Appalti pubblici – Accesso difensivo – Segreti tecnici – Stretta indispensabilità – Art. 35 d.lgs. 36/2023

Pubblicato il 24/10/2025

N. 18546/2025 REG.PROV.COLL.

N. 11455/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11455 del 2025, proposto da
Alsco Italia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Martinez e Davide Moscuzza, con domicilio eletto presso lo studio legale Associato Martinez & Partners in Roma, via Alessandria, n. 130;

contro

AMA s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Libretti, Annunziata Valeria Porreca e Stefania De Stefano, con domicilio digitale in atti;

nei confronti

Adapta - Processi Industriali per l’igiene e la sterilizzazione s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Saverio Sticchi Damiani, con domicilio digitale in atti;
Grassi s.p.a. e So.Ge.Si. s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentante pro tempore, entrambe non costituite in giudizio;

per l'annullamento

della comunicazione di AMA s.p.a. di aggiudicazione a favore del r.t.i tra Adapta s.p.a. e Grassi s.p.a. del 29 settembre 2025, prot. n. 152268.U, esclusivamente nella parte in cui la stazione appaltante ha accolto le richieste di oscuramento presentate in sede di offerta dagli operatori economici r.t.i. tra Adapta s.p.a. e Grassi s.p.a. e So.Ge.Si s.p.a.

e quindi per l’accertamento del diritto di accesso della ricorrente:

i) all’offerta tecnica integrale, alla documentazione amministrativa e al DGUE leggibile, all’offerta economica integrale, a tutti gli atti e documenti relativi al sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta dell’aggiudicatario r.t.i tra Adapta s.p.a. e Grassi s.p.a.;

ii) all’offerta tecnica integrale, alla documentazione amministrativa e all’offerta economica integrale della terza classificata So.Ge.Si s.p.a.;

iii) nonché al provvedimento di aggiudicazione n. 33/2025 con cui AMA s.p.a. ha aggiudicato all’operatore economico r.t.i tra Adapta s.p.a. e Grassi s.p.a. il Lotto 1 della «Procedura aperta, suddivisain due lotti, per l’affidamento del servizio di noleggio, lavaggio, manutenzione, fornitura e logistica di vestiario e DPI per il personale di Ama e dei cimiteri capitolini, per un periodo di 48 mesi (CIG Lotto 1 B4F3D3B87D)»
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di AMA s.p.a. e di Adapta - Processi Industriali per l’igiene e la sterilizzazione s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 la dott.ssa Eleonora Monica e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente gravame, Alsco Italia s.p.a. (nel prosieguo anche “Alsco” o “Società”) – classificatasi seconda nella graduatoria stilata da AMA s.p.a. (nel prosieguo “AMA”) in relazione al lotto 1 della gara “per l’affidamento del servizio di noleggio, lavaggio, manutenzione, fornitura e logistica di vestiario e DPI per il personale di Ama e dei cimiteri capitolini, per un periodo di 48 mesi” (CIG B4F3D3B87D) – contesta la determina di aggiudicazione nella parte in cui la stazione appaltante ha ritenuto di accogliere la richiesta di oscuramento, avanzata ai sensi dell'art. 35, comma 4, lettera a), del d.lgs. n. 36/2023 (oltre che dalla ricorrente) dall’aggiudicatario r.t.i. tra Adapta s.p.a. e Grassi s.p.a. (nel prosieguo semplicemente “RTI Adapta” e dalla terza classificata So.Ge.Si s.p.a. (d’ora innanzi anche “Sogesi”), nella considerazione che “si rilevano nella Relazione Tecnica presentata elementi associabili a verosimile segreto tecnico e/o commerciale, oltre ad elementi riconducibili a conoscenze aziendali non divulgabili e specifiche e riservate capacità tecnico industriali o gestionali proprie dell'impresa in gara (c.d. know-how). Va rilevato inoltre che, come da giurisprudenza consolidata (cfr. Consiglio di Stato Sezione V del l° luglio 2020, n. 4220 - Corte di Giustizia CE del 14/2/08 - Direttiva 2008/18/CE) la Stazione Appaltante, ha l'obbligo di rispettare la riservatezza delle informazioni fornitele dal concorrente nell'ambito di una gara, garantendo un giusto equilibrio tra il diritto alla tutela dei segreti commerciali e industriali, da un lato, e il diritto di difesa, dall'altro, escludendo dall'ostensibilità le competenze ed esperienze, originali e tendenzialmente riservate, maturate ed acquisite nell'esercizio professionale dell'attività industriale e commerciale e che commerciale e che concorre a definire e qualificare la specifica competitività dell'impresa nel mercato aperto alla concorrenza”.

