Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Ordinanza n.18492 del 30/06/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TIRELLI Francesco – Primo presidente f.f. –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente di Sez. –

Dott. ESPOSITO Lucia – Consigliere –

Dott. SCODITTI Enrico – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – Consigliere –

Dott. TERRUSI Francesco – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. SCARPA Antonio – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 36954/2019 proposto da:

M.A., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA POLIBIO 15, presso lo studio dell’avvocato GIUSEPPE LEPORE, che lo rappresenta e difende;

– ricorrente –

nonchè

sul ricorso 37692/2019 proposto da:

D.M., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA G. G. BELLI, 27, presso lo studio dell’avvocato DOMENICO TOMASSETTI, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato MICHELE GUZZO;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI, 25.

– controricorrente –

e contro

PROCURA REGIONALE CORTE DEI CONTI PER IL LAZIO, CONSIGLIO NAZIONALE DELL’ECONOMIA E DEL LAVORO, A.G., F.V., B.B., BO.SA.;

– intimati –

avverso la sentenza n. 181/2019 della CORTE DEI CONTI PRIMA SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO, depositata il 09/09/2019;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 22/06/2021 dal Consigliere Dott. ANTONIO SCARPA.

FATTI DI CAUSA E RAGIONI DELLA DECISIONE

1. D.M., con atto avviato per la notifica il 3 dicembre 2019, ha proposto ricorso (R.G. 37692-2019) articolato in unico motivo avverso la sentenza n. 181/2019 della Corte dei Conti, Sezione Prima Giurisdizionale centrale d’appello, depositata il 9 settembre 2019.

M.A., con atto avviato per la notifica il 4 dicembre 2019, ha proposto ricorso (R.G. 36954-2019) articolato in unico motivo avverso la medesima sentenza n. 181/2019 della Corte dei Conti.

2. Il Procuratore Generale rappresentante il Pubblico Ministero presso la Corte dei Conti ha resistito ai due ricorsi con distinti controricorsi.

2.1. Gli altri intimati non hanno svolto attività difensive.

3. Il motivo del ricorso di D.M. denuncia l’eccesso di giurisdizione per invasione di spazi riservati al potere legislativo da parte della Corte dei Conti. Si assume che l’attività del CNEL, avendo riguardo all’epoca dei fatti di causa (anni 2009-2010), doveva dirsi regolata, con profili di specialità, dalla L. n. 936 del 1986 e dai regolamenti emanati in base alla medesima legge, non essendo comunque il CNEL compreso fra le pubbliche amministrazioni di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 1, comma 2, quanto tenuto unicamente all’applicazione dei principi generali indicati nel Titolo I del citato Testo Unico. Solo a seguito delle modifiche normative introdotte nel 2012 (D.L. n. 16 del 2012, art. 5, comma 7) il CNEL è stato destinatario delle disposizioni in materia di contenimento della spesa pubblica, e dunque altresì alla disciplina in tema di conferimento degli incarichi.

Il motivo del ricorso di M.A. denuncia in rubrica “error in procedendo et in judicando in ordine al mancato accertamento dell’eccepito difetto di giurisdizione – violazione della L. n. 20 del 1994, art. 3, comma 4”. La censura espone che la Corte dei Conti abbia sconfinato dai limiti inerenti alla giurisdizione, non operando nei confronti del CNEL il ravvisato divieto di conferire incarichi a soggetti esterni, ed essendo comunque insindacabili gli atti posti in essere dal presidente e dai componenti di tale organo di rilevanza costituzionale.

4. La trattazione dei ricorsi è stata fissata in Camera di consiglio, a norma dell’art. 380 bis.1 c.p.c..

4.1. Il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Luisa De Renzis, ha depositato le sue conclusioni scritte, ai sensi dell’art. 380-bis.1 c.p.c., chiedendo di dichiarare inammissibili o, in subordine, di rigettare i ricorsi. I ricorrenti hanno depositato memorie.

4.2. I due ricorsi devono essere riuniti a norma dell’art. 335 c.p.c..

5. La sentenza impugnata ha affermato che la natura di organo di rilevanza costituzionale del CNEL non elide l’obbligo di rispettare le regole di corretta gestione del denaro pubblico, al che conseguono la soggezione al giudizio di responsabilità amministrativa e la giurisdizione della Corte dei Conti sui consiglieri, sul segretario generale e sui dipendenti dell’ente per le condotte oggetto del presente giustizio, poichè tutte attinenti ad attività meramente amministrative, quali il conferimento di incarichi di ricerca e di consulenza e di appalti di servizi. Mutuando le conclusioni raggiunte da queste Sezioni Unite nell’ordinanza n. 11502 del 2019 (a proposito della sindacabilità dalla Corte dei Conti, ai fini dell’accertamento della responsabilità amministrativo-contabile, del conferimento da parte di un consigliere regionale di un incarico di collaborazione a soggetto privo di professionalità e competenza), la sentenza impugnata ha escluso che i consiglieri del CNEL beneficiassero di alcuna immunità dalla responsabilità amministrativa per danno all’erario in ipotesi, come nella specie, di incarichi esterni di ricerca o di studio, di appalti di servizi e di contratti di lavoro temporanei o di collaborazione, per nulla espressione della funzione politica dell’organo e valutabili come intrinsecamente irragionevoli o manifestamente esorbitanti.

