Accesso ai documenti amministrativi – Interesse all’accesso – Need to know – Pareri interni della P.A. – Accessibilità

Pubblicato il 04/03/2026

N. 00403/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01998/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1998 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Cortese S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Vittorio Paolucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Entrate - Direzione Provinciale Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Economia e delle Finanze, non costituito in giudizio;
il funzionario Capo Area referente per il procedimento, ing. Filomena Aliberti, non costituita in giudizio;
il direttore dell’UP-T Responsabile del procedimento,: dott. Stefano Rastelli, non costituito in giudizio;
il direttore Provinciale Vicario, dott. Letterio La Rosa, non costituito in giudizio;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l’annullamento

del materiale diniego di accesso agli atti dell’Agenzia delle Entrate, Direzione Provinciale di Bologna avverso la domanda di accesso presentata dalla ricorrente in data 10 novembre 2025;

per l’accertamento

del diritto della società ricorrente di prendere visione ed estrarre copia integrale della documentazione richiesta;

e per la condanna

dell’Agenzia delle Entrate all’ostensione dei documenti richiesti.

Per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti depositato in data 3 febbraio 2026:

per l’annullamento

del provvedimento dell’Agenzia delle Entrate del 30.12.2025 di pretesa chiusura con archiviazione del procedimento;

per l’accertamento

del diritto della ricorrente di prendere visione ed estrarre copia integrale della documentazione richiesta;

e per la condanna

dell’Agenzia delle Entrate all’ostensione dei documenti richiesti.

Visti il ricorso, il ricorso per motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Entrate - Direzione Provinciale Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 la dott.ssa Alessandra Tagliasacchi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società Cortese S.p.A. agisce ai sensi dell’articolo 116 Cod. proc. amm. nei confronti dell’Agenzia delle Entrate, onde ottenere l’annullamento del diniego materiale di accesso agli atti di cui alla domanda presentata in data 10.11.2025, l’accertamento del proprio diritto a prendere visione ed estrarre copia integrale della documentazione richiesta e la condanna di parte resistente all’ostensione di quanto richiesto (ricorso principale), nonché l’annullamento dell’atto di data 30.12.2025 di diniego formale dell’accesso (ricorso per motivi aggiunti).

Espone a tale fine la società ricorrente:

- di aver presentato in data 11.09.2025 alla Direzione Provinciale dell’Agenzia delle Entrate di Bologna DOCFA relativo alla U.I.U. censita al Catasto Fabbricati del Comune di Bologna al Foglio, Particella 116, Sub 18 per “Diversa distribuzione degli spazi interni”, con rettifica del classamento da Categoria A/10 in Categoria D/8, ferma e invariata destinazione a uso ufficio (strutturato) dell’immobile;

- che il predetto DOCFA è stato respinto dalla Direzione Provinciale dell’Agenzia delle Entrate, sulla base dell’assunto che il mutamento di classamento portasse con sé anche un mutamento di destinazione d’uso, con conseguente obbligo di modificare il subalterno assegnato, di aggiornare l’elenco dei subalterni e di depositare una nuova planimetria;

- che a nulla sono valse le interlocuzioni intercorse tra le parti, che hanno visto il coinvolgimento anche della Direzione Regionale dell’Agenzia delle Entrate;

- che infatti un secondo DOCFA, identico al primo, da essa presentato confidando sul pronunciamento apparentemente favorevole della Direzione Regionale, è stato nuovamente respinto dalla Direzione Provinciale;

- di aver conseguentemente presentato, obtorto collo, un terzo DOCFA, questa volta conforme alle pretese della Direzione Provinciale per non incorrere nelle sanzioni ex lege, ad applicazione vincolata, per il caso di tardiva presentazione del DOCFA.

Espone altresì la società ricorrente:

- di avere con nota del 10.11.2025 chiesto alla Direzione Provinciale di accedere allo scambio intercorso sulla questione tra la stessa Direzione Provinciale e la Direzione Regionale (richiesta di parere da parte della prima e risposta da parte della seconda), nonché al classamento effettuato nel 2011 d’ufficio della U.I.U. di cui si discute;

- che con nota del 28.11.2025 la Direzione Provinciale ha affermato che nell’istanza di accesso non era stato indicato l’interesse diretto, concreto e attuale, che giustificava la richiesta, concludendo con l’invito a riformulare la domanda utilizzando la modulistica predisposta dagli uffici;

- di aver riscontrato la predetta nota con missiva del legale officiato in data 16.12.2025;

- che con atto in data 30.12.2025 la Direzione Provinciale ha dichiarato chiuso il procedimento per non avere la richiedente indicato l’interesse “diretto, concreto e attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata ai documenti ai quali è chiesto l’accesso”.

Ritiene la società Cortese S.p.A. che il rifiuto della Direzione Provinciale di ostendere i documenti richiesti sia illegittimo per contrasto con il principio di trasparenza, non rientrando i documenti richiesti tra quelli sottratti all’accesso. Rileva la società ricorrente che il classamento del 2011 è un atto proprio e dunque non le può essere sottratto; rileva altresì che il travagliato iter procedimentale e il contenzioso in essere avanti al Giudice tributario (entrambi ben noti all’Amministrazione) fondano il proprio interesse all’accesso, così come del resto evidenziato nella nota tempestivamente inviata alla Direzione Provinciale e dalla stessa totalmente ignorata.

