Responsabilità per danno erariale: dal quadro tradizionale al DDL Foti

Il presente contributo analizza l’evoluzione della disciplina sulla responsabilità per danno erariale, dalla legge Severino al DDL Foti, passando per il Codice di giustizia contabile e i principali orientamenti giurisprudenziali. Viene evidenziato il superamento del criterio soggettivo in favore di un approccio oggettivo, l’estensione della responsabilità anche a soggetti esterni alla PA e la disciplina delle società partecipate. Il DDL Foti introduce rilevanti novità: limitazioni alla responsabilità per alcuni atti, obblighi assicurativi, potere riduttivo obbligatorio, nuove sanzioni accessorie e ampliamento del controllo preventivo. Tuttavia, la mancata tipizzazione della colpa grave e l’accentuazione del profilo sanzionatorio sollevano criticità sul piano costituzionale. L’articolo sottolinea la necessità di una riforma sistematica, orientata alla semplificazione normativa e alla tutela dell’efficienza amministrativa.

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L’evoluzione della normativa sulla responsabilità per danno erariale: dal quadro tradizionale al DDL Foti

di Claudia Budano

Sommario: 1. Il quadro normativo di riferimento: dalla legge Severino al Codice di giustizia contabile; 2. L’evoluzione giurisprudenziale: dall’approccio soggettivo al criterio oggettivo; 3. La disciplina delle società partecipate; 4. Il quadro attualmente vigente; 5. Le criticità del sistema attuale; 6. Le principali innovazioni del DDL Foti; 7. Le coperture assicurative; 8. L’allineamento con i principi costituzionali; 9. Conclusioni.

1. Il quadro normativo di riferimento: dalla legge Severino al Codice di giustizia contabile

La responsabilità per danno erariale rappresenta uno degli istituti più significativi e complessi del diritto amministrativo italiano, caratterizzato da un’evoluzione normativa e giurisprudenziale che ha profondamente trasformato i suoi connotati originari. L’analisi dell’evoluzione di questa disciplina fino al quadro normativo attualmente vigente costituisce il presupposto necessario per comprendere le ragioni e la portata delle proposte di riforma contenute nel DDL Foti.        
La responsabilità amministrativa per danno erariale, nella sua configurazione tradizionale, trovava fondamento nella necessità di tutelare il patrimonio pubblico dalle condotte colpose o dolose dei pubblici dipendenti che, nell’esercizio delle loro funzioni, avessero causato pregiudizi economici alle amministrazioni di appartenenza. Tuttavia, l’evoluzione del diritto amministrativo e le trasformazioni dell’organizzazione pubblica hanno determinato un progressivo ampliamento dei confini di questo istituto, con conseguenti problematiche applicative che hanno reso necessario un ripensamento complessivo della disciplina.

La riforma Severino e i suoi effetti

La disciplina della responsabilità per danno erariale ha subito una significativa evoluzione con l’entrata in vigore della cosiddetta legge Severino (legge 6 novembre 2012, n. 190), che ha introdotto importanti modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20. Questa riforma ha rappresentato un momento di svolta nell’approccio alla responsabilità amministrativa, introducendo elementi di maggiore rigore e ampliando l’ambito di applicazione dell’istituto.        
Le modifiche introdotte dalla legge Severino hanno riguardato principalmente l’elemento soggettivo della responsabilità, con l’introduzione del concetto di “colpa grave” come soglia minima per la configurazione della responsabilità amministrativa, e l’estensione dell’ambito soggettivo di applicazione della disciplina anche a soggetti esterni all’amministrazione ma legati ad essa da rapporti di servizio.

