Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Ordinanza n.21650 del 28/07/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE UNITE CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente –

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Presidente di Sezione –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente di Sezione –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. FERRO Massimo – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. CONTI Roberto Giovanni – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 18213-2020 proposto da:

SAR.MAR. S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA MONTE ASOLONE 8, presso lo studio dell’avvocato MILENA LIUZZI, rappresentata e difesa dagli avvocati MICHELE MISINO, LAURA POGGI e PAOLO NERI;

– ricorrente –

contro

REGIONE VENETO, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA F. CONFALONIERI 5, presso lo studio dell’avvocato ANDREA MANZI, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati FRANCESCO ZANLUCCHI, FRANCO BOTTEON e LUISA LONDEI;

– controricorrente –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 18213/2020 del TRIBUNALE di VENEZIA;

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 06/07/2021 dal Consigliere CONTI ROBERTO GIOVANNI;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale DE RENZIS LUISA, il quale chiede alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione di determinare la giurisdizione del giudice amministrativo.

FATTI DI CAUSA

La società SAR.MAR S.p.A., capogruppo mandataria dell’A.T.I. Recupero Passalacqua di Verona, propose ricorso per ingiunzione di pagamento nei confronti della Regione Veneto per il pagamento del residuo importo dovutole in forza del contributo erogato in via definitiva dall’amministrazione regionale con Decreto 16 aprile 2019, n. 37, nell’ambito di un accordo di programma per la realizzazione degli interventi di cui al programma innovativo in ambito urbano denominato “Programma di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile”. Deduceva la ricorrente di avere già anticipato e sostenuto gli oneri coperti dal finanziamento erogato in via definitiva e per il quale era titolare di un diritto soggettivo pieno tutelabile innanzi alla giurisdizione ordinaria.

Il decreto ingiuntivo successivamente emesso dal Tribunale di Venezia veniva opposto dalla regione Veneto che, nel rilevare gravi inadempimenti della ricorrente rispetto alla realizzazione del complesso edilizio facente parte del programma di riqualificazione urbana promosso dal comune di Verona, in relazione alla vendita in blocco degli alloggi alla Cooperativa Santa Marta che sarebbe stata impedita dalla finalità del progetto, destinato alla locazione del complesso a canone locatizio agevolato, contestava la giurisdizione ordinario ed il fondamento della pretesa.

In altro giudizio la SAR. MAR impugnava innanzi al TAR per il Veneto il Decreto n. 158 del 2019 con il quale la Regione Veneto aveva dichiarato la decadenza del contributo e l’intimazione alla restituzione delle somme medio tempore corrisposte.

La SAR.MAR S.p.A. ha quindi proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione ai sensi dell’art. 41 c.p.c., chiedendo a queste Sezioni unite che sia dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, vertendosi, a suo dire, in ipotesi di domanda relativa ad un contributo concesso in via definitiva dalla regione Veneto e che la Regione Veneto, nella sua opposizione al decreto ingiuntivo, avrebbe fatto valere diritti di natura prettamente privatistica, correlati a pretesi inadempimenti fondati sull’art. 1453 c.c. e su condotte di terzi soggetti che non costituivano espressione di poteri autoritativi. La pretesa della Regione Veneto di agganciare il contenzioso al giudice amministrativo sarebbe dunque infondata, non fondandosi la controversia sul Protocollo d’intesa, ma sulla convenzione quadro, avente natura contrattuale e non di concessione di lavori pubblici.

