Corte di Cassazione, sez. V Civile, Ordinanza n.23175 del 20/08/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TRIBUTARIA

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI IASI Camilla – Presidente –

Dott. STALLA Giacomo Maria – Consigliere –

Dott. RUSSO Rita – rel. Consigliere –

Dott. MONDINI Antonio – Consigliere –

Dott. D’ORIANO Milena – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

Sul ricorso RG n. 1379/2014 proposto da:

CONSORZIO 2 ALTO VALDARNO, subentrato alla UNIONE COMUNI DEL PRATOMAGNO, già Comunità Montana del *****, con sede in ***** in persona del suo legale rappresentante pro tempore elettivamente domiciliato in Roma via Celimontana 38 presso lo studio dell’avv. Paolo Panariti rappresentato e difeso dall’avv. Barbara Vittiman;

– ricorrenti e controricorrente a ricorso incidentale –

contro

B.R. nata ad ***** elettivamente domiciliata in Roma via Carlo Felice 63 presso lo studio dell’avv. Barbara Sermarini rappresentata e difesa dagli avv.ti Gabriele Donno e Vincenzo Donno del Foro di Arezzo;

– controricorrente incidentale –

Avverso la sentenzà N. 81/16/12 della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE della TOSCANA depositata il 17 dicembre 2012;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 5 maggio 2021 dal Consigliere Relatore Dott. RITA RUSSO.

RILEVATO

che:

1. – B.R. ha proposto ricorso avverso la cartella esattoriale notificata da Equitalia per conto della Comunità Montana del *****, poi Unione Comuni ed in seguito Consorzio 2 Alto Valdarno, relativa ai contributi consortili per l’anno 2006, deducendo la nullità della cartella in quanto non preceduta da avviso di accertamento, nonché l’assenza di prova della formazione di un perimetro di contribuenza e di un beneficio in favore del proprio immobile.

Il ricorso della contribuente è stato accolto in primo grado ritenendo non assolta da parte dell’ente la prova di un beneficio concreto. L’Unione dei Comuni ha proposto appello, che la CTR della Toscana ha respinto rilevando che agli atti non è stato allegato il perimetro di contribuenza né data prova della sua trascrizione e che la cartella censurata contiene solo il richiamo alla Delib. del Consiglio della Comunità Montana 14 settembre 2006, n. 26, che approva il piano di classifica ma non quello di contribuenza; la stessa approvazione del piano di classifica provvisorio non è poi regolare perché il piano di classifica è stato trasmesso alla Provincia solo per conoscenza e non anche per consentire il vaglio di legittimità di cui alla L.R. della Toscana n. 34 del 1994, art. 29. La CTR ritiene pertanto la invalidità degli atti amministrativi presupposti e, in ragione di ciò, esclude che operi la deroga all’onere per l’ente di provare il beneficio diretto e specifico per il fondo; rileva infine che la dimostrazione in concreto di tale beneficio non è stata data e pertanto la cartella è stata illegittimamente emessa.

2. – Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione la Unione dei Comuni, affidandosi a cinque motivi. La contribuente ha resistito con controricorso, eccependo la inammissibilità del ricorso principale perché proposto oltre termini di cui all’art. 327 c.p.c., e proponendo ricorso incidentale condizionato con due motivi. Il Consorzio, subentrato all’Unione Comuni, ha resistito al ricorso incidentale. Entrambe le parti hanno depositato memorie.

La causa è stata trattata alla udienza camerale non partecipata del 5 maggio 2021.

RITENUTO

che:

3. – Preliminarmente in ordine alla eccezione di inammissibilità.

La controricorrente rileva che la sentenza impugnata è stata depositata il 17 dicembre 2012 mentre il ricorso per cassazione è stato queste da parte del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 62, comma 2 (ex. multis: Cass. n. 17955 del 2004; Cass. n. 19577 del 2006; Cass. n. 13126 del 2018) Nella fattispecie il giudizio di primo grado è stato instaurato in data 12.12.2008 con la conseguenza che il termine di decadenza previsto dall’art. 327 c.p.c., è quello annuale, secondo la disciplina previgente alla riforma operata dalla L. n. 69 del 2009.

4. – Ricorso principale.

Con il primo motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5, la violazione di norme di diritto nonché la insufficiente o contraddittoria motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio oltre che la contraddittorietà della decisione. Parte ricorrente deduce che con la delibera citata nella cartella notificata alla contribuente, n. 26 del 2006 del Consiglio, si è approvato sia il piano di classifica che il perimetro di contribuenza; che detta delibera è stata prodotta agli atti del giudizio di primo grado, contrassegnata coni il n. 9, unitamente agli allegati; che se i giudici l’avessero esaminata avrebbero constatato che sia il piano di classifica che il perimetro di contribuenza erano stati approvati dal Consiglio della Comunità.

