Corte di Cassazione, sez. Lavoro, Sentenza n.27928 del 13/10/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MANNA Antonio – Presidente –

Dott. NEGRI DELLA TORRE Paolo – Consigliere –

Dott. TORRICE Amelia – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – rel. Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 16676-2019 proposto da:

I.N.P.S. – ISTITUTO NAZIONALE PREVIDENZA SOCIALE, in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA CESARE BECCARIA 29, presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli Avvocati PAOLA MASSAFRA, e ANGELO GUADAGNINO;

– ricorrente –

contro

D.B.A., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA GIOVANNI SEVERANO 32, presso lo studio dell’avvocato VINCENZO DI DOMENICO, rappresentato e difeso dall’avvocato ANGELO IPPOLITO;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 101/2019 della CORTE D’APPELLO di ANCONA, depositata il 22/03/2019 R.G.N. 204/2018;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 13/04/2021 dal Consigliere Dott. ANNALISA DI PAOLANTONIO;

il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. FRESA Mario, visto il D.L. n. 137 del 2020, art. 23, comma 8 bis, convertito con modificazioni nella L. 18 dicembre 2020, n. 176, ha depositato conclusioni scritte.

FATTI DI CAUSA

1. La Corte d’Appello di Ancona ha respinto l’appello proposto dall’INPS avverso la sentenza del Tribunale di Pesaro che aveva accolto il ricorso di D.B.A. e condannato l’istituto ad inquadrare l’appellato nell’area B con decorrenza dal 1 febbraio 2014 ed a corrispondere allo stesso, a titolo di risarcimento del danno, le differenze retributive che sarebbero derivate dal superiore inquadramento.

2. La Corte territoriale ha premesso che il D.B., inquadrato nell’area A, aveva partecipato con esito positivo al concorso interno bandito dell’INPDAP per il passaggio in area B e la graduatoria finale era stata approvata dall’Istituto con determina del 31 ottobre 2011. Successivamente, con atto n. 140 del 30 novembre 2011, il Direttore Generale, rilevato che nella pianta organica non erano disponibili i posti per i quali il concorso era stato indetto, aveva disposto, al fine di “non vanificare lo svolgimento della procedura selettiva”, che l’assunzione sarebbe stata comunque effettuata ma con decorrenza dell’inquadramento differita al momento della creazione dei posti necessari.

3. L’INPDAP era stato poi soppresso in forza del D.L. n. 201 del 2011 e l’INPS, che era subentrato nei rapporti giuridici attivi e passivi, aveva annullato la deliberazione rilevando che l’estinzione dell’ente e il venir meno della relativa dotazione organica avevano reso oggettivamente impossibile il verificarsi della condizione.

4. Il giudice d’appello ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione reiterata dall’Istituto appellante e, richiamata giurisprudenza di questa Corte, ha evidenziato che con l’originario ricorso il D.B. non aveva in alcun modo contestato la regolarità della procedura concorsuale finalizzata al passaggio di area ed aveva, invece, fatto valere il suo diritto soggettivo all’assunzione, leso da atti del datore di lavoro riconducibili all’ambito privatistico.

5. Quanto al merito la Corte territoriale ha evidenziato che, a seguito della soppressione dell’INPDAP e della conseguente successione dell’INPS nei rapporti giuridici attivi e passivi, le rispettive dotazioni degli enti erano confluite in un’unica pianta organica, nella quale erano vacanti 312 posti dell’area B. Ha ritenuto realizzata la condizione prevista dalla Det. n. 140 del 2011 del Direttore Generale dell’INPDAP e ne ha dedotto l’illegittimità dell’atto con il quale l’INPS, mortificando un diritto già acquisito, aveva annullato gli effetti della selezione espletata dall’ente soppresso.

6. Per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso l’INPS sulla base di due motivi, ai quali D.B.A. ha resistito con tempestivo controricorso.