Nel presente giudizio si è costituita la Regione Veneto con controricorso, chiedendo che fosse dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo, in relazione alla riconducibilità degli inadempimenti contestati all’ATI Passalacqua agli obblighi previsti in un accordo- protocollo d’intesa del 2 agosto 2013, a sua volta attuativo di un accordo fra pubbliche amministrazioni (accordo di programma del 23.3.2011) concluso fra Ministero e Regione Veneto- sostitutivo o quanto meno integrativo di provvedimento amministrativo, rientrante, quindi, nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Secondo la Regione la pretesa azionata dalla SAR. MAR si aggancerebbe non già alla Convenzione quadro firmata il 10.2.2011, ma al protocollo d’intesa firmato il 2 agosto 2013, poiché la convenzione del 2011 non riguarderebbe la presente controversia- non essendo parti di quell’atto né la Regione né l’ATI Recupero Passalacqua con capogruppo la SAR. Mar- ed attenendo, quella convenzione, alla realizzazione delle opere e non alla concessione del contributo invece disciplinato dal protocollo d’intesa.

Secondo la Regione il protocollo d’intesa del 2013 andrebbe inquadrato fra gli atti sostitutivi di provvedimento previsti dalla L. n. 241 del 1990, art. 11, l’esame dei quali sarebbe devoluto alla giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. a).

Detto protocollo, peraltro, sarebbe atto esecutivo di un accordo di programma stipulato a suo tempo fra il Ministero delle infrastrutture e Regione Veneto, al quale era prevista originariamente la partecipazione anche di soggetti privati, ciò vieppiù confermando la giurisdizione del giudice amministrativo, ponendosi come esecuzione di un accordo fra pubbliche amministrazioni, sempre alla stregua dell’art. 133 cod. proc. amm., comma 1, lett. a), n. 2.

Inoltre, detto protocollo d’intesa rappresenterebbe la realizzazione del programma di riqualificazione urbana approvato dal MIF e, quindi, rientrerebbe nella giurisdizione del g.a. ai sensi del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. f), relativo alle controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernenti tutti gli aspetti dell’uso del territorio, come tale non equiparabile, secondo la Regione, ad un accordo privatistico.

In definitiva, secondo la Regione Veneto, l’oggetto della controversia non potrebbe agganciarsi ad una questione meramente patrimoniale, venendo in discussione il rispetto della finalità per la quale era stato riconosciuto il contributo, come determinato nel provvedimento ministeriale e recepito nell’accordo di programma.

Nemmeno, secondo la Regione, avrebbe senso qualificare la convenzione quadro come concessione di lavori, la stessa integrando un accordo urbanistico rientrante nella giurisdizione esclusiva del g.a..

Il Procuratore generale, nelle sue conclusioni depositate il 10 marzo 2021, ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto il protocollo d’intesa sul quale si fondano le pretese della SAR. MAR sarebbe qualificabile sia come accordo integrativo o sostitutivo di un provvedimento amministrativo che come accordo stipulato tra pubbliche amministrazioni. Il finanziamento sarebbe, dunque, concesso nel contesto di un ampio intervento amministrativo programmatico teso a realizzare specifiche finalità pubbliche e di interesse generale. Si tratterebbe, pertanto, di interventi non agevolmente scindibili gli uni dagli altri, sicché il protocollo d’intesa rientrerebbe negli accordi integrativi del provvedimento di cui alla L. n. 241 del 1990, art. 11, in quanto finalizzato alla creazione di una situazione idonea all’adozione e al completamento dei provvedimenti di autorizzazione in favore della società. La fonte del finanziamento, in punto di fatto, secondo il Procuratore generale, sarebbe rinvenibile nel protocollo d’intesa concluso fra la regione Veneto, il comune di Verona e la SAR MAR S.p.A. e non nella convenzione quadro, contenendo le pattuizioni relative alle modalità di realizzazione dei lavori finanziati, al termine entro cui la società avrebbe dovuto completare l’edificazione e alle modalità di erogazione del contributo in favore del soggetto privato. In questa direzione deporrebbe la giurisprudenza di queste Sezioni Unite -Cass., S.U., 31 luglio 2017, n. 18985.

Le parti hanno depositato memorie.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Ritengono queste Sezioni Unite che vada affermata la giurisdizione del giudice amministrativo rispetto alla controversia promossa in via monitoria dalla SAR. MAR S.p.A., quale mandataria dell’A.T.I. Recupero Passalacqua, e la regione Veneto, la quale ha proposto opposizione al d.i..