Il Codice di giustizia contabile del 2016

Un passaggio fondamentale nell’evoluzione della disciplina è rappresentato dall’adozione del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, che ha istituito il Codice di giustizia contabile. Questo intervento normativo ha rappresentato il tentativo di sistematizzare organicamente la materia, raccogliendo in un unico testo le disposizioni relative alla giurisdizione e al processo contabile.
Il Codice ha introdotto importanti novità procedurali, tra cui la disciplina dell’obbligo di notizia di danno erariale[1], che deve essere “specifica e concreta” e consistere in “informazioni circostanziate e non riferibili a fatti ipotetici o indifferenziati”. Questa previsione ha rappresentato un tentativo di arginare il fenomeno delle denunce generiche e di garantire maggiore selettività nell’esercizio dell’azione erariale.  
Particolare rilevanza assume l’articolo 52 del Codice[2], che disciplina l’obbligo di denuncia di danno, stabilendo che i responsabili delle strutture burocratiche di vertice delle amministrazioni devono presentare tempestiva denuncia alla procura della Corte dei conti territorialmente competente quando vengono a conoscenza di fatti che possono dare luogo a responsabilità erariali.

2. L’evoluzione giurisprudenziale: dall’approccio soggettivo al criterio oggettivo

Il superamento del criterio soggettivo

L’evoluzione della responsabilità per danno erariale non può essere compresa senza considerare il fondamentale contributo della giurisprudenza, che ha progressivamente ridefinito i confini dell’istituto[3]. Come evidenziato dalla Cassazione civile, Sezioni Unite, ordinanza n. 23452 del 2 settembre 2024[4], si è assistito al superamento del criterio eminentemente soggettivo, che identificava l’elemento fondante della giurisdizione della Corte dei conti nella condizione giuridica pubblica dell’agente, in favore di un criterio oggettivo che fa leva sulla natura pubblica delle funzioni espletate e delle risorse finanziarie adoperate.
Questo orientamento ha trovato conferma nella giurisprudenza consolidata delle Sezioni Unite, che hanno affermato che “la responsabilità amministrativa per danno erariale postula una relazione funzionale tra il presunto autore dell’illecito e l’amministrazione pubblica, relazione che non implica necessariamente un rapporto di impiego in senso proprio, essendo sufficiente un rapporto di servizio inteso quale relazione funzionale che rende l’autore del danno compartecipe dell’operato dell’amministrazione o dell’ente”[5].

L’evoluzione giurisprudenziale ha determinato un significativo ampliamento dell’ambito soggettivo della responsabilità erariale. Come chiarito dalla Cassazione civile, Sezioni Unite, sentenza n. 20632 del 28 giugno 2022[6], il rapporto di servizio sussiste quando “un ente privato esterno all’amministrazione venga incaricato di svolgere, nell’interesse e con le risorse di quest’ultima, un’attività o un servizio pubblico in sua vece, inserendosi in tal modo nell’apparato organizzativo della P.A.”[7].        
Questa evoluzione ha comportato l’estensione della responsabilità erariale anche a soggetti formalmente esterni all’amministrazione, quali amministratori di società partecipate, consulenti, professionisti esterni, purché sussista una relazione funzionale con l’ente pubblico e l’utilizzo di risorse pubbliche.

3. La disciplina delle società partecipate

Il Testo Unico delle società a partecipazione pubblica

Un aspetto particolarmente significativo dell’evoluzione normativa è rappresentato dalla disciplina delle società partecipate, codificata nel decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175. L’articolo 12 di questo decreto ha introdotto una disciplina specifica per la responsabilità degli enti partecipanti e dei componenti degli organi delle società partecipate[8].   
La norma stabilisce che i componenti degli organi di amministrazione e controllo delle società partecipate sono soggetti alle azioni civili di responsabilità previste dalla disciplina ordinaria delle società di capitali, salva la giurisdizione della Corte dei conti per il danno erariale causato dagli amministratori e dai dipendenti delle società in house. Costituisce danno erariale “il danno, patrimoniale o non patrimoniale, subito dagli enti partecipanti, ivi compreso il danno conseguente alla condotta dei rappresentanti degli enti pubblici partecipanti o comunque dei titolari del potere di decidere per essi, che, nell’esercizio dei propri diritti di socio, abbiano con dolo o colpa grave pregiudicato il valore della partecipazione”.

