Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Sentenza n.40547 del 17/12/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SPIRITO Angelo – Primo Presidente f.f. –

Dott. MANNA Felice – Presidente di Sez. –

Dott. MANZON Enrico – Consigliere –

Dott. ESPOSITO Lucia – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – rel. Consigliere –

Dott. MARULLI Marco – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

Dott. MANCINO Rossana – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 13055/2020 proposto da:

SHOWLAB S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato LUCA OLIVETTI;

– ricorrente –

contro

REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA LUCULLO 24, presso l’Ufficio di Rappresentanza della Regione stessa, rappresentata e difesa dagli avvocati FLORIANA ISOLA, e ROBERTO MURRONI;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 6247/2019 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 19/09/2019.

Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 9/11/2021 dal Consigliere Dott. ALDO CARRATO;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale STEFANO VISONA’, il quale chiede che la Corte dichiari inammissibile il ricorso.

FATTI DI CAUSA

1. La s.r.l. Showlab e l’Agenzia Governativa Regionale Sardegna Promozione stipulavano, in data 2 settembre 2013, una convenzione con la quale la prima si impegnava a realizzare la produzione del programma televisivo denominato “***** (*****)”, da utilizzare a scopo di iniziativa promozionale per la valorizzazione del patrimonio turistico-culturale della Regione Sardegna, con la previsione dell’impegno, da parte della suddetta Agenzia, del versamento di un contributo finanziario a favore della citata società per l’importo di Euro 900.000,00.

Con Det. 28 ottobre 2014, n. 232, il Commissario straordinario della menzionata Agenzia – dopo aver proceduto ad un complessivo esame della legittimità degli atti presupposti rispetto alla conclusa convenzione e dell’adempimento degli obblighi assunti dall’indicata società – annullava in sede di autotutela la Det. 24 luglio 2013, n. 224, dichiarando, altresì, l’inefficacia degli atti successivi e conseguenti relativi all’erogazione del predetto contributo.

Successivamente, con altra Det. 4 novembre 2014, n. 241, lo stesso Commissario rettificava la precedente Det. n. 232 del 2014, indicando quale oggetto dell’annullamento la Det. direttore centrale dell’Agenzia n. 240 del 2013, con la quale era stato approvato “il progetto di produzione e messa in onda del (…) format televisivo dal titolo ***** di cui è titolare la società Showlab srl…”. A giustificazione della richiamata ultima Delib. di annullamento il predetto Commissario evidenziava che erano stati violati della L. n. 241 del 1990, art. 11, comma 4-bis e art. 12 contestando alla citata società, con la quale era intercorsa la pregressa convenzione, il mancato raggiungimento degli obiettivi promozionali con essa programmati.

Contro tale Delib. la menzionata società proponeva ricorso al T.A.R. Sardegna, il quale – con sentenza n. 1106/2015 – lo accoglieva per la ravvisata violazione della L. n. 311 del 2014, art. 1, comma 136.

2. Avverso la citata sentenza formulava appello la Regione Sardegna, succeduta nelle more all’Agenzia Sardegna Promozione, e il Consiglio si Stato, nella costituzione della società appellata (che avanzava, a sua volta, gravame incidentale), con sentenza n. 6247/2019, rigettava l’appello principale e dichiarava quello incidentale in parte inammissibile e in parte infondato, compensando le spese del grado.

In primo luogo il Consiglio di Stato evidenziava, a fondamento del rigetto dell’impugnazione della Regione Sardegna, la correttezza della decisione del primo giudice sul presupposto della sussistenza della ritenuta violazione della L. n. 311 del 2004, citato art. 1, comma 136, poiché l’annullamento d’ufficio di provvedimenti illegittimi che incidono su rapporti contrattuali o convenzionali con privati deve prevedere un indennizzo, che, nel caso di specie, non era stato contemplato.

Con riferimento all’appello incidentale della società Showlab, il giudice di appello rilevava l’inammissibilità del motivo con cui la stessa aveva eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo con riferimento alla contestazione dalla stessa effettuata circa la riconduzione della fattispecie da parte del giudice di primo grado nell’ambito della L. n. 241 del 1990, art. 11, posto che – sulla scorta del consolidatosi orientamento della giurisprudenza amministrativa – una volta che la parte abbia adito il giudice amministrativo in primo grado non può ritenersi legittimato ad eccepire in appello l’insussistenza della giurisdizione amministrativa, costituendo, anzi, tale condotta, un abuso del diritto di difesa.

Il Consiglio di Stato, poi, dava atto che pendeva tra le parti un giudizio civile di opposizione a decreto ingiuntivo richiesto dalla società Showlab, il quale era stato sospeso in attesa della definizione del giudizio dinanzi allo stesso incardinato.