2. Occorre ricordare che queste Sezioni Unite, quando sono chiamate ad occuparsi di questioni di giurisdizione, sono giudice anche del fatto ed hanno, perciò, il potere di procedere direttamente all’apprezzamento delle risultanze istruttorie, con una valutazione che è del tutto autonoma da quella del giudice di merito (v., ex plurimis, Cass., S.U., 7 novembre 2017, n. 26339).

3. Ciò posto, in punto di fatto la vicenda che interessa queste Sezioni Unite prende le mosse dal programma di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile attivato dal Ministero delle infrastrutture con decreto del Ministro del 26 marzo 2008, prot. n. 2295, che deliberò il finanziamento, da ripartire fra regioni e province di Trento e Bolzano, di un programma sperimentale finalizzato a incrementare le disponibilità di alloggi da offrire in locazione a canone sostenibile, nonché a migliorare l’equipaggiamento infrastrutturale dei quartieri con presenza di condizioni di forte disagio abitativo, all’interno del programma innovativo in ambito urbano denominato “Contratti di quartiere II”, con eventuali quote di cofinanziamento regionale e comunale.

3.1. Nel decreto si stabiliva che i programmi di riqualificazione potevano essere predisposti dai comuni con particolari caratteristiche ivi determinate – art. 7-, prevedendo che gli alloggi realizzati o recuperati da operatori privati sarebbero andati comunque locati a canone agevolato, non superiore al 70% del canone concordato calcolato ai sensi della L. n. 431 del 1998, art. 2 e comunque non inferiore al canone di edilizia pubblica vigente in ciascuna regione e provincia autonoma, per una durata non inferiore a 25 anni, ai sensi della L. n. 244 del 2007, art. 2, comma 285.

3.2. L’art. 8 del decreto ricordato prevedeva che entro 60 giorni dalla pubblicazione del decreto le regioni e le province autonome avrebbero dovuto predisporre appositi bandi di gara per fissare le modalità di partecipazione dei comuni, da valutare da parte di un’apposita commissione (artt. 8 e 9) – cfr. all. a) prod. Regione Veneto.

4. Rileva, poi, l’Accordo di programma per la realizzazione degli interventi di cui al detto programma stilato fra Ministero delle infrastrutture e la Regione Veneto il 23 marzo 2011, in attuazione del decreto ministeriale appena ricordato.

4.1. Tale accordo approvava i programmi di riqualificazione ricadenti nella regione Veneto e, per quel che qui interessa, la città di Verona, con il cofinanziamento della Regione Veneto.

4.2. L’art. 4 precisava che entro il termine di 180 giorni dalla sottoscrizione dell’accordo la Regione Veneto avrebbe provveduto, con ciascun comune ammesso a finanziamento, alla sottoscrizione di appositi accordi, intese ovvero convenzioni dirette a regolare, fra l’altro, le modalità attuative dei singoli programmi di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile e le modalità di erogazione delle risorse pubbliche statali e regionali. Tali accordi, intese o convenzioni, precisò ancora l’art. 4, comma 2, sarebbero stati sottoscritti solo a seguito della avvenuta verifica di coerenza, da effettuare da parte del responsabile regionale dell’attuazione dell’accordo di programma, dei progetti definitivi e del relativo quadro economico generale con la proposta di Programma di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile ammessa a finanziamento a seguito di procedure di selezione approvate con il ricordato D.M. Min. infrastrutture. La Regione Veneto, sulla base delle modalità indicate negli accordi, intese o convenzioni era tenuta al trasferimento al soggetto attuatore, beneficiario del cofinanziamento statale o regionale, delle risorse spettanti secondo le percentuali di cofinanziamento decise. Venne infine precisato che la Regione Veneto si sarebbe impegnata a vigilare sui tempi di attuazione di ciascun programma stabiliti negli accordi, intese o convenzioni, ivi compreso il rispetto delle previsioni di spesa, nonché a recuperare i finanziamenti statali e regionali nel caso di inadempienza da parte del comune, secondo quanto stabilito nei singoli accordi, intese o convenzioni.

