, evitando che i ritardi nel controllo compromettano l'attuazione del PNRR.

Il silenzio-assenso opera con tutti gli effetti del controllo positivo, incluso l'effetto esimente. Questa equiparazione dovrebbe incentivare la Corte dei conti a rispettare i termini previsti, evitando che il silenzio si trasformi in un automatismo.

6.10. Le prospettive applicative

Le modifiche al controllo preventivo e l'introduzione delle sanzioni specifiche per il PNRR rappresentano un tentativo di bilanciare l'esigenza di controllo con quella di tempestività nell'attuazione dei fondi europei. L'effettiva portata di queste innovazioni dipenderà dalla capacità della Corte dei conti di adeguare la propria organizzazione alle nuove esigenze.

Il successo della riforma dipenderà anche dalla chiarezza delle procedure e dalla tempestività delle risposte. Il rischio è che la moltiplicazione dei controlli e delle procedure possa rallentare anziché accelerare l'attuazione del PNRR, vanificando gli obiettivi della riforma.

La disciplina speciale per il PNRR potrebbe inoltre rappresentare un modello per future riforme del sistema dei controlli, orientate verso un maggiore equilibrio tra garanzie ed efficienza. In questa prospettiva, l'esperienza maturata con l'attuazione di queste disposizioni potrà fornire indicazioni preziose per l'evoluzione complessiva del sistema della giustizia contabile.

7. La cessazione dello “scudo erariale” e la transizione al nuovo regime

Il 31 dicembre 2025 ha segnato la fine definitiva del regime emergenziale introdotto dal decreto-legge n. 76 del 2020. Dal 1° gennaio 2026, il sistema della responsabilità amministrativa non è più limitato alle sole condotte dolose, ma torna a comprendere la colpa grave. Tuttavia, il ritorno alla "normalità" non coincide con il ripristino del sistema pre-2020. La transizione verso il nuovo regime impone agli operatori del diritto una complessa gestione intertemporale basata su due direttrici fondamentali.

La prima è il principio di irretroattività per le condotte sanzionatorie: le nuove sanzioni introdotte (come quelle specifiche per i ritardi PNRR) non potranno applicarsi a fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge. La seconda, e più rilevante, è l'applicazione del principio del favor rei (o meglio, della lex mitior) ai procedimenti pendenti. L'articolo 6 della riforma prevede espressamente l'applicazione retroattiva delle norme più favorevoli. Ciò avrà un impatto immediato e deflattivo sul contenzioso in essere: condotte che in passato integravano gli estremi della colpa grave "generica" potrebbero oggi non rientrare nella più rigida tipizzazione legislativa, portando a necessarie archiviazioni o assoluzioni. Allo stesso modo, il regime riduttivo obbligatorio (il tetto del 30%) dovrà essere applicato anche ai giudizi in corso non ancora definiti con sentenza passata in giudicato, imponendo alla Corte dei conti una rideterminazione del quantum risarcitorio anche per fatti antecedenti al 2026.

Conclusioni: verso una "responsabilità sostenibile"

La riforma Foti segna il tentativo più ambizioso, nell'ultimo trentennio, di ridefinire il patto di fiducia tra funzionario pubblico e ordinamento. L'obiettivo evidente non è l'impunità, bensì la trasformazione della "paura della firma" in un "rischio calcolato e assicurabile".

L'analisi del testo normativo restituisce l'immagine di un sistema che abbandona la logica puramente repressiva per abbracciarne una preventiva. Lo dimostra il nuovo ruolo dei pareri vincolanti, che mirano a risolvere i dubbi prima che generino danni, e la trasformazione del potere riduttivo in un diritto soggettivo dell'incolpato, che offre certezza sui limiti massimi dell'esposizione patrimoniale.

Tuttavia, la "messa a terra" della riforma nel corso del 2026 dovrà superare due ostacoli critici che rischiano di depotenziarne la portata innovativa:

1. L'incognita assicurativa: Senza una rapida risposta del mercato, capace di offrire polizze a costi sostenibili e con massimali adeguati, l'obbligo di assicurazione rischia di trasformarsi in un mero onere burocratico o, peggio, in una barriera all'ingresso per le migliori professionalità.
2. La tenuta organizzativa della Corte: L'attribuzione di massicce funzioni consultive rischia di ingolfare le Sezioni regionali, creando un collo di bottiglia che potrebbe paradossalmente rallentare quell'azione amministrativa che la legge intendeva velocizzare.

In definitiva, la riforma ci consegna strumenti giuridici potenti e moderni. La sfida, ora, si sposta dal piano normativo a quello culturale: se amministratori e giudici sapranno utilizzare la tipizzazione della colpa e i pareri preventivi non come scappatoie, ma come bussole per l'agire quotidiano, potremmo essere finalmente di fronte alla nascita di una "responsabilità amministrativa sostenibile", capace di conciliare la tutela delle risorse pubbliche con la necessaria serenità di chi è chiamato a gestirle.

Tabella riassuntiva