Quanto alle deduzioni di merito operate con il gravame incidentale il medesimo giudice di appello condivideva, innanzitutto, le statuizione del giudice di primo grado circa l’illegittimità del procedimento di concessione del finanziamento, sul presupposto che, con la Det. n. 224 del 2013, l’Agenzia Governativa sarda si era limitata alla mera approvazione delle linee programmatiche e all’indicazione degli obiettivi e degli scopi che la stessa intendeva perseguire nel corso dell’anno 2013, senza che, tuttavia, fossero stati previsti appositi criteri e modalità per operare la selezione dei soggetti destinatari dei finanziamenti né era ravvisabile alcuna disparità di trattamento, concludendo nello stesso senso con riguardo alla mancata adozione, da parte della medesima Agenzia, della necessaria determinazione preliminare ai sensi della L. n. 241 del 1990, art. 11, comma 4-bis.

Inoltre, ad avviso del Consiglio di Stato, in considerazione dell’illegittimità del procedimento di concessione del finanziamento, andava condivisa la pronuncia del giudice di prima istanza anche nella parte in cui aveva ritenuto che non ricorrevano le condizioni per il riconoscimento del diritto al risarcimento del danno in favore della società in questione, aggiungendo che i presunti inadempimenti di quest’ultima, attenendo alla fase esecutiva del rapporto convenzionale, non potevano costituire vizi di legittimità del procedimento di concessione dei contributi, rimarcandosi come la Regione Sardegna non aveva ritenuto che gli stessi inadempimenti avevano determinato la risoluzione della convenzione, dal momento che essa era stata dichiarata inefficace in conseguenza dell’annullamento del presupposto procedimento.

3. Avverso la suddetta sentenza di appello ha proposto ricorso per cassazione, riferito a due motivi relativi a questioni di giurisdizione, la Showlab s.r.l., resistito con controricorso dalla Regione Autonoma Sardegna.

La difesa della ricorrente ha anche depositato memoria illustrativa finale.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo la società ricorrente ha denunciato l’illegittimità del capo dell’impugnata sentenza nella parte in cui aveva dichiarato l’inammissibilità del primo motivo di appello incidentale, prospettando l’erroneità della sentenza per contraddittorietà, travisamento, omessa valutazione e carenza motivazionale, nonché per violazione del principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato, unitamente alla violazione e/o falsa applicazione di legge con riferimento agli artt. 24 e 111 Cost. e del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 3, 7, 9,35 e 133 (c.d. c.p.a.).

A sostegno di tale doglianza la citata società ha inteso porre in risalto come essa, con il ricorso proposto originariamente dinanzi al T.A.R. Sardegna, aveva invocato l’annullamento del provvedimento con cui l’Agenzia Promozione Sardegna aveva annullato l’originaria concessione di un contributo/finanziamento economico pubblico e, quindi, un atto autoritativo della P.A., ma che, tuttavia, andava affermata la giurisdizione del giudice ordinario in ordine alla fase esecutiva del rapporto, relativa al pagamento di siffatto contributo, tanto è vero che essa aveva, per tale titolo, proposto ricorso per decreto ingiuntivo dinanzi al giudice ordinario per quanto, cioè, dovuto a titolo di pagamento del contributo concesso e dovuto a seguito dell’espletamento dell’attività finanziata. Da ciò secondo la prospettazione della ricorrente – sarebbe dovuta conseguire l’illegittimità della decisione del T.A.R. con cui era stata dichiarata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, lett. a), n. 2 c.p.a., qualificando erroneamente il rapporto come accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo ai sensi della L. n. 241 del 1990, art. 11, donde l’insorgenza dell’interesse della società a proporre appello con riferimento al relativo capo della sentenza di primo grado.

2. Con la seconda censura la ricorrente ha impugnato la sentenza di appello nella parte in cui aveva confermato la pronuncia del T.A.R. sulla declaratoria di giurisdizione esclusiva, deducendo la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 24 e 111 Cost., nonché degli artt. 3,7,9,35 e 133 c.p.a., oltre che degli artt. 11 e 12 della L. n. 241 del 1990, unitamente alla contraddittorietà grave e manifesta della motivazione, nella parte in cui la convenzione tra l’Agenzia Promozione Sardegna ed essa ricorrente era stata qualificata come accordo sostitutivo di un provvedimento amministrativo, nel mentre avrebbe dovuto essere ricondotta nell’alveo di un rapporto di concessione di un contributo/finanziamento pubblico, con la conseguenza che la giurisdizione del giudice amministrativo si sarebbe dovuta considerare limitata alla sola fase del procedimento di concessione del contributo nonché ai provvedimenti emanati quali atti autoritativi dalla P.A., nel mentre doveva ritenersi riespansa la giurisdizione del giudice ordinario per le ulteriori controversie afferenti all’esecuzione del rapporto.

In definitiva, la società ricorrente, con entrambi i motivi, ha chiesto l’annullamento dell’impugnata sentenza del Consiglio di Stato, deducendo l’erroneità della statuizione sulla sussistenza della giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, lett. a) n. 2, c.p.a. ed invocando, invece, l’affermazione della giurisdizione di legittimità o, in alternativa, della giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, lett. b), c.p.a., norma che rispetta la giurisdizione del giudice ordinario in relazione alla fase esecutiva del rapporto con la P.A..