5. Rileva, a tal punto, la convenzione del 10 febbraio 2011 stipulata fra Azienda gestione edifici comunali, comune di Verona, il responsabile dell’Area lavori pubblici del Comune anzidetto per l’attuazione del piano urbanistico attuativo di iniziativa pubblica per la realizzazione del programma complesso ex Caserme Santa Marta e Passalacqua, da una parte, dall’altra la società SAR. MAR S.p.A. ed il suo procuratore speciale, mandataria con rappresentanza delle società Aiteco Costruzioni s.r.l. e della società cooperativa San Michele, quale assegnataria dei lavori, società Prom. IM. S.p.A., in qualità di titolare del ramo di azienda destinato all’edilizia libera scaturito dall’assegnazione del bando Piano di recupero ex Caserma Passalacqua.

5.1. Con tale convenzione si stabiliva di realizzare, all’interno delle aree cedute dal Ministero della difesa e già adibite alla ex Caserme Passalacqua e Santa Marta, previa cessione a titolo gratuito all’operatore privato delle relative aree, un compendio di alloggi di edilizia residenziale pubblica come previsto dal bando regionale adottato in esecuzione del D.G.R. n. 2030 del 22 luglio 2009- cfr. all. b) prod. Reg. Veneto-, assoggettando all’obbligo di locazione e demandando a carico dell’aggiudicatario la progettazione definitiva ed esecutiva di tutte le opere, oltre ad altri obblighi quali la pratica del finanziamento.

5.2. Si precisava, in premessa, che, ricadendo sul soggetto privato l’obbligo del pagamento dell’opera pubblica condizionato al rischio di mercato e che il pagamento avveniva mediante riscossione di canoni e di prezzi di cessione riscossi da terzi privati individuati a cura e rischio del concessionario, l’aggiudicazione veniva considerata come una concessione di lavori pubblici con le conseguenti obbligazioni, procedura aggiudicata alla ATI Sar. Mar S.p.A., COVECO Cooperativa San Michele e Aiteco s.r.l..

5.3. Tale convenzione dava atto che la Regione Veneto aveva ammesso il programma a beneficio del contributo relativo al bando “Alloggi a canone sostenibile” e che la stessa, alla stregua dell’art. 1, stabiliva le obbligazioni delle parti per l’attuazione del piano urbanistico attuativo di iniziativa pubblica per la realizzazione del programma complesso della ex Caserme Passalacqua e Santa Marta in comune di Verona, mediante demolizione di opere esistenti ed utilizzazione edificatoria, da parte del soggetto attuatore, di alcune aree, con espresso obbligo di quest’ultimo all’adempimento delle obbligazioni assunte in convenzione.

5.4. Per quel che qui ancora l’art. 6 e l’art. 7 fissavano il prezzo di cessione e dei canoni di locazione convenzionati negli ambiti A (qui rilevante) e C, prevedendosi espressamente che il soggetto attuatore, preliminarmente all’alienazione o locazione delle unità minime residenziali, doveva sottoporre alla preventiva approvazione del competente ufficio comunale le planimetria catastali di tutte le unità immobiliari, indicando il prezzo di cessione delle singole unità minime e poi precisando che “per gli alloggi esistenti sull’ambito A la cessione potrà essere comunque fatta anche a società o enti non aventi i requisiti a patto che si impegnino a locare gli alloggi secondo i requisiti previsti dall’allegato A della d.g.r. n. 2030 del 22 luglio 2008”.

