Corte di Cassazione, sez. VI Civile, Ordinanza n.32204 del 05/11/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SESTA CIVILE

SOTTOSEZIONE 3

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. GRAZIOSI Chiara – Presidente –

Dott. CIRILLO Francesco Maria – rel. Consigliere –

Dott. PELLECCHIA Antonella – Consigliere –

Dott. PORRECA Paolo – Consigliere –

Dott. GIAIME GUIZZA Stefano – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 18374-2019 proposto da:

C.A., CE.MA.RO., B.C., elettivamente domiciliate in ROMA, VIA NOMENTANA, 403, presso lo studio dell’avvocato CARLO AMORUSO, che le rappresenta e difende;

– ricorrenti –

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, MINISTERO DELL’ISTRUZIONE, UNIVERSITA’ E RICERCA, MINISTERO DELLA SALUTE, MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;

– controricorrenti –

contro

BO.CL.FR., BO.SO., + ALTRI OMESSI, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DOMENICO CHELINI 5, presso lo studio dell’avvocato MARCO TORTORELLA che li rappresenta e difende;

– ricorrenti successivi –

e contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, MINISTERO DELL’ISTRUZIONE UNIVERSITA’ E RICERCA, MINISTERO DELLA SALUTE, MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis-,

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 7988/2018 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 12/12/2018;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 18/05/2021 dal Consigliere Relatore Dott. CIRILLO FRANCESCO MARIA.

FATTI DI CAUSA

1. I dottori B.C., C.A. e Ce.Ma.Ro., Bo.Cl.Fr., Bo.So. e altri convennero in giudizio, davanti al Tribunale di Roma, la Presidenza del Consiglio dei ministri e gli altri Ministeri indicati in epigrafe, chiedendo che fosse riconosciuto il loro diritto a percepire un’adeguata remunerazione in relazione al periodo di specializzazione svolto.

A sostegno della domanda esposero di essersi laureati in medicina e di aver conseguito ciascuno una diversa specializzazione, percependo gli emolumenti di cui al D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6. Aggiunsero che il legislatore nazionale aveva stabilito, con il D.lgs. 17 agosto 1999, n. 368 – di recepimento, tra l’altro, della direttiva 93/16/CE – un incremento del compenso in favore dei medici specializzandi, incremento che aveva avuto effettiva attuazione, però, solo con la L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 300, con decorrenza dall’anno accademico 2006-2007. Conclusero, pertanto, nel senso che tale aggiornamento doveva essere a loro riconosciuto, con rivalutazione delle relative somme, essendosi svolti i periodi di specializzazione in epoca antecedente l’anno accademico 2006-2007.

Chiesero poi, in via subordinata, che, in applicazione del citato D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6, fosse riconosciuto il loro diritto all’indicizzazione triennale della borsa di studio e all’adeguamento annuale della medesima.

Si costituirono in giudizio la Presidenza del Consiglio dei ministri e gli altri Ministeri convenuti, eccependo il difetto di legittimazione passiva e la prescrizione del diritto, e chiedendo nel merito il rigetto della domanda.

Il Tribunale rigettò la domanda e condannò gli attori al pagamento delle spese di lite.

2. La sentenza è stata impugnata dai medici soccombenti e la Corte d’appello di Roma, con sentenza del 12 dicembre 2018, in parziale riforma della decisione del Tribunale, ha compensato le spese del giudizio di primo grado, confettnando quanto al resto l’impugnata sentenza; ed ha poi compensato le ulteriori spese del grado.

La Corte territoriale ha innanzitutto osservato che correttamente il Tribunale aveva dichiarato sussistente la legittimazione passiva della sola Presidenza del Consiglio dei ministri.

Ciò premesso, la Corte ha osservato che il recepimento delle direttive dell’Unione Europea in materia di medici specializzandi doveva ritenersi compiuto già con l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 257 del 1991, per cui l’aumento dei compensi stabilito col D.Lgs. n. 368 del 1999 e attuato effettivamente solo a decorrere dall’anno accademico 2006-2007 non poteva costituire inadempimento della direttiva 93/16/CEE, posto che essa nulla aveva innovato rispetto all’obbligo di corresponsione di un’adeguata retribuzione ai medici specializzandi. Quanto ai richiesti incrementi retributivi, la Corte di merito ha rigettato la domanda subordinata, richiamando la decisione 27 luglio 2017, n. 18670, di questa Corte.