La giurisprudenza ha chiarito i rapporti tra giurisdizione ordinaria e contabile in materia di società partecipate. Come evidenziato dalla Cassazione civile, Sezioni Unite, ordinanza n. 20297 del 23 luglio 2024[9], sussiste la giurisdizione del giudice ordinario per le azioni civili di responsabilità previste dalla disciplina ordinaria delle società di capitali, anche quando sia configurabile la giurisdizione della Corte dei conti per il danno erariale.        
Il concorso tra le due giurisdizioni è ammissibile poiché differenti sono gli interessi tutelati: l’azione civile è finalizzata al pieno ristoro del danno con funzione riparatoria e compensativa, mentre l’azione contabile è volta alla tutela dell’interesse pubblico generale al buon andamento della P.A. con funzione prevalentemente sanzionatoria.  
 

4. Il quadro attualmente vigente

Allo stato attuale, la disciplina della responsabilità per danno erariale si basa su alcuni principi consolidati che emergono dalla normativa vigente e dall’orientamento giurisprudenziale:

1. Elemento soggettivo: La responsabilità richiede dolo o colpa grave, come confermato dalla giurisprudenza costituzionale che ha riconosciuto la legittimità di questa soglia più elevata rispetto alla responsabilità civile ordinaria[10].
2. Danno erariale: Come chiarito dalla Cassazione civile, Sezioni Unite, ordinanza n. 9988 del 14 aprile 2023, il danno erariale deve essere “certo, effettivo, determinato e attuale”, risultando incontestabile nella sua realtà materiale.
3. Prescrizione: L’articolo 93 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 stabilisce che l’azione di responsabilità si prescrive in cinque anni dalla commissione del fatto.
4. Carattere personale: La responsabilità ha carattere strettamente personale e non si estende agli eredi, salvo il caso di illecito arricchimento.

Il Codice di giustizia contabile ha disciplinato dettagliatamente le procedure di recupero del credito erariale. L’articolo 214 stabilisce che alla riscossione dei crediti liquidati dalla Corte dei conti provvede l’amministrazione o l’ente titolare del credito, che ha l’obbligo di avviare immediatamente l’azione di recupero.    
Il recupero può avvenire mediante: a) recupero in via amministrativa; b) esecuzione forzata; c) iscrizione a ruolo. L’articolo 215 disciplina specificamente il recupero in via amministrativa, prevedendo la possibilità di ritenuta su tutte le somme dovute all’agente pubblico e la possibilità di rateizzazione del pagamento.

Un aspetto particolare della disciplina attuale riguarda il danno all’immagine della pubblica amministrazione. Come chiarito dalla Corte costituzionale, sentenza n. 123 del 16 giugno 2023[11], è legittima la previsione normativa che subordina l’esercizio dell’azione di responsabilità erariale per danno all’immagine alla sola sentenza penale irrevocabile di condanna, escludendo le sentenze di estinzione del reato per prescrizione.

Il Codice ha introdotto anche procedure semplificate per i danni di lieve entità. L’articolo 131 prevede che per i fatti dannosi di lieve entità patrimonialmente lesiva, ovvero addebiti d’importo non superiore a 10.000 euro, il presidente della competente sezione giurisdizionale può determinare con decreto la somma da pagare all’erario.

5. Le criticità del sistema attuale

L’analisi del quadro normativo vigente evidenzia alcune criticità che hanno reso necessario un ripensamento della disciplina:

1. Incertezza applicativa: L’ampliamento giurisprudenziale dell’ambito soggettivo ha creato zone di incertezza nella delimitazione dei soggetti responsabili.
2. Sovrapposizioni giurisdizionali: Come evidenziato dalla giurisprudenza, esistono complesse problematiche di coordinamento tra giurisdizione ordinaria e contabile, particolarmente evidenti nel settore delle società partecipate.
3. Effetto deterrente eccessivo: La disciplina attuale, pur legittima dal punto di vista costituzionale, può determinare un effetto deterrente eccessivo sull’azione amministrativa, con possibili ripercussioni negative sull’efficienza della pubblica amministrazione.
4. Complessità procedurali: Le procedure di accertamento e recupero del danno erariale presentano elementi di complessità che possono rallentare l’azione di tutela del patrimonio pubblico.

