Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Ordinanza n.21652 del 28/07/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE UNITE CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente –

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Presidente di Sezione –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente di Sezione –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. FERRO Massimo – rel. Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. CONTI Roberto Giovanni – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

Sul ricorso n. 36193-2019 proposto da:

MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO, in persona del Ministro p.t., rappr. e dif. ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

contro

VILLAGGIO TURISTICO VELIA S.A.S. di N.P. e c. in liquidazione, in persona del l.r.p.t., rappr. e dif. dagli avv. Mauro D’Amato, maurodamato.Puntopec.it e Brunella Molinaro brunellamolinaro.puntopec.it, elett. dom. presso lo studio dell’avv. Filomena Belluzzi in Roma, via Tevere n. 44, come da procura in calce all’atto;

– controricorrente –

per la cassazione della sentenza App. Salerno 11.10.2019, n. 1408, in R.G. 1471/2017;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 6 luglio 2021 dal consigliere relatore Dott. Ferro Massimo;

lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del Procuratore Generale aggiunto Dott. SALVATO Luigi, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

FATTI DI CAUSA

1. Il MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO (MISE) impugna la sentenza App. Salerno 11.10.2019, n. 1408, in R.G. 1471/2017 che, in accoglimento dell’appello di VILLAGGIO TURISTICO VELIA S.A.S. di N.P. e c. in liquidazione (VELIA) avverso la sentenza Trib. Salerno 18.2017, dichiarava la giurisdizione del giudice ordinario, così rimettendo ex art. 353 c.p.c., le parti avanti al primo giudice, adito sulla domanda della società di accertamento del suo diritto ad un contributo già percepito nell’ambito di un patto territoriale (cd. Cilento);

2. ha premesso la sentenza impugnata che: a) il tribunale aveva accolto la questione di giurisdizione, per come posta dal convenuto MISE, avendo riguardo alla dedotta revoca dei benefici finanziari accordati alla società per la realizzazione di un investimento produttivo, in ragione del margine di discrezionalità in capo alla P.A. e la conseguente permanenza di un interesse legittimo, fondativo della giurisdizione del giudice amministrativo; b) la società Velia aveva fruito di un contributo di circa 248 mila Euro (su un totale destinatole di circa 609 mila Euro) da attuare su una propria area, subendo poi (con due atti del 2006 e 2007) la revoca del MISE per complessivi 223 mila Euro, non avendo il beneficiario adempiuto agli oneri di documentazione ed invero ceduto l’azienda a terzi, senza assenso della banca erogatrice;

3. la corte ha così ritenuto che: a) nella giurisdizione del giudice ordinario rientrano i casi di contributi o sovvenzioni riconosciuti direttamente dalla legge, laddove la P.A. si limiti a controllarne i presupposti, senza discrezionalità circa an, quid e quomodo in punto di erogazione, nonché le ipotesi in cui si controverta, quanto ad erogazione o ripetizione, delle conseguenze di inadempimento del beneficiario alle condizioni concessive di sviamento nell’uso delle risorse rispetto al programma, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati a revoca, decadenza o risoluzione ma riflettenti la fase esecutiva del rapporto e gli inadempimenti; b) risultando la vicenda estranea ad una fase procedimentale, sia essa dell’attribuzione ovvero del ritiro del titolo per vizi di legittimità o contrasto con l’interesse pubblico, difettavano i presupposti della giurisdizione del giudice amministrativo;

4. con il ricorso il MISE chiede l’accertamento della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, mentre la società Velia resiste con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Considerato che:

1. nel motivo si contesta l’affermata giurisdizione del giudice ordinario, per l’appartenenza della controversia, ai sensi del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, che ha riguardo alla formazione ed esecuzione degli accordi propri dei patti territoriali, i quali riflettono decisioni istituzionali sulla correttezza di allocazione delle relative risorse e dunque la persistenza di un sindacato sul corretto esercizio della ponderazione comparativa degli interessi coinvolti;

2. devono così prendersi in esame i fatti allegati dalle parti, al fine di verificare la natura giuridica della situazione giuridica azionata “prescindendo dall’effettiva sussistenza dei fatti dedotti, trattandosi di un profilo afferente al merito della controversia, da scrutinare a cura del giudice effettivamente munito di giurisdizione” (Cass. s.u. 13492/2021); ciò in quanto, come da principi consolidati, la giurisdizione è determinata sulla base della domanda, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo guardandosi al petitum sostanziale, identificato, più che in ragione della concreta pronuncia chiesta, soprattutto in funzione della causa petendi, l’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, alla stregua, pertanto, proprio dei fatti allegati e del rapporto giuridico di cui essi sono espressione (Cass. s.u. 20350/2018);

3. ritengono queste Sezioni Unite la sussistenza della giurisdizione.