3. Contro la sentenza della Corte d’appello di Roma propongono un primo ricorso le dottoresse B.C., C.A. e Ce.Ma.Ro., con unico atto affidato a quattro motivi. Propongono poi un separato ricorsi i dottori Bo.Cl.Fr., Bo.So. e gli altri medici indicati in epigrafe, con unico atto affidato a due motivi.

Resistono la Presidenza del Consiglio dei ministri e gli altri Ministeri con due separati controricorsi.

Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, sussistendo le condizioni di cui agli artt. 375,376 e 380-bis c.p.c., e i ricorrenti Bo.Cl., Bo. ed altri hanno depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Ricorso B. ed altri.

1. Con il primo motivo di ricorso si lamenta violazione e falsa applicazione dell’art. 100 c.p.c. e dell’art. 95 Cost., sostenendo che la sentenza sarebbe errata nella parte in cui ha escluso la legittimazione passiva dei Ministeri convenuti.

2. Con il secondo motivo di ricorso si lamenta violazione e falsa applicazione dell’art. 101 Cost., comma 2 e del D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, sostenendo che la Corte d’appello, rigettando la domanda subordinata di riconoscimento della rideterminazione triennale e della rivalutazione annuale non avrebbe rispettato le regole stabilite dalla legge.

3. Con il terzo motivo di ricorso si lamenta violazione e falsa applicazione dell’art. 3 Cost., della direttiva n. 82 del 1976, artt. 13 e 16, e del D.Lgs. n. 368 del 1999, artt. 37,38 e 39, sostenendo che solo con l’effettiva applicazione di quest’ultimo decreto l’Italia avrebbe dato attuazione alle disposizioni del diritto dell’Unione Europea.

4. Con il quarto motivo di ricorso si lamenta violazione e falsa applicazione degli artt. 11 e 117 Cost. e dell’art. 267 T.F.U.E., sul rilievo che la Corte d’appello avrebbe dovuto rimettere alla Corte di giustizia dell’Unione la decisione di questioni pregiudiziali sulla normativa in questione, senza affermare che non ne sussistevano i presupposti.

Ricorso Bo. ed altri.

5. Con il primo motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3), violazione e falsa applicazione delle direttive nn. 82/76, 75/363, 75/362 e 93/16, del D.Lgs. n. 368 del 1999, artt. 37, 39, 41 e 46, del D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6 e della L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 300.

La censura pone questioni in tutto rispondenti a quelle di cui al terzo motivo del precedente ricorso.

6. Con il secondo motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3) e 4), violazione e falsa applicazione delle norme già richiamate nel primo motivo nonché del D.L. 19 settembre 1992, n. 384, art. 7, convertito, con modifiche, nella L. 14 novembre 1992, n. 438, della L. 24 dicembre 1993, n. 537, art. 3, comma 36, della L. 28 dicembre 1995, art. 1, comma 33, n. 549, della L. 27 dicembre 1997, n. 449, art. 32, comma 12, della L. 23 dicembre 1999, n. 488, art. 22, della L. 27 dicembre 2002, n. 289, art. 36.

Con tale censura si pongono questioni in tutto rispondenti a quelle contenute nel secondo motivo del precedente ricorso.

Esame congiunto dei motivi.

7. Il primo motivo del ricorso B. è inammissibile per difetto di rilevanza e comunque privo di fondamento.

Questa Corte, con giurisprudenza otinai consolidata, ha stabilito che in tema di responsabilità dello Stato da mancata attuazione di direttive comunitarie, sussiste la legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei ministri ma l’evocazione in giudizio di un diverso organo statuale non si traduce nella mancata instaurazione del rapporto processuale, costituendo una mera irregolarità, sanabile, ai sensi della L. n. 260 del 1958, art. 4, sempre che l’Avvocatura dello Stato si sia avvalsa, nella prima udienza, della facoltà di eccepire l’erronea identificazione della controparte pubblica, provvedendo alla contemporanea indicazione di quella realmente competente (Sezioni Unite, sentenza 27 novembre 2018, n. 30649).