Il quadro normativo attualmente vigente in materia di responsabilità per danno erariale rappresenta il risultato di un’evoluzione complessa che ha visto l’intrecciarsi di interventi legislativi e orientamenti giurisprudenziali. La disciplina attuale, pur presentando elementi di organicità grazie al Codice di giustizia contabile, evidenzia alcune criticità che hanno reso necessario un ulteriore intervento riformatore.
In questo contesto si inserisce il DDL Foti, che si propone di affrontare le principali problematiche emerse nell’applicazione della disciplina vigente, con l’obiettivo di garantire un migliore equilibrio tra l’esigenza di tutela del patrimonio pubblico e la necessità di non paralizzare l’azione amministrativa attraverso un regime di responsabilità eccessivamente rigoroso.
L’analisi dell’evoluzione normativa fino al quadro attuale costituisce quindi il presupposto necessario per comprendere le ragioni e valutare la portata delle proposte di riforma contenute nel DDL Foti, che si inseriscono in un percorso di continuo adattamento della disciplina alle esigenze di un sistema amministrativo in costante evoluzione che vengono esposte di seguito.

6. Le principali innovazioni del DDL Foti

Il contesto di riforma

L’analisi del materiale ad oggi discusso negli organi legislativi evidenzia come il DDL Foti rappresenti un tentativo organico di riforma della responsabilità amministrativa che si inserisce in un contesto di profonda trasformazione del sistema amministrativo italiano. Come evidenziato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 132 del 2024, la “fatica dell’amministrare” non rappresenta un fenomeno contingente, ma una caratteristica strutturale del sistema amministrativo contemporaneo, derivante dalla complessità istituzionale, sociale e giuridica che contraddistingue l’amministrazione di risultato.

Il DDL Foti si propone di affrontare questa problematica attraverso un approccio sistematico che tocca diversi aspetti della disciplina della responsabilità erariale, dal controllo preventivo alla tipizzazione della colpa grave, dalle coperture assicurative ai limiti quantitativi del risarcimento.

La limitazione della responsabilità per specifiche categorie di atti

Una delle innovazioni più significative del DDL Foti riguarda l’esclusione totale della responsabilità per colpa grave per i rappresentanti delle amministrazioni pubbliche che abbiano concluso accordi di conciliazione, procedimenti di accertamento con adesione, accordi di mediazione, conciliazioni giudiziali e transazioni fiscali in materia tributaria. In questi casi, la responsabilità amministrativa è limitata solo ai fatti e alle omissioni commessi con dolo.

Questa previsione si allinea con il suggerimento della Corte costituzionale di vagliare “una eccezionale esclusione della responsabilità colposa per specifiche categorie di pubblici dipendenti, anche solo in relazione a determinate tipologie di atti, in ragione della particolare complessità delle loro funzioni o mansioni e/o del connesso elevato rischio patrimoniale”[12].

Il potere riduttivo obbligatorio

Il DDL introduce l’obbligo per il giudice contabile di esercitare il potere di riduzione nei casi di danno cagionato con colpa grave, ponendo a carico del responsabile una parte del danno accertato in una misura minima di 150 euro e massima non superiore a due annualità del trattamento economico complessivo annuo lordo.

Questa previsione risponde al suggerimento della Corte costituzionale di introdurre “un limite massimo oltre il quale il danno, per ragioni di equità nella ripartizione del rischio, non viene addossato al dipendente pubblico, ma resta a carico dell’amministrazione”[13]. Tuttavia, come evidenziato nell’analisi, la previsione presenta problematiche applicative per i soggetti che non hanno un rapporto di impiego con la pubblica amministrazione ma sono comunque soggetti alla giurisdizione contabile in virtù del rapporto di servizio.

La sospensione dalla gestione delle risorse pubbliche

Il DDL introduce una nuova sanzione accessoria: la possibilità per la Corte dei conti di disporre, nei casi più gravi, la sospensione del dirigente o funzionario condannato dalla gestione delle risorse pubbliche per un periodo compreso tra sei mesi e tre anni. L’amministrazione deve conseguentemente avviare un procedimento di responsabilità dirigenziale.

Questa previsione, tuttavia, presenta criticità in quanto non evita la “moltiplicazione delle responsabilità degli amministratori per i medesimi fatti materiali”, contrariamente a quanto suggerito dalla Corte costituzionale. Inoltre, l’apertura automatica del procedimento di responsabilità dirigenziale appare distonica rispetto alla natura della responsabilità amministrativa, essendo finalizzata alla verifica della responsabilità per risultati e non a quella derivante dal danno erariale.