A del giudice ordinario, conseguendone il rigetto del ricorso; invero la controversia in esame – al pari della fattispecie trattata da Cass. s.u. 3057/2016 – non evidenzia quale oggetto immediato l’accordo trasfuso nel patto territoriale, né l’adempimento dei compiti assunti con esso ed in particolare dai partecipanti, circostanza che esclude una questione attinente all’invocato art. 133 comma 1, lett. a), n. 2 CPA (formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni la contesa concerne piuttosto le attività poste in essere, e sia pur nel quadro del patto territoriale (ma a valle di esso), dal soggetto responsabile di quest’ultimo tuttavia senza che l’originario rapporto pubblicistico di finanziamento tra il beneficiario e il soggetto responsabile del patto produca una modificazione della natura delle posizioni soggettive coinvolte; la revoca del contributo, nella specie, risulta infatti disposta per via dell’inosservanza di disposizioni legislative disciplinanti, in generale, i casi di revoca per documentazione” e “inadempienze” necessarie per il completamento della relazione finale di spesa sull’investimento agevolato e il sostegno pubblico per lo sviluppo delle attività produttive, ai sensi dunque di norme specifiche (D.Lgs. 31 luglio 2000, n. 320, art. 12, comma 3 e D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 123, art. 9) che presidiano la legittimità della conservazione di quanto ricevuto dalla P.A. e che non costituiscono il precipitato della convenzione in esame, ma si giustappongono ad essa dall’esterno, così operando indistintamente per ogni vicenda che le replichi, a prescindere dai rispettivi contenuti originali del patto territoriale;

4. le citate posizioni soggettive vanno identificate alla luce del principio per cui la linea di discrimen tra giurisdizione ordinaria e amministrativa si correla alla disciplina regolatrice dell’atto oggetto di contestazione qui solo mediata (nella specie, revoca), per cui, per un verso, l’annullamento del provvedimento di revoca di una sovvenzione pubblica concerne una posizione di diritto soggettivo (ed è pertanto devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario) “tutte le volte in cui l’amministrazione abbia inteso far valere la decadenza del beneficiario dal contributo in ragione della mancata osservanza, da parte sua, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l’erogazione”; per altro verso e all’opposto, ricorre una posizione di interesse legittimo (con conseguente devoluzione al giudice amministrativo) allorché la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, sia dipesa dall’esercizio di poteri di autotutela dell’amministrazione, la quale abbia inteso annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità o revocarlo per contrasto originario con l’interesse pubblico (Cass. s.u. 3166/2019);

5. nella specie, la società Velia risulta essere destinataria di una richiesta di restituzione delle somme già percepite a titolo di contributo nell’ambito di un patto territoriale, essendo venuta meno l’attualità del titolo alla stabilità della relativa percezione per ordinario inadempimento delle condizioni presupposte in sede erogativa, in quanto appartenenti alla regolazione non di quel patto territoriale bensì delle procedure d’incentivo e sanzione negli interventi di sostegno pubblico alle imprese; non solo, dunque, la revoca attiene ad una questione fuoriuscente dalla fase procedimentale in cui si inserisce l’atto che ha originato la controversia, al fine di verificare se attenga a quella del riconoscimento di un contributo, ma essa mette in evidenza – e piuttosto – che il controllo sulle modalità di utilizzazione dei fondi da parte del soggetto fruitore si è limitato alla constatazione, senza particolare o comunque emerso grado di discrezionalità, dell’inottemperanza – comunque prescritta da autonome disposizioni di legge primaria – alla fase esecutiva del singolare rapporto di finanziamento già erogato, circostanza che così integra la rigida applicazione delle citate condizioni di legge più in generale giustificatrici della revoca, in coerenza con la vincolatività del medesimo riscontro dell’inadempimento;

6. d’altronde, anche di recente, queste Sezioni Unite hanno precisato che nemmeno è possibile, in presenza di un atto finale di revoca di un contributo da parte della P.A., oggetto di richiesta di annullamento come atto consequenziale disposto, isolare un solo aspetto della fase procedimentale presupposta (come ad esempio la riapertura, nel caso affrontato e dopo il provvedimento di archiviazione, del procedimento di revoca), per ritenere che esso sia espressione di un potere di natura diversa da quello espresso con l’atto finale di revoca del contributo, così da spostare la giurisdizione avanti a giudice che non sia quello ordinario (Cass. s.u. 13492/2021); ed invero ne consegue che sussistono le condizioni per l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario, poiché la revoca, infatti, si basa – anche nella specie – sulla “difformità tra gli obblighi originati dall’erogazione e dalle finalità del finanziamento, da un lato, e la condotta in concreto seguita dal beneficiario tenuto ad adempiere detti obblighi, dall’altro” (Cass. s.u. 16602/2016); d’altra parte, queste Sezioni Unite hanno chiarito che sussiste una posizione di interesse legittimo (con devoluzione al giudice amministrativo) “allorché la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, sia dipesa dall’esercizio di poteri di autotutela dell’amministrazione, la quale abbia inteso annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità o revocarlo per contrasto originario con l’interesse pubblico” (Cass. s.u. 16457/2020), evenienza, come anticipato, non prospettata in giudizio;