La sentenza n. 181/2019 della Corte dei Conti ha quindi negato ogni rilievo, nell’ambito dell’indagine sulla verifica della giurisdizione, alle Delib. 2 marzo 2018, n. 1, delle Sezioni Riunite della Corte dei Conti in sede consultiva (attinente agli organi di rilevanza costituzionale con carattere magistratuale) e n. Delib. 26 febbraio 2019, n. 19, delle Sezioni Riunite in sede di controllo (circa la non suscettibilità del CNEL al controllo sulla gestione, di cui alla L. n. 20 del 1994, art. 3, comma 4), essendo irrilevante la qualità del soggetto che gestisce il denaro pubblico e non esistendo necessaria connessione fra la inesperibilità del controllo gestorio sull’ente e l’azione di responsabilità per danno erariale nei confronti di esponenti del medesimo.

6. I ricorsi di D.M. e di M.A. sono inammissibili.

6.1. Come si evidenzia nella sentenza impugnata, la natura di organo di rilevanza costituzionale rivestita dal Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (art. 99 Cost.), pur connotandone la posizione in senso differenziato rispetto alla nozione di “amministrazioni pubbliche” di cui del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 1, comma 2, non esonera lo stesso, alla stregua dell’art. 70, comma 4, del medesimo testo (che richiama, fra le altre, la L. 30 dicembre 1986, n. 936, recante norme sul Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro), dall’obbligo di adeguare il proprio ordinamento ai principi di cui al Titolo I del D.Lgs. n. 165 del 2001. Ciò ha portato la Corte dei Conti a ravvisare, con riguardo agli incarichi ed ai contratti oggetto di giudizio, la violazione dei presupposti di cui del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 7, commi 6 e segg..

Non è, dunque, il carattere di organo di rilievo costituzionale del CNEL argomento ex se idoneo a perimetrare l’ambito del controllo giurisdizionale della Corte dei Conti sugli atti e provvedimenti che importino esborsi di denaro pubblico, costituendo essi comunque attività amministrative strumentali alimentate con risorse finanziarie tratte dal bilancio statale o di atti gestionali finanziati nello stesso modo.

6.2. Va allora ribadito che spetta alla giurisdizione della Corte dei conti nell’ambito del giudizio di responsabilità amministrativa, e non integra alcun precluso sindacato di merito delle scelte amministrative, l’accertamento dell’operato dell’amministrazione in caso di conferimento d’incarichi a soggetti esterni al di fuori delle ipotesi previste dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 7, trattandosi di controllo giurisdizionale fondato sui canoni della razionalità, efficienza ed efficacia rilevanti sul piano della legittimità e non della mera opportunità dell’azione amministrativa (ex multis, Cass. Sez. U., 24/12/2018, n. 33366; Cass. Sez. U., 13/12/2017, n. 29920; Cass. Sez. U., 25/01/2006, n. 1376).

6.3. Le censure sostengono che sia ravvisabile un difetto assoluto di giurisdizione in quanto comunque manca (per di più avendo riguardo all’epoca dei fatti di causa) una norma che estenda al CNEL il divieto di conferire incarichi esterni ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001. Anche tuttavia sotto questo profilo l’impugnata sentenza della Corte dei Conti non denota un vizio di eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore, come inteso anche alla stregua della sentenza della Corte costituzionale 18 gennaio 2018, n. 6, essendo tale vizio configurabile solo qualora il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete (Cass. Sez. U., 11/09/2019, n. 22711; Cass. Sez. U., 25/03/2019, n. 8311; Cass. Sez. U., 12/12/2012, n. 22784). Nella specie, la Corte dei Conti, individuando la natura del Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro e ritenendo lo stesso soggetto ai principi di cui al Titolo I del D.Lgs. n. 165 del 2001, si è attenuta al doveroso compito interpretativo di ricercare la voluntas legis applicabile nel caso concreto. Tale operazione ermeneutica potrebbe, al più, dare luogo ad un eventuale error in iudicando, ma non alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale.

6.4. E’ poi irrilevante la questione di legittimità costituzionale con riferimento all’art. 3 Cost. e art. 25 Cost., comma 2, D.L. 16 luglio 2020, n. 76, art. 21, convertito con modificazioni dalla L. 11 settembre 2020, n. 120, sollevata da D.M. nella memoria ex art. 380-bis.1 c.p.c.. La questione, invero, investe una norma che attiene alla configurabilità della responsabilità erariale per i fatti commessi dalla data di entrata in vigore del decreto e fino al 30 giugno 2023 (dando luogo ad una disciplina temporanea al fine di fronteggiare le ricadute economiche conseguenti all’emergenza epidemiologica da Covid-19) e che non deve essere perciò applicata per la definizione del presente giudizio, afferente soltanto alla osservanza dei limiti esterni della giurisdizione.

7. I ricorsi riuniti vanno quindi dichiarati inammissibili.

Non vi è luogo a provvedere sulle spese del giudizio di cassazione in favore del Procuratore generale presso la Corte dei Conti, in ragione della sua qualità di parte solo in senso formale, mentre gli altri intimati non hanno svolto attività difensive.

Sussistono i presupposti processuali per il versamento – ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater – da parte di ciascuno dei due ricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per le rispettive impugnazioni, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibili i ricorsi.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte di ciascun ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione, il 22 giugno 2021.

Depositato in Cancelleria il 30 giugno 2021