La Procura Generale ha concluso D.L. n. 137 del 2020, ex art. 23, comma 8 bis, convertito in L. n. 176 del 2020, per l’accoglimento del secondo motivo di ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo l’INPS ripropone l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario e richiama il principio secondo cui appartiene alla cognizione del giudice amministrativo la domanda, avanzata da candidato utilmente collocato nella graduatoria finale del concorso, che faccia valere il suo diritto all’assunzione come consequenziale alla negazione degli effetti del provvedimento con il quale l’ente pubblico ha disposto di non coprire o di coprire diversamente la posizione resasi vacante. Sostiene che nella specie il D.B. avrebbe dovuto impugnare dinanzi al giudice amministrativo l’atto con il quale l’INPS aveva annullato la determinazione assunta dall’INPDAP.

2. La seconda censura, formulata ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3, denuncia “violazione e/falsa applicazione di norme di diritto e dei contratti e accordi collettivi nazionali di lavoro ovvero, in particolare, degli artt. 1362 c.c. e ss. – anche con riferimento alla Det. Inpdap n. 140 del 2011- del D.L. n. 201 del 2011, art. 21 conv. in L. n. 214 del 2011…”. L’Istituto ricorrente evidenzia che al momento della soppressione non erano disponibili presso l’INPDAP posti di area B, sicché non poteva la Corte territoriale ritenere realizzata la condizione valorizzando la vacanza nell’organico risultante all’esito del trasferimento di attività. Si era, infatti, verificata una modifica radicale dell’organizzazione dell’ente che rendeva impossibile la realizzazione della condizione posta nella Delib. n. 140 del 2011.

3. E’ infondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata dalla difesa del controricorrente in relazione all’asserita mancanza dell’esposizione sommaria dei fatti di causa richiesta dall’art. 366 c.p.c., n. 3.

I requisiti imposti dal richiamato art. 366 c.p.c. sono funzionali a consentire alla Corte di Cassazione di comprendere il tenore delle censure e di apprezzare la rilevanza, quanto alla definizione della controversia, delle questioni prospettate nel ricorso. La valutazione sulla completezza dell’esposizione dei fatti contenuta nell’atto introduttivo deve essere, quindi, effettuata considerando il fine che il requisito mira ad assicurare e contemperando l’esigenza di fornire alla Corte tutti gli elementi necessari ai fini della decisione con quella della doverosa sinteticità degli atti processuali.

Ne discende che, come evidenziato dalle Sezioni Unite, la esposizione sommaria dei fatti di causa non richiede né la pedissequa riproduzione dell’intero, letterale contenuto degli atti processuali né che “si dia meticoloso conto di tutti i momenti nei quali la vicenda processuale s’e’ articolata” (così in motivazione Cass. S.U. 11.4.2012 n. 5698), essendo sufficiente una sintesi della vicenda “funzionale alla piena comprensione e valutazione delle censure mosse alla sentenza impugnata”. Le stesse Sezioni Unite hanno significativamente aggiunto che “il ricorso non può dirsi inammissibile quand’anche difetti una parte formalmente dedicata all’esposizione sommaria del fatto, se l’esposizione dei motivi sia di per sé autosufficiente e consenta di cogliere gli aspetti funzionalmente utili della vicenda sottostante al ricorso stesso” (cfr. negli stessi termini Cass. n. 17036/2018).

Detto orientamento, condiviso dal Collegio e qui ribadito, porta ad escludere che nella fattispecie il ricorso possa essere ritenuto inammissibile nella sua interezza per difetto dei requisiti prescritti dall’art. 366 c.p.c., perché la sintesi della vicenda processuale esposta nella decisione gravata, apprezzata unitamente allo sviluppo dei motivi di ricorso, consente di individuare esattamente quale sia la questione giuridica sulla quale il giudice di legittimità è chiamato a pronunciare e permette di coglierne la rilevanza nella controversia.

4. Occorre premettere all’esame del primo motivo che il Collegio, sulla base del Decreto del Primo Presidente in data 10 settembre 2018, è delegato a trattare la questione di giurisdizione, in quanto essa rientra, nell’ambito delle materie di competenza della sezione lavoro, tra le questioni indicate nel richiamato Decreto sulle quali si è consolidata la giurisprudenza delle Sezioni Unite di questa Corte.