6. Si giunge, quindi, alla sottoscrizione del Protocollo d’intesa per la realizzazione degli interventi di cui al Programma di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile, di cui al DMI 26 marzo 2008, sottoscritto dalla Regione Veneto, tra il comune di Verona e la impresa edile SAR. Mar S.p.A., quale capogruppo mandataria dell’ATI Recupero Passalacqua di Verona, il 2 agosto 2013, per -come si legge nelle premesse- “definire le modalità attuative del programma finanziato, le modalità di erogazione dei contributi pubblici i compiti dei soggetti attuatori i tempi di attuazione dell’iniziativa, l’attività di collaudo degli interventi finanziati, l’eventuale rimodulazione degli interventi, l’eventuale utilizzo delle economie finanziarie e l’attività di monitoraggio nonché quant’altro ritenuto necessario per la corretta realizzazione degli interventi”.

6.1. In tale protocollo venivano fissati gli apporti finanziari del MIF, della Regione Veneto, del comune di Verona e dell’ATI Recupero Passalacqua – art. 2- quanto all’intervento inserito nell’ambito del programma di riqualificazione urbana di alloggi a canone sostenibile ubicato in Verona località Veronetta, ex caserme Passalacqua e Santa Marta, i tempi di attuazione – art. 3-, le modalità di erogazione del finanziamento statale e regionale, compatibilmente con le disponibilità di cassa dell’Amministrazione regionale, e direttamente al soggetto attuatore, successivamente all’accreditamento alla Regione delle risorse ministeriali previste dall’art. 5, comma 1, dell’Accordo di programma Stato regione e le relative modalità.

6.2. Sempre nelle premesse si precisava che il comune di Verona e l’ATI Recupero Passalacqua di Verona si impegnavano a promuovere e stipulare se necessari, entro 90 giorni dalla sottoscrizione del protocollo, convenzioni o accordi di programma, ai sensi del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 34, al fine della regolare attuazione degli interventi, con impegno ulteriore a trasmettere al responsabile dell’attuazione dell’accordo di programma i progetti esecutivi degli interventi oggetto del protocollo d’intesa, prevedendo i termini di inizio e ultimazione dei lavori. L’art. 4 prevedeva poi le modalità di erogazione del finanziamento e le percentuali in relazione allo stato dei lavori. L’art. 6 precisava poi gli obblighi del soggetto attuatore, chiarendo all’art. 7 che le modifiche proposte dal medesimo dovevano essere approvate d’intesa con la regione ed il MIF. L’art. 8 disponeva che il mancato rispetto dei termini previsti dal protocollo d’intesa avrebbe comportato la revoca dei finanziamenti concessi- cfr. all. e) prod. Regione Veneto.

7. Con provvedimento del 15.4.2019 la Regione Veneto disponeva quindi la concessione in via definitiva e sotto condizione risolutiva dell’importo di Euro 5.000.000,00 alla SAR MAR S.p.A., quale capogruppo mandataria dell’ATI Recupero Passalacqua, per la realizzazione del programma costruttivo di n. 24 alloggi nell’ambito del programma di cui al D.M. 26 marzo 2008, erogando l’importo di Euro 500.000,00 a favore dell’impresa anzidetta.

8. Con provvedimento del 14.11.2019 la Regione Veneto, rilevando che era risultata la cessione in blocco del fabbricato da parte di SAR MAR in favore della Cooperativa Santa Marta in data 10.6.2019, realizzato all’interno del programma, con conseguente onere per gli inquilini di pagare l’intera quota dell’alloggio nonché di un canone di locazione di durata venticinquennale non previsto dal bando regionale, e che in base all’atto di contestazione la SAR MAR S.p.A. non aveva chiarito né risolto le criticità contestate in ordine alla procedura per la concessione del godimento degli alloggi agli attuali occupanti, alcuni dei quali si erano immessi prima della verifica del possesso dei titoli previsti, pronunciava la decadenza dal diritto al contributo e la richiesta di restituzione delle somme medio tempore erogate- v. all. g) prod. Regione Veneto.