Con il secondo motivo si lamenta la violazione di norme di diritto ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3, in ordine alla trascrizione del perimetro di contribuenza. Si deduce che la trascrizione del perimetro di contribuenza previsto dalla L.R. della Toscana n. 34 del 1994, art. 15 comma 2, è prescritta solo nella sua tipica funzione di pubblicità dichiarativa ai fini della opponibilità ai terzi e non ai fini impositivi, onde avrebbe errato la CIR a dare rilievo alla mancanza di prova della trascrizione del perimetro di contribuenza.

Con il terzo motivo del ricorso si lamenta la violazione e falsa applicazione di norme di diritto ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3, in ordine ai controlli di legittimità degli atti nonché error in procedendo con riferimento al norum in appello; violazione e falsa applicazione di legge con riferimento al potere di disapplicazione nonché errore sull’applicabilità della L.R. Toscana n. 34 del 1994, artt. 29,30 e 31.

Il ricorrente deduce: a) che l’eccezione relativa al difetto di controllo da parte della Provincia sugli atti dell’ente delegato alla bonifica è stata fatta per la prima volta nella memoria illustrativa di primo grado e che erroneamente la CTR ha ritenuto trattarsi di una mera argomentazione difensiva; b) che il giudice non può disapplicare gli atti amministrativi in assenza di esplicita richiesta delle parti e nella fattispecie il contribuente non ha richiesto la disapplicazione degli atti amministrativi presupposti né li ha mai contestati innanzi alla competente autorità giudiziaria; c) che ha errato il giudice d’appello ad interpretare la L.R. Toscana n. 34 del 1994, art. 53, avendo erroneamente ritenuto che gli atti amministrativi di cui si tratta, adottati dal Consiglio della Comunità montana, fossero sottoposti al controllo della Provincia; il predetto controllo è infatti previsto per gli atti del Consorzio ma non per gli atti delle Comunità montane, come peraltro chiarito dal citato art. 53, che per le Comunità montane esclude l’applicabilità degli artt. 29, 30 e 31, in materia di controlli.

Con il quarto motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3, la violazione e falsa applicazione dell’art. 2967 c.c., in tema di ripartizione. dell’onere della prova in materia di bonifica. L’ente deduce che i beni della contribuente rientrano indiscutibilmente nel perimetro di contribuenza, come indicato in cartella, e ciò basta a determinare l’inversione dell’onere della prova a carico del contribuente che deve contestare in maniera specifica la legittimità del contenuto dei suddetti provvedimenti.

Con il quinto motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 5, l’omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione su fatti decisivi per il giudizio e l’omessa valutazione di prove. La parte deduce di avere depositato in giudizio una relazione tecnica, che trascrive parzialmente in ricorso, dalla quale si evince non soltanto che gli immobili della contribuente sono ricompresi nel perimetro approvato con Delib. n. 26 del 2006, ma anche quali opere sono state eseguite e che da esse deriva beneficio ai fondi.

5. – I motivi primo, secondo, quarto e quinto possono esaminarsi congiuntamente e sono fondati, nei termini di cui si dirà in prosieguo. pacifico che la Comunità montana del *****, poi Unione dei Comuni ed infine Consorzio è stata destinataria della Delib. n. 175 del 2004, con la quale la Regione Toscana le ha attribuito le funzioni dei Consorzi ai sensi L.R. n. 34 del 1994, art. 12 ratione temporis applicabile alla fattispecie, successivamente abrogata dalla L.R.T. n. 79 del 2012. E’ pacifico inoltre che alla contribuente è stata notificata una cartella esattoriale, relativa al contributo consortile per l’anno 2006, contenente il riferimento alla Delib. del Consiglio della Comunità montana n. 26 del 2006, che approva il piano di classifica provvisorio.