Nel caso in esame la Presidenza del Consiglio dei ministri è stata correttamente citata in giudizio fin dal primo grado, per cui la presenza o l’assenza degli altri Ministeri diventa irrilevante.

8. Il terzo motivo del ricorso B. va trattato unitamente al primo motivo del ricorso Bo., avendo ad oggetto la medesima questione; essi sono entrambi infondati, alla luce della consolidata giurisprudenza di questa Corte dalla quale non vi sono ragioni per discostarsi.

8.1. Con la sentenza 28 giugno 2018, n. 17051 (e numerose altre conformi, tra cui le ordinanze 27 febbraio 2019, n. 5698, 15 ottobre 2019, n. 26074, 28 febbraio 2020, n. 5455, 12 novembre 2020, n. 25463, e 21 gennaio 2021, n. 1114) questa Corte ha affrontato un caso identico a quello in esame, pervenendo a conclusioni alle quali la pronuncia odierna intende dare piena e convinta continuità. Tali conclusioni, peraltro, sono in linea con un orientamento già assunto dalla Sezione Lavoro di questa Corte (v., tra le altre, le sentenze 16 gennaio 2014, n. 794, 4 giugno 2014, n. 15362, e, più di recente, la sentenza 23 febbraio 2018, n. 4449) e da questa Sesta Sezione Civile.

8.2. Giova ricordare alcuni fondamentali passaggi normativi.

Con il D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6, il legislatore italiano, dando attuazione, sia pure tardivamente, al disposto della direttiva n. 82/76/CEE del Consiglio, stabili in favore dei medici ammessi alle scuole di specializzazione una borsa di studio determinata per l’anno 1991 nella somma di lire 21.500.000. Tale somma era destinata ad un incremento annuale, a decorrere dal 1 gennaio 1992, sulla base del tasso programmato di inflazione, incremento fissato ogni triennio con decreto interministeriale. Il meccanismo di adeguamento venne peraltro bloccato successivamente, con effetto retroattivo, dalla L. 28 dicembre 1995, n. 549, passata indenne al vaglio della Corte costituzionale (sentenza n. 432 del 1997), e da altre leggi successive (v. sul punto, ampiamente, la citata sentenza n. 4449 del 2018).

In seguito, dando attuazione alla direttiva n. 93/16/CE, il legislatore nazionale intervenne sulla materia con il D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368, che raccolse in un testo unico le precedenti direttive n. 75/362 e n. 75/363 CEE, con le relative successive modificazioni. Tale decreto – in seguito ampiamente modificato dalla L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 300, – riorganizzò l’ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia, istituendo e disciplinando un vero e proprio contratto di formazione (inizialmente denominato “contratto di formazione-lavoro” e poi “contratto di formazione-specialistica”, del D.Lgs. n. 368 del 1999, art. 37), da stipulare e rinnovare annualmente tra Università (e Regioni) e medici specializzandi, con un meccanismo di retribuzione articolato in una quota fissa ed in una quota variabile, in concreto periodicamente determinate da successivi decreti ministeriali (D.Lgs. n. 368 del 1999, art. 39). Questo contratto, peraltro, come la Sezione Lavoro di questa Corte ha ribadito in plurime occasioni, non dà luogo ad un rapporto inquadrabile nell’ambito del lavoro subordinato, né è riconducibile alle ipotesi di parasubordinazione, non essendo ravvisabile una relazione sinallagmatica di scambio tra l’attività degli specializzandi e gli emolumenti previsti dalla legge, restando conseguentemente inapplicabili l’art. 36 Cost. ed il principio di adeguatezza della retribuzione ivi contenuto (v. in tal senso, da ultimo, l’ordinanza 27 luglio 2017, n. 18670, sulla scia di un consolidato orientamento, richiamata dall’ordinanza 14 marzo 2018, n. 6355).

In realtà, però, il nuovo meccanismo retributivo di cui al D.Lgs. n. 368 del 1999 divenne operativo solo a decorrere dall’anno accademico 2006-2007 (D.Lgs. n. 368 del 1999, art. 46, comma 2, nel testo risultante dalle modifiche introdotte prima dal D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, art. 8, e poi dal già citata L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 300); mentre le disposizioni del D.Lgs. n. 257 del 1991 rimasero applicabili fino all’anno accademico 2005-2006. Il trattamento economico spettante ai medici specializzandi in base al contratto di fotinazione specialistica fu poi in concreto fissato con il D.P.C.M. 7 marzo, D.P.C.M. 6 luglio e D.P.C.M. 2 novembre 2007.