9. Orbene, così riassunti gli elementi fattuali rilevanti ai fini della determinazione della giurisdizione, ritengono queste Sezioni Unite che la cognizione sulle domande proposte dalla SAR MAR spetti al giudice amministrativo in relazione alla domanda monitoria proposta dalla stessa, quale mandataria dell’ATI costituita con le società COVECO e AITECO, nei confronti della Regione Veneto e tesa ad ottenere, in via monitoria, innanzi al tribunale di Verona, il pagamento della frazione di finanziamento correlato alla realizzazione del progetto di riqualificazione concernente le ex caserme Passalacqua e Santa Marta in territorio del comune di Verona per la realizzazione di n. 24 alloggi, ed il conseguente giudizio di opposizione della Regione Veneto volta a far valere l’inadempimento della SAR MAR S.p.A. rispetto agli obblighi nascenti del Protocollo d’intesa.

10. Ed invero, le pretese sottese alle domande azionate dalla SAR Mar e dalla regione Verona ruotano indiscutibilmente attorno all’efficacia e portata del Protocollo d’intesa concluso fra le parti stesse ed il comune di Verona, concernente l’attuazione del programma di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile attivato dal Ministero delle infrastrutture con decreto del Ministro del 26 marzo 2008 prot. n. 2295, nel quale era stato espressamente previsto che le regioni ed i comuni interessati avrebbero stipulato accordi intese o convenzioni volte a determinare le modalità di attuazione del programmo e di erogazione dei finanziamenti provenienti dallo stato, dalle regioni e dai comuni. Tale protocollo, come si è visto, ha determinato il finanziamento da erogare all’ATI recupero Passalacqua, le modalità di erogazione e gli obblighi in capo al soggetto attuatore. Obblighi che vengono in rilievo tanto rispetto alla domanda originariamente azionata in via monitoria dall’ATI che rispetto all’opposizione proposta dalla Regione Veneto al decreto ingiuntivo.

10.1. Orbene, detto Protocollo d’intesa va ad inquadrarsi negli accordi regolati dalla L. n. 241 del 1990, art. 11, attratti dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in forza del codice del processo amministrativo che devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di “formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni” – art. 133, comma 1, lett. a) n. 2 c.p.a..

10.2. Non può, infatti, revocarsi in dubbio che l’oggetto della controversia involge l’esecuzione di un accordo sostitutivo di provvedimento di erogazione di finanziamento che gli enti finanziatori hanno concesso alla ATI con capogruppo SAR MAR all’interno del ricordato progetto di riqualificazione, fissandone scansioni e modalità di erogazione. Protocollo d’intesa, come si è visto, inserito in un complesso intreccio di attività amministrative che hanno visto coinvolto il Ministero delle Infrastrutture, le regioni, i comuni e, in concreto, il comune di Verona, all’interno di un programma teso all’attuazione del piano urbanistico di iniziativa pubblica per la realizzazione del programma complesso ex Caserme Santa Marta e Passalacqua sito in Verona.

10.3. E’ infatti da tale protocollo d’intesa che deriva, in via esclusiva, la concessione del finanziamento al soggetto attuatore da parte di regione Veneto e comune di Verona, di guisa che nessuna valenza può attribuirsi alla convenzione quadro sulla quale si fonda la ricostruzione alternativa, in punto di giurisdizione, da parte della SAR MAR S.p.A.. Va infatti considerato che in tale convenzione quadro non era nemmeno parte il soggetto erogatore del finanziamento, non vi è traccia della concessione dello stesso e si regolamentano, per converso, gli aspetti collegati alle attività dei soggetti attuatori del piano territoriale anche con riferimento agli obblighi correlati alle cessione degli immobili oggetto del piano. Ciò che conferma vieppiù l’irrilevanza di tale atto ai fini del riparto della giurisdizione.