7. è vero che la giurisdizione esclusiva in materia di convenzioni, accordi o contratti, che a vario titolo risultino sostitutivi dei provvedimenti unilaterali, a prescindere dalla materia in cui tali negozi vengono stipulati, attribuita in via generale al giudice amministrativo dal D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. a), n. 2), in tema di formazione ovvero anche esecuzione, secondo un principio di concentrazione delle tutele; nella fattispecie, tuttavia, si evidenzia che i contributi erano già stati erogati, così focalizzandosi la controversia tra P.A. ed imprenditore su un profilo che non concerne la esecuzione in sé del patto territoriale, cioè la conformazione più o meno corretta degli atti del privato rispetto alle disposizioni attuative della programmazione negoziata con cui l’attività della P.A. si era declinata attraverso detto strumento; la revoca, infatti, risulta adottata in mera conseguenza del riscontro oggettivo di due condotte che, senza discrezionalità per la P.A., privavano il beneficiario del titolo alla conservazione dei contributi, così fuoriuscendo da quei casi – per come invocati dal Procuratore Generale – di permanente ponderazione comparativa degli interessi il cui scrutinio infatti, con la revoca, non viene ripetuto bensì radicalmente escluso, sostanziandosi le citate condotte in requisiti già ex lege obbliganti la misura stessa e la conseguente iniziativa recuperatoria avanti al giudice ordinario;

8. l’osservazione, tra l’altro, si armonizza con la ricostruzione della norma quale operata da Corte Cost. n. 179 del 2016 la quale giustifica la giurisdizione esclusiva, in tema, proprio con la necessaria preordinazione, ai sensi degli artt. 103 e 113 Cost., di un giudice idoneo a garantire il privato e verificare la legittimità della menzionata ponderazione dell’interesse individuale con gli interessi generali, a prescindere da chi abbia promosso l’azione, se il privato stesso o anche la P.A.; la ricordata pronuncia, a sua volta, delimita la compatibilità costituzionale delle norme devolutive di controversie alla giurisdizione amministrativa al coinvolgimento strettamente connesso di situazioni giuridiche di diritto soggettivo ed interesse legittimo alla determinazione delle materie (non per “blocchi”) e al fatto che “l’amministrazione agisca, in tali ambiti predefiniti, come autorità e cioè attraverso la spendita di poteri amministrativi, che possono essere esercitati sia mediante atti unilaterali e autoritativi, sia mediante moduli consensuali, sia mediante comportamenti, purché questi ultimi siano posti in essere nell’esercizio di un potere pubblico e non consistano, invece, in meri comportamenti materiali avulsi da tale esercizio”; posto che allora, nella fattispecie, non si controverte sulla legittimità in sé della concessione o della sottrazione in via amministrativa del titolo al contributo rispetto al patto in sé inteso, ma delle mere circostanze dell’inadempimento del privato alle condizioni per legge in generale conservative del beneficio nel frattempo ricevuto, con sopravvenuta obbligatorietà dell’atto recuperatorio della P.A., risultano sussistere i presupposti – esterni a formazione, esecuzione ed esecuzione degli accordi ex art. 133, comma 1, lett. a) n. 2 c.p.a. in cui si era sostanziato il patto territoriale – della giurisdizione ordinaria su una posizione di diritto soggettivo, delimitandosi la vicenda alla sola singolare corrispondenza della revoca del contributo al cospetto del descritto inadempimento del beneficiario, senza disputa sul patto territoriale;

il ricorso va conclusivamente rigettato, con deferimento al giudice del merito, cui le parti sono state già rimesse ex art. 353 c.p.c., della pronunzia sulle spese del giudizio di legittimità; sussistono i presupposti di cui al D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, introdotto dall’arti, la L. 24 dicembre 2012, n. 228, comma 17, per il versamento, da parte dello stesso ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per l’impugnazione (Cass. s.u. 4315/2020).

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; rimette al giudice del merito la determinazione altresì delle spese del procedimento; ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, come modificato dalla L. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello, ove dovuto, per il ricorso principale, a norma dell’art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, il nella Camera di consiglio, il 6 luglio 2021.

Depositato in Cancelleria il 28 luglio 2021