8.3. Compiuta questa breve premessa normativa, il cuore della questione sulla quale questa Corte è chiamata a pronunciarsi consiste nello stabilire 1) se la direttiva n. 93/16/CE abbia avuto o meno una portata innovativa rispetto a quanto stabilito dalle precedenti direttive n. 75/362/CEE, n. 75/363/CEE e n. 82/76/CEE; 2) se il concetto di retribuzione adeguata sia mutato nel passaggio dalle precedenti alla più recente direttiva; 3) se e quando lo Stato italiano abbia adempiuto all’obbligo di garantire ai medici specializzandi una retribuzione adeguata.

Le pronunce di questa Corte in precedenza richiamate hanno già risposto a tali domande nei termini che la decisione odierna intende ulteriormente confermare.

Ed invero la direttiva n. 93/16/CE, come risulta dalla sua stessa formulazione (si veda, in proposito, il primo Considerando), non ha una portata innovativa, prefiggendosi soltanto l’obiettivo, “per motivi di razionalità e per maggiore chiarezza”, di procedere alla codificazione delle tre suindicate direttive “riunendole in un testo unico”; il che risulta ancor più evidente per il fatto che la direttiva in questione lascia “impregiudicati gli obblighi degli Stati membri relativi ai termini per il recepimento delle direttive” di cui all’allegato III, parte B (così l’ultimo dei Considerando).

E’ opportuno ricordare, del resto, che il termine “adeguata rimunerazione” compare per la prima volta nell’Allegato alla direttiva n. 82/76/CEE e si ritrova, senza alcuna modificazione, nell’Allegato I alla direttiva n. 93/16/CE, per cui è dalla scadenza del termine di adempimento della direttiva del 1982 che l’esigenza di tale adeguatezza divenne regola di obbligatorio recepimento nel diritto interno. Tuttavia – e questo è il punto fondamentale che gli odierni ricorrenti non hanno colto – lo Stato italiano aveva adempiuto al proprio obbligo di fissazione di una adeguata rimunerazione già con il D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6; la normativa dell’Unione Europea, infatti, non contiene, né potrebbe essere diversamente, alcuna definizione di quale sia la rimunerazione adeguata, la cui soglia deve essere fissata dagli Stati membri nell’esercizio della propria discrezionalità, la quale trova un inevitabile limite anche nelle esigenze di contenimento della spesa pubblica.

Come ha efficacemente spiegato la sentenza n. 4449 del 2018 della Sezione Lavoro, il legislatore, “nel disporre il differimento dell’applicazione delle disposizioni contenute nel D.Lgs. n. 368 del 1999, artt. da 37 a 42 e la sostanziale conferma del contenuto del D.Lgs. n. 257 del 1991, ha esercitato legittimamente la sua potestà legislativa (Cass. 15362/2014), non essendo vincolato a disciplinare il rapporto dei medici specializzandi secondo un particolare schema giuridico né ad attribuire una remunerazione di ammontare preindicato (cfr. punti nn. 23 e 24 di questa sentenza). Ne’ vale argomentare che lo stesso legislatore italiano, intervenendo in materia, ha modificato la legislazione del 1991 con l’introduzione di una nuova normativa nel 1999 incentrata sullo schema della formazione-lavoro; anche ammettendo che il nuovo sistema sia più congeniale a disciplinare la specifica condizione dei medici specializzandi, non può desumersi dalla sola successione di leggi diverse che la precedente disciplina non fosse idonea in ordine al recepimento delle direttive ed a dare effettiva tutela al diritto ivi affermato dell’adeguata retribuzione”. In altri termini, in conformità all’ordinanza n. 6355 del 2018, va affermato che il “nuovo ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia introdotto con il D.Lgs. n. 368 del 1999 (a decorrere dall’anno accademico 2006/2007, in base alla L. n. 266 del 2005), e il relativo meccanismo di retribuzione, non possono pertanto ritenersi il primo atto di effettivo recepimento ed adeguamento dell’ordinamento italiano agli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie, in particolare per quanto riguarda la misura della remunerazione spettante ai medici specializzandi, ma costituiscono il frutto di una successiva scelta discrezionale del legislatore nazionale, non vincolata o condizionata dai suddetti obblighi”.