11. Tali elementi fattuali sono in grado di radicare la giurisdizione innanzi al giudice amministrativo alla stregua dei principi che queste sezioni Unite condividono, già espressi da Cass., S.U., 31 luglio 2017, n. 18985, opportunamente richiamata dal Procuratore generale, nonché dalla più recenti Cass., S.U., 4 dicembre 2020, n. 27768; Cass., S.U., 12 aprile 2019, n. 10377 e Cass., S.U., 24 gennaio 2019, n. 2082. 11.1. Proprio in occasione di tale ultimo precedente, le Sezioni Unite si sono date carico di precisare la piena conformità del quadro normativo di riferimento – art. 133, comma 1, lett. a) c.p.a.- alla giurisprudenza costituzionale più recente – Corte Cost. nn. 204/2004, 191/2006, Corte Cost. n. 35/2010 e, da ultimo, Corte Cost. n. 179/2016, ricordando che “…il diritto vivente in tema di giurisdizione esclusiva sugli accordi procedimentali risulta pienamente coerente con questa ricostruzione sistematica e ne costituisce il ragionevole sviluppo(…) In quanto inserite nell’ambito del procedimento amministrativo, le convenzioni e gli atti d’obbligo stipulati tra pubblica amministrazione e privati costituiscono pur sempre espressione di un potere discrezionale della stessa pubblica amministrazione. Tali moduli convenzionali di esercizio del potere amministrativo non hanno, quindi, specifica autonomia. In coerenza con i principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale, il fondamento di tali ipotesi di giurisdizione esclusiva viene legittimamente individuato nell’esercizio, ancorché in via indiretta o mediata, del potere pubblico. Siffatta interpretazione offerta dalle magistrature superiori in ordine al fondamento del criterio di riparto della giurisdizione in materia di accordi procedimentali risulta altresì coerente con l’evoluzione complessiva del sistema di giustizia amministrativa, il quale -da giurisdizione sull’atto- sempre più spesso si configura quale giurisdizione sul rapporto amministrativo. D’altra parte, va rilevato che l’ordinamento non conosce materie “a giurisdizione frazionata”, in funzione della differente soggettività dei contendenti”-, dando conto non solo del complesso intreccio fra diritti soggettivi ed interessi legittimi che, all’interno degli accordi anzidetti, giustifica la devoluzione delle relative controversie in tema di accordi sostitutivi o integrativi di procedimento alla giurisdizione del g.a., ma anche della necessità di evitare qualsiasi frazionamento “in relazione ad un “rapporto” che il legislatore ha globalmente considerato come pubblico.

12. Orbene, proprio il coacervo dei principi evincibili dal diritto giurisprudenziale appena ricordato depongono per la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ciò derivando inequivocabilmente dalla sequenza procedimentale che ha visto l’adozione del progetto, la sua esecuzione con il protocollo d’intesa e il rilascio del finanziamento da parte della regione Veneto successivamente dalla stessa revocato in relazione alla contestazione di inadempimenti agli obblighi nascenti dal detto Protocollo prospettati dalla Regione Veneto nei confronto della SAR Mar, geneticamente correlati al ricordato Protocollo d’intesa, l’esame del quale non potrà che costituire l’oggetto del giudizio fra le parti anzidette.

13. Tanto è sufficiente per disattendere i diversi argomenti sollevati dalla ricorrente a favore della devoluzione della controversia al giudice ordinario, risultando anzitutto neutro rispetto al tema della giurisdizione, il richiamo operato dalla Regione Veneto a disposizioni di natura civilistica volte a sostenere l’inadempimento del soggetto attuatore agli obblighi nascenti dall’accordo contenuto nel Protocollo d’intesa, proprio in relazione alla riconducibilità genetica dell’alienazione degli alloggi al detto Protocollo ed alla sua fase attuativa.