Il motivo è infondato.

E’ applicabile alla fattispecie il principio secondo cui in tema di procedure concorsuali per l’accesso all’impiego pubblico contrattualizzato, alle quali vanno equiparate le progressioni comportanti il passaggio ad area superiore rispetto a quella di inquadramento, l’ambito riservato al procedimento amministrativo ed all’attività autoritativa della P.A. si esaurisce con l’approvazione della graduatoria, sicché rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia con la quale il soggetto utilmente collocatosi nella graduatoria fa valere il suo diritto all’assunzione o alla progressione professionale, senza porre in discussione l’esito delle operazioni concorsuali. Il potere di cognizione dell’autorità giudiziaria ordinaria non subisce deroghe nel caso in cui il rifiuto dell’amministrazione si fondi su un provvedimento amministrativo perché in detta ipotesi opera l’esplicita previsione di legge, contenuta nel D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63, comma 1 secondo cui la giurisdizione del giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro non è esclusa per il fatto che, nelle controversie relative all’assunzione, come nelle altre concernenti diritti soggettivi del dipendente pubblico, venga in questione un atto amministrativo presupposto, che può essere disapplicato a tutela del diritto azionato, ove ritenuto affetto da uno dei vizi tipici dell’atto amministrativo (Cass. S.U. n. 15342/2006; Cass. S.U. n. 21671/2013; Cass. S.U. n. 27197/2017).

Con le richiamate pronunce si è anche precisato che esula dalle questioni di giurisdizione la verifica del fondamento di merito della pretesa in relazione al potere dell’amministrazione di rifiutare la stipula del contratto, posto che la giurisdizione si determina sulla base della natura della posizione giuridica soggettiva fatta valere in giudizio, che non muta nell’ipotesi in cui il diritto venga, poi, ritenuto insussistente ed il giudice accerti la legittimità degli atti adottati dall’amministrazione.

Sulla base del richiamato orientamento, al quale va data continuità, va escluso nella fattispecie l’eccepito difetto di giurisdizione, posto che con l’originaria domanda il D.B. ha fatto valere il suo diritto soggettivo all’inquadramento nell’area superiore, asseritamente sorto a seguito della positiva partecipazione alla procedura selettiva e della realizzazione della condizione posta dalla Delib. INPDAP n. 140 del 2011.

5. E’, invece, fondato il secondo motivo perché ha errato la Corte territoriale nel ritenere che alla vacanza della pianta organica dell’ente che aveva indetto la procedura selettiva potesse essere equiparata quella della dotazione del personale risultante all’esito dell’incorporazione dell’istituto soppresso da parte dell’INPS.

Con il D.L. n. 201 del 2011, art. 21 convertito dalla L. n. 214 del 2011, il legislatore, nel disporre la soppressione dell’INPDAP ed il trasferimento all’INPS delle funzioni attribuite all’ente soppresso, ha dettato una dettagliata disciplina delle modalità del trasferimento stesso e se, da un lato, ha previsto, in via generale, la successione dell’INPS nei rapporti attivi e passivi facenti capo all’INPDAP, dall’altro, quanto al personale, ha stabilito che:

a) la dotazione organica dell’INPS è incrementata di un numero di posti corrispondente alle unità di personale di ruolo in servizio presso gli enti soppressi alla data di entrata in vigore del decreto;

b) non possono essere trasferite le posizioni sovrannumerarie rispetto alla dotazione organica dell’ente soppresso, che costituiscono eccedenze di personale;

c) l’INPS provvede al riassetto organizzativo e funzionale conseguente alla soppressione, operando una razionalizzazione dell’organizzazione e delle procedure;

d) le operazioni devono comportare una riduzione dei costi complessivi di funzionamento dell’INPS e degli enti soppressi.