Ragione per cui l’inadempimento dell’Italia agli obblighi comunitari, sotto il profilo in esame, è cessato con l’emanazione del D.Lgs. n. 257 del 1991, come del resto la Corte di giustizia dell’Unione Europea ha già da tempo affermato (v. le sentenze 25 febbraio 1999 – causa C-131/97, Carbonari, e 3 ottobre 2000 – causa C-371/97, Gozza); e il D.Lgs. n. 368 del 1999 è intervenuto in un ambito di piena discrezionalità per il legislatore nazionale.

8.4. Alla luce di quanto detto fin qui, pare evidente che non c’e’ alcuno spazio per invocare ipotetiche violazioni del diritto dell’Unione Europea e che la causa promossa dal ricorrente è finalizzata in realtà ad ottenere l’applicazione retroattiva del D.Lgs. n. 368 del 1999. Ne consegue che ogni questione non può che riguardare “esclusivamente l’ordinamento interno” (ordinanza n. 6355 del 2018). Ma, a prescindere dal fatto che nessuna doglianza risulta essere stata avanzata sotto tale profilo in sede di merito, osserva il Collegio che il differimento dell’entrata in vigore della normativa di cui al D.Lgs. n. 368 del 1999 -che è una normativa più favorevole – rientrava nella discrezionalità del legislatore, sicché il farla scattare dal 2007 non solo non ha potuto determinare alcuna situazione di tardivo recepimento del diritto comunitario, ma nemmeno ha violato l’art. 3 Cost. sul versante della ragionevolezza, in quanto una normativa di favore e migliorativa rispetto ad una vigente può essere fatta entrare in vigore dal legislatore nazionale nel momento in cui, secondo la discrezionalità che gli appartiene, egli lo reputi opportuno.

Non si pone, perciò, alcuna questione di rinvio pregiudiziale e nemmeno alcuna questione di costituzionalità di diritto interno.

9. Il secondo motivo del ricorso B. va trattato unitamente al secondo motivo del ricorso Bo., avendo ad oggetto la medesima questione; essi sono entrambi infondati, alla luce della consolidata giurisprudenza di questa Corte dalla quale non vi sono ragioni per discostarsi.

La Corte d’appello ha correttamente richiamato la giurisprudenza di questa Corte secondo cui l’importo delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione negli anni accademici dal 1998 al 2005 non è soggetto all’adeguamento triennale previsto dal D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1, in quanto la L. n. 449 del 1997, art. 32, comma 12, con disposizione confermata dalla L. n. 289 del 2002, art. 36, comma 1, ha consolidato la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio ed escluso integralmente l’applicazione del citato D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6 (ordinanza 27 luglio 2017, n. 18670, sentenza 23 febbraio 2018, n. 4449, ribadita da altre successive, fra cui l’ordinanza 20 maggio 2019, n. 13572, e la citata ordinanza n. 1114 del 2021).

10. Il quarto motivo del ricorso B. non è propriamente un motivo, poiché in sostanza non fa che sollecitare questa Corte alla rimessione alla Corte di giustizia di questioni sulle quali la giurisprudenza di legittimità è da tempo consolidata; e i precedenti indicati danno anche ragione del perché tali questioni non sono state rimesse alla Corte dell’Unione Europea.

11. In conclusione, sono rigettati entrambi i ricorsi.

A tale esito segue la condanna dei ricorrenti al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate ai sensi del D.M. 10 marzo 2014, n. 55.

Sussistono, inoltre, le condizioni di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, per il versamento, da parte di ciascun gruppo di ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta entrambi i ricorsi e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate per ciascun gruppo di ricorrenti in complessivi Euro 2.800, di cui Euro 200 per spese, oltre spese generali ed accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, dà atto della sussistenza delle condizioni per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sesta Sezione Civile – 3, il 18 maggio 2021.

Depositato in Cancelleria il 5 novembre 2021