Non è necessaria pertanto la notifica di alcun previo atto impositivo poiché si applica qui il principio affermato dalle sezioni unite di questa Corte di legittimità (n. 11722/2010) in fattispecie di riscossione di contributi consortili, ai sensi del R.D. 13 febbraio 1933, n. 215, art. 21, secondo cui: “la cartella esattoriale che non segua uno specifico atto impositivo già notificato al contribuente, ma costituisca il primo ed unico atto con il quale l’ente impositore esercita la pretesa tributaria, deve essere motivata alla stregua di un atto propriamente impositivo, e contenere, quindi, gli elementi indispensabili per consentire al contribuente di effettuare il necessario controllo sulla correttezza dell’imposizione. Tale motivazione può essere assolta “per relationem” ad altro atto che costituisca il presupposto dell’imposizione”. Il principio si è poi consolidato ed è stato sviluppato affermandosi che gli atti generali come le delibere degli enti locali che, essendo soggette a pubblicità legale, si presumono conoscibili (Cass. n. 30052 del 2018), rilevando la agevole conoscibilità da parte del contribuente dell’atto pubblicato (Cass. n. 593 del 2021). Pertanto il riferimento alla delibera del Consiglio indicata con il numero e la data, in quanto atto di un ente pubblico soggetto a pubblicità e quindi conoscibile dal contribuente, costituisce indicazione idonea a motivare per relationem la cartella ed a richiamare il contenuto della delibera stessa.

La CTR, pur dando atto della esistenza di una delibera che approva il piano di classifica, ha però frettolosamente affermato che agli atti “non è stato riversalo il perimetro di contribuena, né la prora della sua trascrizione” senza valutare che la delibera, come deduce il Consorzio, ha approvato anche un perimetro di contribuenza e che la parte ha anche specificamente indicato con quale allegato (n. 9) detto documento è stato prodotto, così omettendo di verificarne l’estensione ed erroneamente dando rilievo alla sua trascrizione, nonché- e su questo verte il terzo motivo – affermando che non è stata completata la “filiera procedimentale” della sua approvazione.

Il giudice d’appello ha omesso di valutare che l’adozione di un perimetro) di contribuenza provvisorio rientra tra le previsioni della L.R. Toscana n. 34 del 1994, art. 15, e che la trascrizione di quest’ultimo ai sensi del R.D. n. 215 del 1933, è disposta al fine di darne notizia al pubblico. Dal che si evince come la mancata trascrizione del perimetro di contribuenza non rileva né al fine di valutare la congruità motivazionale della cartella né ai fini della legittimità della pretesa. La trascrizione è necessaria a rendere opponibile alla generalità dei terzi l’inserimento del bene all’interno del perimetro di contribuenza medesimo, ma nella fattispecie il rapporto impositivo si svolge nei soli confronti del diretto consorziato, il quale aveva modo di verificare l’effettiva ricomprensione dei propri immobili all’interno di esso mediante la semplice consultazione del piano di classifica con il quale è era stato adottato; ed accessibile, pur in difetto di trascrizione, in quanto portato da una delibera di approvazione regolarmente pubblicata e depositata (Cass. n. 3602 del 2017, in fattispecie specifica relativa alla Delib. n. 26 del 2006, della stessa Comunità montana). La trascrizione del perimetro di contribuenza assolve infatti esclusivamente ad una funzione di mera pubblicità-notizia, con la conseguenza che l’omissione della stessa non comporta “ex se” l’insussistenza dell’obbligazione di versamento del contributo consortile (Cass. n. 16524 del 2019; Cass. n. 3602 del 2017; Cass. n. 13167 del 2014).

Inoltre la CTR non ha dato conto nella sentenza impugnata del deposito da parte dell’Unione (oggi Consorzio) di una perizia di parte, nella quale, secondo quanto si evince dalle parti di detta perizia trascritte in ricorso, si afferma che nel perimetro di contribuenza approvato con Delib. n. 26 del 2006, sono compresi anche gli immobili della contribuente (pag. 56 del ricorso), e sono descritte talune delle opere di manutenzione eseguite. Ciò soddisfa il requisito di autosufficienza del ricorso, anche a prescindere dalla trascrizione in ricorso della delibera, che comunque è atto pubblico, e della “trascrizione” dell’allegato cartografico; dovendo peraltro evidenziarsi che i documenti che contengono immagini o disegni non sono trascrivibili, ma soltanto riassumibili nei loro contenuti. Parte ricorrente afferma di avere prodotto detta delibera con gli allegati sin dal primo grado (doc. 9) ed afferma che “il perimetro di contribuenza vede tra gli immobili ricompresi anche le proprietà dei contribuente” il che è sufficiente a dare conto, ai fini che qui interessano2 dei documenti richiamati.