Si tratta, quindi, di un complesso articolato normativo dal quale si evince la volontà del legislatore di realizzare, attraverso l’estinzione degli enti ed il conseguente passaggio di competenze e di personale, una riorganizzazione generale dell’ente incorporante, da condurre perseguendo l’obiettivo prioritario del contenimento della spesa, il che esclude alla radice la possibilità che, all’esito dell’estinzione dell’INPDAP, potesse considerarsi avverata la condizione sospensiva, legata ad un diverso assetto organizzativo e ad una diversa programmazione del fabbisogno del personale.

E’ significativo al riguardo che il legislatore abbia escluso dal passaggio le posizioni sovrannumerarie dell’ente soppresso, ritenendole eccedenti a prescindere dalla capienza o meno della pianta organica risultante all’esito dell’incorporazione, previsione, questa, che rende evidente l’intento di considerare quest’ultima autonoma e distinta rispetto a quella dell’ente di provenienza. Ne discende, quale conseguenza, che non si può fare leva sul nuovo assetto e sulla vacanza esistente presso l’ente incorporante per ritenere verificata la condizione posta dalla richiamata Det. n. 140 del 2011, divenuta giuridicamente irrealizzabile una volta soppresso l’ente.

6. Alle considerazioni che precedono, seppure assorbenti, si deve aggiungere che, come evidenziato nello storico di lite, D.B.A., inquadrato nell’area A, aveva partecipato alla selezione, bandita dall’INPDAP con circolare n. 22 del 2010, per il passaggio dall’area A di inquadramento all’area B, passaggio poi non realizzato perché lo stesso istituto, preso atto dell’insussistenza della “necessaria capienza dell’area B”, aveva differito l’inquadramento al momento del verificarsi della vacanza nella dotazione organica dell’ente.

La procedura selettiva della quale qui si discute è stata, quindi, indetta successivamente all’entrata in vigore del D.Lgs. n. 150 del 2009 che, oltre a modificare l’art. 52 del D.Lgs. n. 165 del 2001 prevedendo, ai commi 1 e 1 bis, che le progressioni fra le aree avvengono tramite concorso pubblico ex art. 35, lett. a) stesso decreto, ha espressamente previsto, all’art. 24, che “le amministrazioni pubbliche, a decorrere dal 1 gennaio 2010, coprono i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di assunzioni.”.

In tal modo il legislatore, nel recepire principi consolidati nella giurisprudenza costituzionale e di questa Corte (si rimanda alla motivazione di Cass. S.U. n. 15403/2003 che in tema di giurisdizione ha per prima operato la distinzione fra le progressioni all’interno dell’area e quelle comportanti il passaggio all’area superiore), ha con chiarezza subordinato le progressioni verticali al rispetto dei medesimi requisiti richiesti per l’accesso all’impiego e, quindi, al superamento di concorso pubblico, sia pure parzialmente riservato agli interni, concorso che, per la sua valida indizione, richiede innanzitutto il rispetto della programmazione del fabbisogno del personale, deliberata all’esito degli adempimenti imposti dalla disciplina di legge vigente ratione temporis (D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 35 nelle diverse versioni succedutesi nel tempo, da leggere in combinato disposto con l’art. 6 stesso Decreto).

6.1. Di questi necessari adempimenti avevano tenuto conto anche le parti collettive che con il CCNL 1.10.2007 per il personale del comparto degli enti pubblici non economici, stipulato nella vigenza dell’originario D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 52, all’art. 14, nel dettare i “principi e criteri generali per la progressione fra le aree”, avevano espressamente previsto, al comma 2, che i passaggi potevano essere attuati nei soli limiti dei posti previamente individuati ed al comma 4 avevano aggiunto che gli stessi dovevano essere “attuati e finanziati dagli enti sulla base della programmazione dei fabbisogni, nel rispetto delle disposizioni di legge”.

6.2. Alla luce del quadro normativo e contrattuale sopra richiamato non si può non rilevare che la Det. n. 140 del 2011, assunta dall’INPDAP sul presupposto della indisponibilità di posizioni vacanti nell’area per la quale la procedura era stata indetta, risultava in contrasto con le disposizioni sopra citate, avendo fatto salvi gli effetti di una selezione avviata in assenza delle condizioni di legge.