7. Le coperture assicurative

Il DDL prevede due tipologie di coperture assicurative:

Per i dirigenti incaricati di gestire risorse pubbliche: stipulazione da parte dell’amministrazione di una polizza assicurativa utilizzando una quota del trattamento economico accessorio

Per chiunque assuma un incarico comportante la gestione di risorse pubbliche: obbligo di stipulare una polizza assicurativa prima dell’assunzione dell’incarico

Queste disposizioni dovranno essere coordinate con la normativa vigente che prevede la nullità per illiceità della causa dei contratti di assicurazione stipulati da enti pubblici a favore dei propri amministratori per i rischi derivanti dall’espletamento dei compiti istituzionali, con conseguente responsabilità erariale sanzionatoria.

Il rafforzamento del controllo preventivo di legittimità

Il DDL modifica significativamente la disciplina del controllo preventivo di legittimità, estendendolo ai contratti di appalto di lavori, servizi e forniture di importo superiore alle soglie previste dall’articolo 14 del Codice dei contratti pubblici. Inoltre, tutti i soggetti attuatori del PNRR e del PNC possono sottoporre al controllo preventivo i provvedimenti di aggiudicazione e i provvedimenti conclusivi delle procedure di affidamento.

Il DDL elimina il limite dei “profili presi in considerazione nell’esercizio del controllo” e aggiunge che si è esentati da colpa grave anche quando il danno tragga origine “da uno degli atti o documenti a tal fine sottoposti a controllo”. Questa modifica mira a conseguire un “effetto tombale” in ordine alle possibili ipotesi di responsabilità.

L’esimente è inoltre estesa ai danni derivanti da atti adottati in esito a pareri in materie di contabilità pubblica, anche su fattispecie concrete connesse all’attuazione del PNRR e del PNC, di valore complessivo non inferiore a un milione di euro.

La mancata tipizzazione della colpa grave

Una delle principali lacune del DDL Foti riguarda l’assenza di disposizioni volte a tipizzare la colpa grave, nonostante questo rappresenti uno dei suggerimenti più importanti della Corte costituzionale. Come evidenziato nell’analisi, la “vaghezza” del concetto di colpa grave “crea, inevitabilmente, incertezza sulla sua effettiva sussistenza nell’analisi dei casi concreti e finisce con l’enfatizzare eccessivamente il potere discrezionale del giudice”.

La mancata tipizzazione è particolarmente problematica considerando la coesistenza di diverse declinazioni dell’elemento soggettivo della responsabilità amministrativa:

- Responsabilità per omissioni dannose commesse almeno con colpa grave;

- Responsabilità per fatti commissivi commessi con dolo (scudo erariale);

- Fatti disciplinati dal Codice dei contratti pubblici rientranti nell’ambito delle ipotesi tipizzate di colpa grave.

L’accentuazione del profilo sanzionatorio

L’introduzione di limiti edittali al risarcimento e della sospensione dalla gestione delle risorse pubbliche rischia di accentuare il profilo sanzionatorio della responsabilità amministrativa, con possibili contrasti con le indicazioni dell’ordinamento comunitario riguardo alla necessità del mantenimento della natura risarcitoria della responsabilità amministrativa.

Come chiarito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 203 del 2022, la responsabilità amministrativa è “connotata dalla combinazione di elementi restitutori e di deterrenza”, ma mantiene una natura fondamentalmente risarcitoria.

La complessità del sistema

Il quadro normativo che emergerebbe dall’approvazione del DDL Foti presenta ancora elementi di complessità che non sembrano adeguati alle esigenze di semplificazione legislativa. La coesistenza di diverse discipline per il controllo preventivo, la moltiplicazione delle procedure e la mancanza di coordinamento tra le varie disposizioni rischiano di non risolvere le problematiche che hanno reso necessario lo scudo erariale.