L’approvazione del piano e del perimetro consente all’ente di invocare in suo favore i principi già affermati da questa Corte di legittimità (Cass. sez. un n. 26009 del 2008; Cass. sez. un. n. 11722 del 2010; Cass. n. 17066 del 2010; Cass. n. 20681 del 2014; Cass. n. 21176 del 2014; Cass. n. 3602 del 2017; Cass. n. 6839 del 2020) secondo cui l’adozione del piano di classifica ingenera una presunzione di vantaggiosità dell’attività di bonifica svolta dal Consorzio per i fondi ricompresi nell’area di intervento; qualora il piano di classifica venga specificamente impugnato dal consorziato, la suddetta vantaggiosità deve essere provata con onere a carico del Consorzio che la deduca, secondo la regola generale di cui all’art. 2697 c.c.; qualora, invece, non vi sia stata impugnativa del piano di classifica, la presunzione in oggetto (di natura non assoluta, juris tantum) deve essere superata con onere della prova a carico del consorziato. Con la precisazione che per invocare detta presunzione deve essere approvato il piano generale di bonifica (L.R. Toscana n. 34 del 1994, art. 8); se detto piano non è approvato l’onere della prova, sia dell’esecuzione delle opere, sia del beneficio fondiario così arrecato alla proprietà del contribuente, ricade sul Consorzio, già Unione (Cass. n. 2241 del 2015). Questo punto sarà oggetto di ulteriore esame nella trattazione del ricorso incidentale condizionato.

6. 11 terzo motivo del ricorso è parzialmente fondato.

La CTR ritiene che la deduzione del difetto di controllo da parte della Provincia sugli atti dell’ente delegato alla bonifica, e segnatamente sulla delibera che approva il piano di classifica, costituisca una mera argomentazione difensiva. L’affermazione è condivisibile, poiché il ricorso originario si fonda anche sulla dedotta assenza di un valido perimetro contributivo e quindi la questione del mancato controllo sull’atto è solo lo sviluppo di tesi difensiva già enunciata.

Ha tuttavia errato il giudice d’appello a ritenere la “invalidità” e quindi a disapplicare la delibera della Comunità montana nella convinzione che dovesse essere approvata dalla Provincia. Il giudice d’appello ha affermato che “questa Commissione reputa che….la mancata attuazione della fase di controllo del piano e del perimetro da parte della provincia e quindi il mancato perfezionamento in tutta la sua latitudine della filiera procedimentale comporti l’invalidità di entrambi gli atti amministrativi presupposti, renda la cartella illegittimamente emessa ed escluda che possa operare la deroga all’onere di provare il vantaggio derivato al fondo”.

Così facendo tuttavia la Commissione sovrappone e confonde il profilo del perfezionamento della procedura deliberativa dell’atto con la sua esecutività.

Non è stato infatti rilevato un vizio dell’atto che ne comporti la nullità o annullabilità, (né l’atto è stato impugnato nella sede giudiziaria competente) ma soltanto la mancanza di un positivo controllo da parte della Provincia.

Il Consorzio si difende deducendo che gli atti della Comunità montana, cui siano delegate le funzioni consortili, non sono soggetti allo stesso regime di controlli previsti per i Consorzi, sia in virtù della clausola di esclusione di cui alla L.R.T. n. 34 del 1994, art. 53, sia perché sarebbero stati aboliti i controlli sugli atti delle Comunità montane.

La questione tuttavia è irrilevante perché la L.R.T. n. 34 del 1994, artt. 29,30,31, della cui applicabilità alle Comunità montane si è discusso nel merito, prevedono un sistema di controlli sulle deliberazioni di approvazione del perimetro di contribuenza e dei piani di classifica e non modalità di approvazione degli atti medesimi.

L’art. 29, in particolare prevede che le deliberazioni sottoposte a controllo sono trasmesse alla Provincia che, entro trenta giorni dal ricevimento degli atti, delibera di non aver riscontrato vizi ovvero li annulla con provvedimento motivato. Trascorso tale termine senza che la Provincia abbia deliberato, gli atti s’intendono controllati senza rilievi e diventano esecutivi.

Non si tratta quindi, come erroneamente ritiene la CTR, di approvazione successiva da parte di un ente terzo o di perfezionamento della “filiera procedimentale” in assenza della quale l’atto sarebbe “invalido” e quindi disapplicabile, perché l’atto approvato dall’ente è perfetto, ma non è esecutivo se non supera il sistema di controlli.

Ora, nel caso di specie, è la stessa CTR ad accertare che la Comunità ha mandato alla Provincia il piano di classifica provvisorio, sia pure “soltanto per conoscenza”. Risulta pertanto che l’atto è stato comunque trasmesso e la Provincia è stata posta in condizione di esercitare il controllo, se dovuto. In difetto di rilievi da parte della Provincia e senza necessità che quest’ultima adotti una specifica approvazione, l’atto è comunque diventato esecutivo, anche a voler aderire alla tesi restrittiva sui controlli, e quindi la CTR non poteva “disapplicarlo”.