14. Ne’ può avere rilievo il diverso orientamento giurisprudenziale formatosi presso queste Sezioni unite sul riparto di giurisdizione fra g.o. e g.a. in materia di finanziamenti- ben sintetizzato dalla requisitoria del PG- in relazione alla fase di erogazione del contributo o di ritiro della sovvenzione relativamente al dedotto inadempimento del destinatario-. Tali canoni interpretativi, infatti, risultano inapplicabili laddove il finanziamento si innesti all’interno di un accordo sostitutivo o integrativo di provvedimento nel quale l’amministrazione, esercitando potestà pubblicistiche – come qui è dato rilevare-, ha individuato le modalità di concessione ed erogazione dei finanziamenti e le specifiche condizioni necessarie.

14. Ne’ può, infine, rilevare il preteso affidamento insorto in capo al soggetto attuatore circa il consolidamento del diritto al finanziamento per effetto della condotta degli enti pubblici coinvolti, del quale peraltro non vi è traccia nel regolamento preventivo proposto, nemmeno potendosi assecondare il convincimento che beneficiario del finanziamento fosse il comune di Verona- come sostenuto a pag. 19 del ricorso per regolamento preventivo-, che invece venne espressamente erogato in favore della SAR Mar, la quale ultima, per l’appunto, ne ha reclamato la parte finale nei confronti della regione Veneto.

15. Parimenti irrilevante risulta la questione relativa alla partecipazione al protocollo d’intesa di una parte privata ai fini della giurisdizione del g.a., proprio considerando che la devoluzione al giudice amministrativo delle controversie correlate ad accordi procedimentali integrativi o sostitutivi di provvedimenti amministrativi presuppone ineludibilmente che all’interno della controversia instauranda fra le parti dell’accordo vi sia, appunto, una parte privata, titolare di posizioni giuridiche diverse da quelle di interesse legittimo facenti usualmente capo a soggetti non privati.

16. Quanto al decreto di erogazione del finanziamento, esso costituisce l’atto finale della ricordata sequela procedimentale, che rende evidente la esistenza in capo agli enti finanziatori di un potere discrezionale in ordine alla concessione delle somme ed alla individuazione dei presupposti per la concessione definitiva dello stesso. Il che, in linea con la giurisprudenza di queste Sezioni Unite, esclude che il finanziamento dipendesse direttamente dalla legge ed escludesse, pertanto, poteri discrezionali in capo alla p.a..

17. Del pari priva di rilievo risulta la questione del frazionamento fra il giudizio che, secondo queste Sezioni Unite, va radicato innanzi alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e la domanda di manleva azionata da SAR MAR S.p.A. nei confronti della Cooperativa Santa Marta, non oggetto del presente regolamento preventivo di giurisdizione.

18. Va dunque dichiarata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle domande proposte dalla SAR MAR S.p.A., quale mandataria dell’ATI costituita con le società COVECO e AITECO, nei confronti della Regione Veneto, tesa ad ottenere, in via monitoria, il pagamento della frazione di finanziamento correlato alla realizzazione del progetto di riqualificazione concernente le ex caserme Passalacqua e Santa Marta in territorio del comune di Verona per la realizzazione di n. 24 alloggi, ed a quelle proposte nel giudizio di opposizione della Regione Veneto.

Le parti vanno rimesse innanzi al g.a. anche per il regime delle spese.

PQM

Dichiara la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle domande proposte dalla SAR MAR S.p.A., quale mandataria dell’ATI costituita con le società COVECO e AITECO, nei confronti della Regione Veneto tesa ad ottenere, in via monitoria, il pagamento della frazione di finanziamento correlato alla realizzazione del progetto di riqualificazione concernente le ex caserme Passalacqua e Santa Marta in territorio del comune di Verona per la realizzazione di n. 24 alloggi, ed a quelle proposte nel giudizio di opposizione della Regione Veneto.

Rimette le parti innanzi a tale giudice anche per il regime delle spese del regolamento preventivo.

Così deciso in Roma, il 6 luglio 2021.

Depositato in Cancelleria il 28 luglio 2021