Il coordinamento con la normativa vigente

Il DDL presenta problematiche di coordinamento con la normativa vigente, in particolare:

Con il Codice di giustizia contabile

Con la disciplina delle società partecipate di cui al decreto legislativo n. 175 del 2016

Con le normative speciali in materia di assicurazioni

Prospettive di evoluzione

8. L’allineamento con i principi costituzionali

Il Disegno di Legge Foti, come qui esposto, mira a riformare la disciplina della responsabilità amministrativa per danno erariale. Questo intervento si rende necessario per rispondere alle criticità emerse dall’applicazione della normativa vigente e per assicurare una maggiore coerenza con i principi costituzionali. La Corte costituzionale ha più volte evidenziato questa urgenza, rimarcando come la cosiddetta “fatica dell’amministrare”[14] non sia una condizione transitoria, bensì una caratteristica strutturale del sistema amministrativo odierno, aggravata dalla complessità istituzionale, normativa e sociale che grava sull’azione pubblica.

Un aspetto cruciale di questo allineamento è l’elemento soggettivo della responsabilità, in particolare la colpa grave. La Corte costituzionale ha costantemente ribadito l’esigenza di una sua tipizzazione, considerandola fondamentale per garantire certezza giuridica, prevedibilità delle conseguenze normative delle condotte e rispetto del principio di legalità. La mancata definizione legislativa di cosa costituisca colpa grave lascia ampio spazio a un’eccessiva discrezionalità interpretativa, in palese contrasto con gli articoli 3, 97 e 111 della Costituzione. Nonostante ciò, il DDL Foti, pur introducendo alcune soglie quantitative e meccanismi riduttivi, non affronta in modo esaustivo questo nodo cruciale, lasciando irrisolta una delle principali fonti di incertezza applicativa.

Altro punto critico concerne la natura della responsabilità amministrativa. La Corte costituzionale ha chiarito che essa deve mantenere un carattere essenzialmente risarcitorio, pur potendo assolvere a una funzione di deterrenza. L’introduzione nel DDL di sanzioni accessorie — come la sospensione dalla gestione delle risorse pubbliche o l’apertura automatica del procedimento di responsabilità dirigenziale — rischia di trasformare tale responsabilità in una forma sanzionatoria atipica, con potenziali profili di incostituzionalità. Tali criticità emergono sia sotto il profilo del principio di proporzionalità, sia rispetto alla natura personale e patrimoniale della responsabilità stessa. Misure di questo tipo, inoltre, potrebbero rivelarsi non coerenti con i principi dell’ordinamento comunitario, che esige strumenti di tutela efficaci ma non eccessivamente repressivi.

A questi aspetti si aggiunge il tema, anch’esso rilevante in chiave costituzionale, della complessità sistemica. Il DDL, nel tentativo di razionalizzare la disciplina vigente, finisce per moltiplicare regimi differenziati e ipotesi eccezionali (si pensi alle norme speciali per PNRR, sanità, società partecipate), generando un quadro normativo disarticolato e di difficile accesso. Una tale organizzazione normativa incide negativamente sul principio del buon andamento dell’amministrazione e rischia di incentivare fenomeni di inerzia decisionale, auto-protezione burocratica e deresponsabilizzazione. In altre parole, l’impianto normativo delineato, anziché promuovere un’amministrazione efficiente e orientata al risultato, rischia di esacerbare la paralisi operativa che si intendeva superare.

L’equilibrio tra responsabilità e tutela dell’azione amministrativa, richiesto dalla Costituzione, impone invece un ordinamento capace di responsabilizzare senza scoraggiare. Le misure contenute nel DDL — tra cui il potere riduttivo obbligatorio, l’ampliamento dei controlli preventivi, le coperture assicurative — si muovono nella direzione di una maggiore protezione del funzionario pubblico. Tuttavia, esse rimangono inefficaci se non accompagnate da una profonda revisione del sistema di responsabilità, fondata su chiarezza normativa, semplificazione procedurale e rafforzamento delle garanzie sostanziali.