7. Ricorso incidentale condizionato.

Con il primo motivo del ricorso incidentale condizionato k parte lamenta la violazione del R.D. n. 215 del 1933, art. 21, e dello Statuto del contribuente, art. 7, in relazione all’art. 360, n. 3, nonché l’omessa pronuncia sul motivo di appello incidentale. La contribuente sostiene che la cartella doveva essere preceduta da un avviso di accertamento, eccezione rigettata dal giudice di primo grado e riproposta come appello incidentale; secondo la ricorrente nella cartella mancherebbe ogni riferimento agli estremi di notificazione o di pubblicazione del piano di classifica.

Il motivo è infondato.

La CTR ha esaminato il motivo e respinto questa tesi difensiva ritenendo che la cartella può costituire il primo e unico atto impositivo quando contiene tutti gli elementi indispensabili per consentire al contribuente il necessario controllo sulla correttezza della imposizione, richiamando il principio affermato dalle sezioni unite con sentenza n. 11722 2010.

Come già sopra esposto, le delibere della Comunità montana sono (erano) pubbliche, non devono essere notificate essendo agevolmente conoscibili onde la CTR ha correttamente fatto riferimento ai principi di diritto già più volte enunciati in materia da questa Corte anche in fattispecie specifica (v. Cass. n. 3602 del 2017, cit.) 7.1. – Con il secondo motivo del ricorso incidentale condizionato si lamenta la violazione del R.D. n. 215 del 1933, art. 21, nonché della L. Toscana n. 34 del 1994, artt. 10, 15 e dell’art. 2697 c.c.. Si deduce che avrebbe errato la CTR a ritenere infondata la censura riguardante l’assenza di un piano di bonifica definitivo, poiché pur in presenza di un piano di bonifica provvisorio è consentita l’emissione di un piano di contribuenza; rilevando che il piano provvisorio non esonera l’ente dal dimostrare in giudizio l’effettività dei benefici derivanti dalle opere eseguite.

Il motivo è fondato, nei termini di cui appresso.

La censura si sottrae alla eccezione di inammissibilità per difetto di autosufficienza, poiché riportando la parte di motivazione della sentenza di secondo grado che esamina questa specifica difesa, si rende evidente in che termini essa è stata proposta.

Il thema decidendum è chiaramente quello della esistenza di un beneficio per il fondo della contribuente; come sopra esposto sono fallaci le argomentazioni del giudice di appello che ha ritenuto non validamente deliberato il piano di classifica e rilevante la circostanza che il perimetro di contribuenza non fosse stato trascritto; ha inoltre errato la CTR a non valutare i documenti versati in atti dal Consorzio, perché essi sono decisivi sia ai fini di verificare se gli immobili della contribuente sono effettivamente compresi nel perimetro di contribuenza, sia se, nel caso in cui manchi per quegli anni il piano di bonifica, detti documenti – ed in particolare la perizia – dimostrino comunque che l’ente ha eseguito opere dalle quali gli immobili della contribuente ricavano benefici.

Come già sopra evidenziato, in assenza del piano generale di bonifica di cui alla L.R. Toscana n. 34 del 1994, art. 8, si applica il principio di diritto espresso da Cass. 2241/2015 secondo cui, in tale ipotesi, l’onere della prova sia dell’esecuzione delle opere, sia del beneficio fondiario così arrecato alla proprietà del contribuente) ricade sul Consorzio (Cass. n. 3602 del 2017) 7.2 – La CIR tuttavia, fondando la sentenza essenzialmente sulla erronea disapplicazione degli atti amministrativi presupposti, non ha verificato se la regione Toscana all’epoca fosse (o meno) dotata di un piano di bonifica, così come non ha verificato se, nel caso in cui il Consorzio per questa ragione non possa invocare in suo favore la presunzione di beneficio, nonostante l’adozione di un piano di classifica (provvisorio), la perizia versata in atti sia sufficiente a dimostrare il beneficio diretto e specifico derivante agli immobili della contribuente dalle opere eseguite.

Pertanto, accogliendo per quanto di ragione il ricorso principale ed il secondo motivo del ricorso incidentale condizionato, la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio alla CFR della Toscana in diversa composizione, per nuovo esame rispettoso dei principi di diritto sopra enunciati, con le verifiche di quanto esposto al punto 7.2, ed anche per le spese, in esse comprese quelle del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

Accoglie, per quanto di ragione, il ricorso principale; rigetta il primo motivo del ricorso incidentale condizionato ed accoglie per quanto di ragione il secondo; cassa la sentenza impugnata e rinvia alla CTR della Toscana in diversa composizione per un nuovo esame e liquidazione delle spese anche del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, da remoto, il 5 maggio 2021.

Depositato in Cancelleria il 20 agosto 2021