La Società chiede, dunque, l’annullamento in parte qua di tale provvedimento e l’accertamento del proprio diritto ad accedere a:

i) l’offerta tecnica integrale, alla documentazione amministrativa e al DGUE leggibile, all’offerta economica integrale nonché a tutti gli atti e documenti relativi al sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta dell’aggiudicatario RTI Adapta;

ii) l’offerta tecnica integrale, alla documentazione amministrativa e all’offerta economica integrale della terza classificata Sogesi;

iii) al provvedimento di aggiudicazione n. 33/2025 con cui AMA ha aggiudicato il lotto 1 all’operatore economico RTI Adapta,

assumendone l’illegittimità sostanzialmente in relazione al non aver la stazione appaltante “motivato la propria decisione di sottrarre all’accesso la gran parte della Relazione tecnica presentata dai concorrenti, sulla scorta della considerazione secondo cui le stesse presenterebbero elementi “associabili a verosimile segreto tecnico e/o commerciale” oltre ad elementi riconducibili a conoscenze aziendali non divulgabili e specifiche riservate capacità tecnico industriali o gestionali”, con la conseguenza di limitare l’accesso a informazioni indispensabili per la verifica della correttezza della procedura di gara.

A tal fine afferma la ricorrente l’esistenza di “uno stringente nesso di strumentalità tra la documentazione oscurata e le esigenze difensive della ricorrente, trattandosi di atti assolutamente indispensabili ai fini della tutela giurisdizionale”: i) sia per quel che riguarda le informazioni relative all’aggiudicataria, rispetto alla quale la ricorrente si è posizione a soli 1,54 punti, assumendo l’impossibilità, senza la disponibilità dell’offerta integrale dell’aggiudicataria, di verificare se i punteggi tecnici siano stati correttamente assegnati, se siano stati rispettati i criteri della lex specialis e se la valutazione della Commissione si sia mantenuta entro i limiti della ragionevolezza e proporzionalità; ii) sia relativamente a Sogesi classificatasi terza alle spalle della ricorrente, in relazione all’eventualità che tale terza classificata proponga ricorso avverso l’odierna ricorrente e alla connessa proposizione di un possibile relativo ricorso incidentale.

AMA si costituiva in giudizio, instando per la reiezione del gravame proposto per aver la stazione appaltante già garantito un accesso che permette un controllo completo sulla legittimità e sulla trasparenza delle operazioni di gara, comunque versando in atti il provvedimento di aggiudicazione di cui si lamenta la mancata ostensione, già regolarmente pubblico sul proprio.

Sostiene, poi, la resistente la natura strumentale della richiesta di accesso, evidenziando la contraddittorietà del comportamento della ricorrente, avendo la stessa Alsco richiesto e ottenuto con l’atto impugnato l’oscuramento di numerose parti della propria offerta.

Parte ricorrente con successiva memoria insisteva per l’accoglimento del ricorso.

La controinteressata Adapta - Processi Industriali per l’igiene e la sterilizzazione s.p.a. si costituiva in giudizio con memoria di pura forma.

Alla camera di consiglio del 22 ottobre 2025, il legale di parte ricorrente riconosceva l’avvenuta ostensione del provvedimento di aggiudicazione, comunque insistendo per l’accoglimento del gravame per quel che concerne gli atti relativi alla prima e alla terza classificata. La causa veniva, dunque, trattata e trattenuta in decisione.

Il ricorso deve essere, innanzitutto, dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse per quel che concerne il richiesto provvedimento di aggiudicazione n. 33/2025, attesa la sua avvenuta ostensione, quanto meno con il deposito in giudizio eseguito da AMA il 10 ottobre 2025.

Ciò posto, ritiene il Collegio che per il resto la pretesa azionata in giudizio da Adapta debba essere disattesa.

Occorre premettere come la questione sottoposta al Collegio sostanzialmente riguardi la corretta esegesi di quanto stabilito dall’invocato art. 35 del d.lgs. n. 36/2023, rubricato “Accesso agli atti e riservatezza”, che, pur riportandosi alla disciplina generale sull’accesso di cui agli artt. 22 e ss. della l. n. 241/1990, aggiunge delle speciali e specifiche disposizioni derogatorie in punto di differimento, di limitazione e di esclusione della pretesa ostensiva in considerazione delle peculiari esigenze di riservatezza che sogliono manifestarsi e assumere rilievo nel contesto delle procedure ad evidenza pubblica.

Ai fini che qui interessano, il comma 4 di tale art. 35 - recependo le indicazioni dell’art. 21 della direttiva 2014/24/UE, dell’art. 39 della direttiva 2014/25/UE e dell’art. 28 della direttiva 2014/23/UE - prevede alcune ipotesi di esclusione dal diritto di accesso, interferendo con la disciplina generale di cui ai primi tre commi dell’art. 24 della l. n. 241/1990.

In particolare, il comma 4, lett. a), esclude il diritto di accesso in relazione alle informazioni fornite nell’ambito dell’offerta o a giustificazione della medesima che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, “segreti tecnici o commerciali”.