Per realizzare un effettivo allineamento con i principi costituzionali, si rende dunque necessaria una revisione più ambiziosa e sistematica. In particolare, sarà indispensabile intervenire con decisione sulla tipizzazione della colpa grave, razionalizzare le varie discipline speciali oggi sovrapposte, chiarire i rapporti tra responsabilità civile, penale e contabile, ed eliminare tutte quelle ambiguità che alimentano l’incertezza giuridica e paralizzano la discrezionalità amministrativa. Solo un intervento organico, coerente e semplificato potrà garantire la costruzione di un sistema della responsabilità amministrativa effettivamente rispettoso dei principi costituzionali e adeguato alle esigenze di un’amministrazione moderna, efficiente e responsabile. Come evidenziato nell’analisi, sarà necessario un ulteriore lavoro di coordinamento e semplificazione per rendere il sistema effettivamente funzionale. In particolare, occorrerà:

1. Procedere alla tipizzazione della colpa grave;
2. Semplificare il sistema dei controlli;
3. Coordinare le diverse discipline applicabili;
4. Chiarire i rapporti tra le diverse forme di responsabilità;
5. L’impatto sull’efficienza amministrativa.

9. Conclusioni

Il Disegno di Legge Foti mira a riformare la disciplina della responsabilità amministrativa per danno erariale. Questo intervento si rende necessario per rispondere alle criticità emerse dall’applicazione della normativa vigente e per assicurare una maggiore coerenza con i principi costituzionali. La Corte costituzionale ha più volte evidenziato questa urgenza, rimarcando come la cosiddetta “fatica dell’amministrare” non sia una condizione transitoria, bensì una caratteristica strutturale del sistema amministrativo odierno, aggravata dalla complessità istituzionale, normativa e sociale che grava sull’azione pubblica.

Un aspetto cruciale di questo allineamento è l’elemento soggettivo della responsabilità, in particolare la colpa grave. La Corte costituzionale ha costantemente ribadito l’esigenza di una sua tipizzazione, considerandola fondamentale per garantire certezza giuridica, prevedibilità delle conseguenze normative delle condotte e rispetto del principio di legalità. La mancata definizione legislativa di cosa costituisca colpa grave lascia ampio spazio a un’eccessiva discrezionalità interpretativa, in palese contrasto con gli articoli 3, 97 e 111 della Costituzione. Nonostante ciò, il DDL Foti, pur introducendo alcune soglie quantitative e meccanismi riduttivi, non affronta in modo esaustivo questo nodo cruciale, lasciando irrisolta una delle principali fonti di incertezza applicativa.

Altro punto critico concerne la natura della responsabilità amministrativa. La Corte costituzionale ha chiarito che essa deve mantenere un carattere essenzialmente risarcitorio, pur potendo assolvere a una funzione di deterrenza. L’introduzione nel DDL di sanzioni accessorie — come la sospensione dalla gestione delle risorse pubbliche o l’apertura automatica del procedimento di responsabilità dirigenziale — rischia di trasformare tale responsabilità in una forma sanzionatoria atipica, con potenziali profili di incostituzionalità. Tali criticità emergono sia sotto il profilo del principio di proporzionalità, sia rispetto alla natura personale e patrimoniale della responsabilità stessa. Misure di questo tipo, inoltre, potrebbero rivelarsi non coerenti con i principi dell’ordinamento comunitario[15], che esige strumenti di tutela efficaci ma non eccessivamente repressivi.

A questi aspetti si aggiunge il tema, anch’esso rilevante in chiave costituzionale, della complessità sistemica. Il DDL, nel tentativo di razionalizzare la disciplina vigente, finisce per moltiplicare regimi differenziati e ipotesi eccezionali generando un quadro normativo disarticolato e di difficile accesso. Una tale frammentazione incide negativamente sul principio del buon andamento dell’amministrazione e rischia di incentivare fenomeni di inerzia decisionale, auto-protezione burocratica e deresponsabilizzazione. In altre parole, l’impianto normativo delineato, anziché promuovere un’amministrazione efficiente e orientata al risultato, rischia di esacerbare la paralisi operativa che si intendeva superare.

L’equilibrio tra responsabilità e tutela dell’azione amministrativa, richiesto dalla Costituzione, impone invece un ordinamento capace di responsabilizzare senza scoraggiare. Le misure contenute nel DDL — tra cui il potere riduttivo obbligatorio, l’ampliamento dei controlli preventivi, le coperture assicurative — si muovono nella direzione di una maggiore protezione del funzionario pubblico. Tuttavia, esse rimangono inefficaci se non accompagnate da una profonda revisione del sistema di responsabilità, fondata su chiarezza normativa, semplificazione procedurale e rafforzamento delle garanzie sostanziali.