Tanto sarebbe bastato a far ritenere legittima e doverosa la successiva Det. 23 giugno 2014, n. 10 con la quale l’INPS, subentrato all’INPDAP a seguito della soppressione di quest’ultimo disposta dal D.L. n. 201 del 2011, convertito dalla L. n. 214 del 2011, ha rivisto la precedente deliberazione, annullandola nella parte in cui aveva fatto salvi gli effetti della procedura espletata “differendo i termini di inquadramento nella posizione B1 ad una data successiva, ossia al momento in cui riassorbito il soprannumero, si creeranno le relative vacanze nell’area di riferimento”.

6.3. Da tempo questa Corte ha affermato che il datore di lavoro pubblico non può attribuire inquadramenti e trattamenti economici in contrasto con la disciplina legale e contrattuale, neppure se di miglior favore, ed è tenuto al ripristino della legalità violata (cfr. fra le più recenti Cass. n. 11645/2021 e la giurisprudenza ivi richiamata), sicché l’atto deliberativo della P.A. non è sufficiente a far sorgere un diritto soggettivo in capo al destinatario, occorrendo anche che lo stesso sia conforme alla legge ed alla contrattazione collettiva.

Se ne è tratta la conseguenza, quanto al rapporto fra procedura concorsuale e contratto di lavoro, che l’approvazione della graduatoria ed anche la successiva sottoscrizione del contratto individuale, non impediscono al datore di lavoro, che agisce con le capacità proprie del soggetto privato, di far valere, a rapporto già instaurato di fatto, l’assenza del vincolo contrattuale conseguente alla nullità delle operazioni concorsuali (Cass. nn. 8328/2010, 19626/2015, 13884/2016, 13800/2017, 7054/2018, 194/2019, 17002/2019).

I richiamati principi risultano ostativi nella fattispecie all’accoglimento della domanda proposta dal D.B., posto che l’orientamento secondo cui l’Amministrazione ha il potere-dovere di bloccare i provvedimenti dai quali possano derivare nuove assunzioni che non corrispondano più alle oggettive necessità di incremento del personale in base all’art. 97 Cost. (cfr. Cass. n. 30238/2017, Cass. n. 12679/2016; Cass. S.U. n. 16728/2012), a maggior ragione impedisce la progressione verticale, implicante novazione del rapporto (cfr. fra le tante Cass. S.U. n. 26270/2016) qualora, come nella fattispecie, la procedura risulti indetta in violazione delle disposizioni legali e contrattuali vigenti al momento del suo espletamento.

7. La Corte territoriale ha riconosciuto il diritto soggettivo del D.B. sulla base di un’interpretazione non corretta del D.L. n. 201 del 2011, art. 21 ed omettendo di valutare l’incidenza nella fattispecie degli orientamenti richiamati nei punti che precedono, sicché, in accoglimento del ricorso, la sentenza impugnata deve essere cassata.

Non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto la causa deve essere decisa nel merito, ex art. 384 c.p.c., comma 2, con il rigetto dell’originaria domanda.

8. La novità della questione e gli orientamenti difformi espressi dalla giurisprudenza di merito, giustificano la pronuncia di integrale compensazione delle spese del giudizio di primo grado e dell’appello. Vanno, invece, poste a carico del soccombente le spese del giudizio di legittimità, liquidate come da dispositivo.

Non sussistono le condizioni processuali richieste dal D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, come modificato dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, per il raddoppio del contributo unificato.

PQM

La Corte accoglie il secondo motivo di ricorso e rigetta il primo. Cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e decidendo nel merito rigetta la domanda di D.B.A.. Compensa integralmente fra le parti le spese di entrambi i gradi del giudizio di merito e condanna il D.B. al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in Euro 200,00 per esborsi ed Euro 5.000,00 per competenze professionali, oltre al rimborso spese generali del 15% ed agli accessori di legge.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 13 aprile 2021.

Depositato in Cancelleria il 13 ottobre 2021