3. Occorre, innanzitutto, dare atto che la difesa della ricorrente ha chiesto, con la depositata memoria finale, il differimento dell’udienza di discussione del ricorso sul presupposto della instaurazione di un successivo contenzioso dinanzi al T.A.R. Sardegna relativo all’impugnazione di un ulteriore provvedimento di autotutela adottato dalla Regione Sardegna con riferimento al rapporto riguardante la precedente controversia e definito con sentenza del citato giudice amministrativo con sentenza del luglio 2021.

L’istanza va rigettata sia per difetto di pregiudizialità logico-giuridica tra i due giudizi, sia perché il presente ricorso attiene all’impugnazione di altro provvedimento e con esso si fanno valere mere questioni di giurisdizione.

Il ricorso – articolato in due motivi, esaminabili congiuntamente in quanto connessi – è inammissibile per le ragioni che seguono.

Premesso che, come evidenziato dall’impugnata sentenza del Consiglio di Stato, già in sede di appello la s.r.l. Showlab – con il suo gravame incidentale – aveva inteso denunciare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo dalla stessa adito con la domanda originaria (in tal modo difettando della relativa legittimazione ad impugnare: cfr. Cass. SU nn. 21260/2016 e 22439/2018), con il ricorso formulato dinanzi a queste Sezioni unite la citata società non ha, in effetti, dedotto motivi propriamente inerenti alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa o a questioni riguardanti il riparto di giurisdizione riconducibili alla sfera di applicabilità dell’art. 362 c.p.c., comma 1 e art. 111 Cost., comma 8.

Più precisamente, attraverso le avanzate censure, la società ricorrente non ha contestato invero la sussistenza, in quanto tale, della giurisdizione amministrativa, ma ha inteso confutare l’impugna sentenza nel senso che secondo la sua prospettazione – la sua domanda non avrebbe dovuto ritenersi appartenente alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo come prevista dall’art. 133, lett. a) n. 2, c.p.a., bensì alla sua generale giurisdizione di legittimità dell’atto amministrativo (o, in alternativa, a quella esclusiva, ma riferita all’art. 133, lett. b), c.p.a.), con ciò, quindi, non mettendo, comunque, in discussione l’attribuzione della controversia alla giurisdizione del giudice amministrativo. Perciò, la società stessa ha esternato la sua volontà di confutare la sentenza del Consiglio di Stato con riferimento al disposto annullamento degli atti amministrativi ma solo prospettando una diversa ricostruzione della vicenda amministrativa intercorsa tra le parti e, in particolar modo, contestando la configurazione come ravvisata nella stessa sentenza qui impugnata – di accordi sostitutivi ai sensi della L. n. 241 del 1990, art. 11 (la cognizione della cui esecuzione quale accordo, per l’appunto, intervenuto in sostituzione del provvedimento amministrativo impugnato, rientra, in ogni caso, proprio nell’alveo di applicabilità del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, lett. a, n. 2), che prevede l’attribuzione delle relative controversie alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: v., ad es., Cass. SU nn. 3689/2012 e 1713/2013), pur nella consapevolezza che per il recupero degli eventuali crediti discendenti dallo svolgimento del rapporto conseguente alla presupposta concessione rientrava nella giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale, infatti, la stessa società ricorrente aveva agito con una diversa azione.

In tal modo è rimasto, in ogni caso, accertato che il giudizio amministrativo aveva ad oggetto non già l’accertamento di un inadempimento della società oggi ricorrente ma la sussistenza di vizi amministrativi di legittimità caratterizzanti l’originaria concessione dei contributi con riferimento alla contestazione degli atti di autotutela, siccome asseritamente adottati in difetto dei presupposti di legge (conducente all’inefficacia della convenzione stessa), ricostruzione in effetti recepita dai giudici amministrativi di entrambi i gradi, di cui la società ricorrente ha inteso contestare – come già posto in risalto – la giurisdizione amministrativa solo sotto il profilo della sua tipologia, ovvero ritenendo configurabile, nella fattispecie dedotta in giudizio, una giurisdizione generale di legittimità dell’atto amministrativo o una ipotesi di giurisdizione esclusiva diversa da quella individuata nell’impugnata sentenza.

Per tali ragioni, quindi, non essendosi in presenza, in ogni caso, di un ricorso con il quale sia stato denunciato lo sconfinamento della giurisdizione amministrativa dai suoi limiti interni (peraltro pacificamente sussistente) o prospettata una questione di riparto di giurisdizione, lo stesso non può che essere dichiarato inammissibile, con la conseguente condanna della soccombente ricorrente al pagamento delle spese di questo giudizio, che si liquidano nei sensi di cui in dispositivo.

Infine, ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, occorre dare atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte dichiara il ricorso inammissibile e condanna la ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio, che si liquidano in complessivi Euro 10.200,00, di cui Euro 200,00 per esborsi, oltre contributo forfettario, iva e cpa nella misura e sulle voci come per legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civile, il 9 novembre 2021.

Depositato in Cancelleria il 17 dicembre 2021