Si è costituita in giudizio l’Agenzia delle Entrate, a mezzo dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, per opporsi ai ricorsi avversari e chiederne la reiezione.

La difesa di parte resistente ha anzitutto contestato l’evocazione in giudizio dei funzionari dell’Agenzia delle Entrate. Nel merito l’Agenzia oppone che, avendo la società ricorrente ottenuto la registrazione del DOCFA, non vi sarebbe più interesse all’ostensione, e che comunque i pareri interni sarebbero sottratti all’accesso.

Ha replicato la società Cortese S.p.A., insistendo per l’accoglimento delle domande formulate nei ricorsi.

Non si sono costituiti in giudizio gli altri soggetti, tutti in epigrafe elencati, a cui pure il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti erano stati notificati.

All’udienza camerale del 26 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

Preliminarmente, va rilevato che non può disporsi l’estromissione dal giudizio dei funzionari dell’Agenzia delle Entrate evocati in giudizio. Fermo restando che nei loro confronti non è stata formulata alcuna domanda, di talché la notifica pare avere una mera funzione di notizia, in ogni caso l’estromissione può essere chiesta solamente dai diretti interessati, e non certo dall’Ente di appartenenza, in conformità alla regola generale per cui si agisce e si resiste in giudizio per un proprio interesse e non per un interesse altrui.

Nel merito i ricorsi sono fondati.

Contrariamente a quanto sostiene l’Avvocatura dello Stato la circostanza che la società Cortese S.p.A. abbia infine presentato un DOCFA conforme alle indicazioni della Direzione Provinciale non ha fatto venir meno l’interesse all’accesso, dal momento che - come allegato e documentato in atti – quel DOCFA è stato così presentato per non incorrere in conseguenze maggiormente pregiudizievoli.

Ancora, contrariamente a quanto ritenuto dall’Agenzia delle Entrate nei due atti qui impugnati, la società Cortese S.p.A. già nell’istanza di accesso e poi anche nella nota procedimentale del legale officiato ha ben chiarito quale era l’interesse sotteso all’istanza medesima. Quanto alla richiesta di parere avanzata dalla Direzione Provinciale alla Direzione Regionale e alla conseguente risposta della seconda alla prima, l’interesse è quello di opporsi a una prassi ritenuta non conforme al paradigma normativo, come si evince anche dalla ricostruzione delle vicende procedimentali; quanto al classamento d’ufficio del 2011, l’interesse è quello ad avere la disponibilità di un documento proprio.

Ora, per giurisprudenza pacifica, «la legittimazione all’accesso va riconosciuta a chi è in grado di dimostrare che gli atti richiesti hanno prodotto o possano produrre effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, da cui deriva il suo bisogno di conoscenza (c.d. “need to know”, cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza n. 10/2020), anche a prescindere dalla intervenuta lesione di una posizione giuridica o dalla compiuta percezione della stessa (tra l’altro, di sovente è soltanto a seguito dell’esercizio del diritto di accesso che l’interessato acquisisce gli elementi utili a valutare le azioni esperibili)» (così, in modo assolutamente condiviso dalla Sezione, T.A.R. Campania -Napoli, Sez. III, sentenza n. 1690/2025).

Dunque, la società ricorrente ha dimostrato di avere legittimazione e interesse all’ostensione dei documenti richiesti.

Né può ritenersi, così come infondatamente oppone la difesa di parte resistente che il parere della Direzione Regionale sia sottratto all’accesso, perché – in disparte ogni altra considerazione – esso non è comunque un parere legale. Tanto più che esso è stato depositato in giudizio dalla stessa Amministrazione resistente.

Peraltro, come rilevato da parte ricorrente, quel deposito non è integralmente satisfattivo, sia perché manca la richiesta di parere da parte della Direzione Provinciale, sia perché manca l’allegato ivi citato.

In definitiva, in accoglimento del ricorso principale e del ricorso per motivi aggiunti, gli atti impugnati sono annullati, l’Agenzia delle Entrate è condannata a fornire alla società ricorrente copia integrale dei documenti richiesti nel termine di 30 (trenta) giorni decorrente dalla comunicazione in via amministrativa ovvero dalla notificazione se antecedente della presente sentenza.

Come da regola generale le spese seguono al soccombenza e sono liquidate a favore della società ricorrente nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna – sede di Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e per l’effetto:

a) annulla gli atti impugnati;

b) dichiara il diritto della società ricorrente ad accedere alla documentazione richiesta;

c) condanna l’Agenzia delle Entrate – Direzione Provinciale di Bologna a ostendere alla società ricorrente i documenti richiesti nei termini indicati in motivazione.

Condanna l’Agenzia delle Entrate a rifondere alla società Cortese S.p.A. le spese di giudizio, che si liquidano in complessivi €uro 2.000,00 (duemila/00), oltre alle spese generali, agli accessori e al rimborso del contributo unificato effettivamente versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

Alessandra Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE

Alessandra Tagliasacchi

IL PRESIDENTE

Ugo Di Benedetto