Tale norma salvaguarda, dunque, nell’ottica di garantire e non derogare alla corretta competizione fra imprese, l’interesse di chi partecipa ad una gara, nel senso che non vi sia “un’indiscriminata accettazione del rischio di divulgazione di segreti tecnici o commerciali” che - almeno in via di principio – sono quindi sottratti, dato il loro specifico valore concorrenziale, ad ogni forma di divulgazione.

Tuttavia, posto che trasparenza e riservatezza sono valori primari per l’azione amministrativa, il citato divieto di accesso non è assoluto.

Infatti, il successivo comma 5 consente, proprio con riferimento alla menzionata lett. a) del comma 4, l’accesso al concorrente che lo richieda in vista della difesa in giudizio dei propri interessi in relazione alla procedura di gara nell’ambito della quale viene formulata la richiesta di accesso, introducendo, dunque, una sorta di “eccezione all’eccezione … consent(endo) una riespansione e riaffermazione del diritto di accesso” (in tal senso, questo T.A.R., Sezione I, 19 dicembre 2024 n. 23049).

Ne discende come il giudice amministrativo, nel valutare il caso concreto sottoposto al suo esame, debba, dunque, verificare se vi sia stata una corretta applicazione di quanto sopra e se, in particolare, la stazione appaltante abbia operato un corretto bilanciamento tra le generali esigenze di trasparenza, funzionali ad un pieno esercizio del diritto di difesa degli altri concorrenti, e la salvaguardia della segretezza (tecnica e commerciale) dei concorrenti interessati all’oscuramento.

Ebbene, poste tali coordinate interpretative, il Collegio è dell’avviso che AMA, nell’accogliere le richieste di oscuramento avanzate dagli operatori economici in sede di partecipazione alla gara, abbia assicurato un siffatto bilanciamento, emergendo dalla documentazione versata in atti da parte resistente:

- in primo luogo, che vi sia stata una “motivata e comprovata dichiarazione” delle controinteressate, in cui si dà evidenza dell’effettiva sussistenza di un segreto tecnico o commerciale, con puntuale indicazione delle singole parti dell’offerta tecnica da oscurare nonché delle ragioni sottese a ognuna di esse;

- in secondo luogo, che la stazione appaltante, con autonoma valutazione non manifestamente irragionevole o erronea, abbia ritenuto che informazioni oscurate possano essere sussunte, alla luce delle diffuse e puntuali motivazioni espresse dalla prima e dalla terza graduata, nel concetto di “segreti tecnici o commerciali”.

Per quanto, poi, non possa dirsi che l’iniziativa di parte ricorrente abbia un carattere meramente esplorativo, in quanto prospettata come funzionale a poter utilmente agire nei confronti dell’aggiudicataria nonché resistere, con tempestività, all’eventuale ricorso proposto dalla terza classificata, il Collegio è, comunque, dell’avviso che Alsco non abbia dato adeguatamente evidenza dell’esistenza di un suo reale interesse all’ostensione.

Occorre, infatti, chiarire come un tale interesse - anche se non necessariamente attuale, attesa la finalità, perseguita dal citato art. 36, di velocizzare il contenzioso in materia di appalti - deve, comunque, pur sempre essere diretto e concreto.

Osserva, infatti, il Collegio come la Società, nel limitarsi a richiamare lo scarto ridotto tra i punteggi complessivamente conseguiti dalle prime tre classificate, non abbia dato prova di avere una concreta necessità di utilizzo in giudizio di quei specifici dati ed elementi contenuti nelle offerte tecniche delle controinteressate di cui si lamenta l’oscuramento.

Secondo unanime giurisprudenza, riferita anche alla disciplina contenuta nel nuovo Codice, tali informazioni devono essere obbligatoriamente valutati in termini di “stretta indispensabilità”: l’accesso “difensivo” nell’ambito di una gara pubblica impone, difatti, di dimostrare non già un generico interesse alla tutela dei propri interessi giuridicamente rilevanti, ma la concreta necessità di utilizzo della documentazione in giudizio (in senso conforme, questo T.A.R., Sezione I, 19 dicembre 2024 n. 23049, già cit.).

A ciò si aggiunga, come sia stata la stessa ricorrente a riconoscere come il contenuto delle offerte tecniche formulate in gara afferisse ai segreti tecnici e commerciali dei concorrenti, avendo anche Alsco qualificato le soluzioni organizzative, logistiche e informatiche proposte, come know-how riservato.

Il ricorso proposto deve, dunque, essere in parte dichiarato improcedibile e in parte respinto.

Sussistono, comunque, giusti motivi, attesa la peculiarità della fattispecie e la relativa novità della questione, per compensare integralmente tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara improcedibile e in parte lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pietro Morabito, Presidente

Eleonora Monica, Consigliere, Estensore

Igor Nobile, Primo Referendario

L'ESTENSORE                    

Eleonora Monica                   

IL PRESIDENTE

Pietro Morabito