Per realizzare un effettivo allineamento con i principi costituzionali e superare le attuali criticità, si rende dunque necessaria una revisione più ambiziosa e sistematica della disciplina della responsabilità amministrativa. Questo non si limita a interventi puntuali, ma richiede una visione olistica e lungimirante del sistema. Innanzitutto, è imprescindibile intervenire con decisione sulla tipizzazione della colpa grave. Una definizione chiara e circostanziata di tale elemento soggettivo non solo garantirebbe maggiore certezza giuridica per i funzionari pubblici, riducendo il rischio di procedimenti arbitrari e discrezionali, ma contribuirebbe anche a una maggiore prevedibilità delle conseguenze delle loro azioni. Questo passaggio è fondamentale per consentire all’amministrazione di operare con la dovuta serenità, senza che il timore di conseguenze legali incerte paralizzi l’iniziativa e l’efficienza. In secondo luogo, la razionalizzazione delle varie discipline speciali oggi sovrapposte rappresenta un obiettivo prioritario. La frammentazione normativa attuale, con regimi differenziati per settori specifici (PNRR, sanità, società partecipate), genera un quadro giuridico complesso e inefficace. L’armonizzazione di tali discipline, attraverso la creazione di un sistema più coerente e unitario, semplificherebbe l’applicazione delle norme e ridurrebbe i margini di incertezza interpretativa, promuovendo il buon andamento dell’amministrazione e un uso più efficace delle risorse pubbliche. È altrettanto cruciale chiarire i rapporti tra responsabilità civile, penale e contabile. La sovrapposizione e talvolta l’intersezione di questi diversi ambiti di responsabilità possono generare confusione e duplicazioni procedurali. Una delimitazione chiara delle rispettive competenze e delle modalità di coordinamento tra i diversi procedimenti è essenziale per evitare un eccessivo onere sui funzionari e per garantire che la giustizia sia amministrata in modo efficiente ed equo. Infine, è imperativo eliminare tutte quelle ambiguità che alimentano l’incertezza giuridica e paralizzano la discrezionalità amministrativa. L’incertezza normativa, infatti, è una delle principali cause di inerzia decisionale e di auto-protezione burocratica, fenomeni che ostacolano l’efficienza e la capacità di risposta dell’amministrazione alle esigenze dei cittadini e del paese. Solo un intervento organico, coerente e semplificato, che affronti queste sfide in maniera integrata, potrà garantire la costruzione di un sistema della responsabilità amministrativa effettivamente rispettoso dei principi costituzionali e adeguato alle esigenze di un’amministrazione moderna, efficiente e, soprattutto, responsabile. Tale riforma non rappresenterebbe solo un adeguamento formale, ma un vero e proprio volano per sbloccare il potenziale dell’azione pubblica, favorendo l’innovazione e la capacità di raggiungere gli obiettivi in un contesto sempre più complesso.

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• Travi, A., “Il giudice amministrativo come risorsa?”, in Questione Giustizia, 2021.
• Travi, A., “Contratti degli enti locali per strumenti derivati e ordine pubblico internazionale”, in Rivista di Diritto Bancario, 2024.
• Zagrebelsky, G., Il diritto mite. Legge, diritti, giustizia, Einaudi, Torino, 1992.

Giurisprudenza citata:

• Cassazione civile, Sezioni Unite, ordinanza n. 23452 del 2 settembre 2024
• Cassazione civile, Sezioni Unite, sentenza n. 20632 del 28 giugno 2022
• Cassazione civile, Sezioni Unite, ordinanza n. 20297 del 23 luglio 2024
• Cassazione civile, Sezioni Unite, ordinanza n. 9988 del 14 aprile 2023
• Corte costituzionale, sentenza n. 123 del 16 giugno 2023
• Corte costituzionale, sentenza n. 132 del 2024
• Corte costituzionale, sentenza n. 203 del 2022